重大改革決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的現(xiàn)實(shí)意義與規(guī)范路徑

◎李 霞

重大改革決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的現(xiàn)實(shí)意義與規(guī)范路徑

◎李 霞

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，中國亦不例外。改革中的中國社會(huì)，面對(duì)著復(fù)合、復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)帶來的挑戰(zhàn)，需要制定決策以回避和規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)；而改革決策本身，同樣可能成為風(fēng)險(xiǎn)之源。

實(shí)踐已證明，重大決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是保證決策質(zhì)量、消減決策風(fēng)險(xiǎn)的必要步驟。有鑒于此，近年來黨中央和國務(wù)院做出了多項(xiàng)重要部署。一些地方政府據(jù)此出臺(tái)了規(guī)章和規(guī)范性文件，初步搭建了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本框架。但客觀來看，目前立法的位階過低，內(nèi)容粗疏，尚無法滿足規(guī)范和推進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的現(xiàn)實(shí)需要，且在總體上反映出片面強(qiáng)調(diào)“屬地管理”的理念。本文主張，應(yīng)在中央層面出臺(tái)重大改革決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的立法，并對(duì)該立法應(yīng)如何精準(zhǔn)定位,應(yīng)確立怎樣的理念、原則和價(jià)值目標(biāo)，應(yīng)如何分配地方政府、改革推進(jìn)部門、行業(yè)主管部門各自的角色和任務(wù)等問題，進(jìn)行深入討論。

重大改革決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的現(xiàn)實(shí)意義

（一）改革決策的特點(diǎn)和當(dāng)前復(fù)雜的國內(nèi)外局勢(shì)，對(duì)改革決策的科學(xué)性和前瞻性提出了更高要求

引用美國著名管理學(xué)家赫伯特·西蒙一句名言——“管理就是決策”，改革實(shí)際上就是制定、實(shí)施和調(diào)適改革決策的過程。改革開放三十多年來，中國取得了世所矚目的成就，但以歷史和發(fā)展的眼光來看，改革決策的科學(xué)性、前瞻性、全局性仍有待提高。一方面，任何一項(xiàng)改革決策都會(huì)涉及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等多個(gè)方面，意味著大量公共資源的配置和利用，深刻影響民眾切身利益。因此，一旦改革決策尤其是重大改革決策失誤或失當(dāng)，往往會(huì)引發(fā)劇烈的利益沖突，危及國民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，甚至引起社會(huì)動(dòng)蕩。這方面，前車之鑒不少。半個(gè)世紀(jì)前，“大躍進(jìn)”和“人民公社”等重大決策的失誤，給建國后的歷史留下了創(chuàng)傷；近年來，由地方政府改革決策失誤引發(fā)的群體性事件接二連三，也嚴(yán)重影響了黨和政府的形象和威信。另一方面，目前國際國內(nèi)形勢(shì)發(fā)生著深刻變化，改革決策的風(fēng)險(xiǎn)加大。從國際上看，中國全面融入國際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主流，更大范圍地參與國際競爭和合作，在增加了機(jī)會(huì)的同時(shí)累積著風(fēng)險(xiǎn)；各國科技高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)開放程度和競爭激烈程度快速攀升；國際政治和軍事因素等也都對(duì)中國的決策產(chǎn)生著重大影響，任何一項(xiàng)錯(cuò)誤的決策都可能導(dǎo)致中國在國際競爭中失利。就國內(nèi)形勢(shì)而言，改革步入“深水區(qū)”，權(quán)力和利益格局日趨復(fù)雜，敏感而不確定的因素增加，積累的矛盾和問題不斷暴露；相應(yīng)地，改革決策的內(nèi)容和對(duì)象需要大幅度調(diào)整，需要考慮更多的因素，制定和實(shí)施科學(xué)改革決策的難度不斷加大。

（二）從風(fēng)險(xiǎn)管理理論和功用主義的角度來看，重大改革決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是保證決策質(zhì)量、消減決策風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑

依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理理論，風(fēng)險(xiǎn)主要是指損害發(fā)生的不確定性，而未來的風(fēng)險(xiǎn)決定著今天的政策選擇，必須通過確立風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制，提高決策者面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的主動(dòng)性，以最大限度地避免風(fēng)險(xiǎn)可能的不良后果。近年來,中國社會(huì)中不穩(wěn)定因素的大量出現(xiàn)，尤其是群體性事件頻發(fā)的事實(shí)，表明中國的確處在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)期。造成決策失誤的原因是多方面的，如個(gè)別決策者素質(zhì)低下、決策所依據(jù)的信息資源不可靠，等等。而從風(fēng)險(xiǎn)管理的視角來看，一個(gè)重要原因在于，決策者片面強(qiáng)調(diào)決策的效率和效益而忽視風(fēng)險(xiǎn)的因素，對(duì)決策風(fēng)險(xiǎn)的論證、評(píng)估不夠充分，對(duì)決策后果預(yù)測(cè)不足；許多政府官員盡管也很重視社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，但大多采取事后控制的手段，等風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生才啟動(dòng)應(yīng)急程序，而不是著力于從源頭消除可能存在的不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。

在重大改革決策過程中引入社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的重要價(jià)值即在于，使決策以前瞻性或預(yù)防性為導(dǎo)向，以現(xiàn)時(shí)尚未發(fā)生的事件來影響當(dāng)前的策略選擇，以對(duì)社會(huì)和公眾對(duì)于擬定中的決策出臺(tái)后可能抱有的態(tài)度的評(píng)估結(jié)果來決定決策的取舍。這就把規(guī)范和化解矛盾、社會(huì)不穩(wěn)定因素的關(guān)口前移，通過穩(wěn)妥決策、慎重實(shí)施，將社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)減到最低限度。

從這個(gè)角度看，中央決策層提出的“科學(xué)發(fā)展觀”和“建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)”等發(fā)展目標(biāo)與模式，亦是其直面社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)高發(fā)這一客觀事實(shí)的科學(xué)布局。對(duì)于政府主導(dǎo)的發(fā)展戰(zhàn)略來說，改革本身只是工具而非目的，必須在避免危機(jī)、保持穩(wěn)定的同時(shí)推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)改革、發(fā)展和穩(wěn)定三者的互促共生。

（三）重大改革決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為一種實(shí)質(zhì)上的“倒逼機(jī)制”，為公眾利益和意志搭建了開放的表達(dá)平臺(tái)

從表面上看，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的直接動(dòng)力在于“維穩(wěn)”，但就其內(nèi)在的價(jià)值而言，它實(shí)質(zhì)上是一種倒逼機(jī)制，是一種前置的決策影響評(píng)估，通過搭建溝通橋梁，在決策作出前征求公眾意見，吸納公眾利益，為決策執(zhí)行夯實(shí)基礎(chǔ)。吉林磐石的三輪車政策和四川遂寧的舊城改造項(xiàng)目等從制定到實(shí)施的實(shí)踐，對(duì)此已作了很好的詮釋。

這點(diǎn)不難理解。社會(huì)控制理論告訴我們，加強(qiáng)社會(huì)控制體系建構(gòu)中重要的一點(diǎn)，就是依靠法治來協(xié)調(diào)利益關(guān)系，在一個(gè)“日益分化且存在斷裂風(fēng)險(xiǎn)”的社會(huì)中，實(shí)現(xiàn)各個(gè)組成部分和社會(huì)成員之間信息的溝通與交流。外媒曾評(píng)價(jià)，中國改革開放30多年的歷程是一個(gè)多元化和開放式的過程，是向所有社會(huì)和利益群體開放的演變過程，并把這一抉擇總結(jié)為中國共產(chǎn)黨成功執(zhí)政的關(guān)鍵。具體到改革決策領(lǐng)域，傳統(tǒng)的政府“一家獨(dú)斷、為民做主”的決策方式，由于決策過程中忽視公眾利益和呼聲，致使決策缺乏認(rèn)可、執(zhí)行成本高昂甚至引爆社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，已逐步讓位于“多元參與、共同做主”的協(xié)作式?jīng)Q策方式。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估正是協(xié)作式?jīng)Q策的重要機(jī)制之一。公眾參與被引導(dǎo)和吸引到?jīng)Q策的方式和結(jié)果上，公眾利益在決策內(nèi)容上得以表達(dá)，不僅有助于決策的科學(xué)化，也有助于幫助公眾提高對(duì)決策的認(rèn)知和認(rèn)同，為決策取得預(yù)期成效創(chuàng)造良好條件，還有助于培養(yǎng)公民參與公共管理的能力，有利于基層民主的發(fā)展。進(jìn)言之，社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制強(qiáng)調(diào)決策責(zé)任機(jī)制的設(shè)置，亦可以有效避免改革決策的封閉性，促使政府厘清其權(quán)責(zé)邊界，有利于有限政府和責(zé)任政府的建構(gòu)。

以立法形式規(guī)范重大改革決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的必要性

首先，以立法的形式來規(guī)范重大改革決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,是落實(shí)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》以及黨中央和國務(wù)院重要部署的需要。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》（中辦發(fā)〔2004〕33號(hào)），國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》（國發(fā)[2004]10號(hào)），國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)〔2010〕33號(hào)）和國務(wù)院《關(guān)于落實(shí)<政府工作報(bào)告>重點(diǎn)工作部門分工的意見》（2012）等重要文件對(duì)加強(qiáng)行政決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)工作作出了部署，但僅限于原則性的政策指導(dǎo)，并且缺乏對(duì)重大改革決策的針對(duì)性。因而，有必要通過制定法規(guī)或規(guī)章的形式對(duì)有關(guān)的制度加以細(xì)化，使其更符合改革決策領(lǐng)域的特點(diǎn)。

其次，規(guī)范和加強(qiáng)重大改革決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，迫切需要制定相關(guān)立法。我國尚無公開、統(tǒng)一的法律規(guī)定行政決策程序；對(duì)于重大事項(xiàng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，亦無統(tǒng)一法規(guī)。目前有一些?。ㄋ拇?、甘肅等）、市（南京、廣州、瀘州等）和縣（貴州省湄潭縣、浙江省云和縣等）出臺(tái)了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估實(shí)施辦法，初步確立了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本框架，但效力位階過低，內(nèi)容粗疏，尚無法滿足有效規(guī)范和推進(jìn)重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的現(xiàn)實(shí)需要。

再次，以立法的形式來規(guī)范重大改革決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,是有效實(shí)現(xiàn)部門和地區(qū)之間的協(xié)調(diào)配合，保障風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作有序、高效開展的必然要求。重大改革決策較之一般的行政決策，牽涉的部門、行業(yè)和地區(qū)更廣，涉及的人員和資源更多。例如，從權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，改革決策至少涉及四個(gè)維度的關(guān)系：其一是國家發(fā)展改革部門與其他具有部分改革決策權(quán)的部委的（橫向）權(quán)限劃分；其二是各級(jí)政府的（縱向）權(quán)限劃分；其三是部委與地方政府間的（條塊結(jié)合）權(quán)限劃分；其四是地方政府與黨委、人大、政協(xié)等的權(quán)力劃分。妥善處理這四組關(guān)系，有效實(shí)現(xiàn)部門和地區(qū)之間的協(xié)調(diào)配合，是做好重大改革決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的重要前提。而僅僅依靠現(xiàn)行的地方規(guī)范性文件，顯然無法應(yīng)對(duì)這一難題。

最后，基于對(duì)地方政府利益角色的判斷。改革開放三十多年來，地方積極發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性，成為推動(dòng)改革和開放的主要?jiǎng)恿?。但近年來，地方利益不斷膨脹、地方保護(hù)主義盛行、中央宏觀調(diào)控能力有所下降已成為不爭的事實(shí)。具體到改革決策領(lǐng)域，許多中央的重要決策在推行時(shí)面臨強(qiáng)大的地方阻力，地方小環(huán)境往往超越中央宏觀政策大環(huán)境的決定力度，區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)具體改革決策落實(shí)的影響遠(yuǎn)大過行業(yè)的主管部門。各地業(yè)已出臺(tái)的重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法和細(xì)則等，也在總體上反映出片面強(qiáng)調(diào)“屬地管理”的立法理念和原則。這種局面亟需通過中央層面的統(tǒng)一立法來改變。

重大改革決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估立法的幾個(gè)基本問題

綜合上述因素，本文主張由國家層面的改革推進(jìn)部門——國家發(fā)展改革委作為立法主體，出臺(tái)關(guān)于重大改革決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的部門規(guī)章。規(guī)章在法律確定的框架和權(quán)限范圍內(nèi)，強(qiáng)化改革機(jī)構(gòu)和行業(yè)主管部門等在重大改革決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作中的角色和參與，以逐步打破權(quán)力縱向失衡格局，確立重大改革決策的整體思路、全局眼光和歷史視野，增強(qiáng)決策前瞻性和科學(xué)性。

（一）立法的功能定位

立法需要解決的一個(gè)關(guān)鍵問題是，如何定位其任務(wù)和功能。重大改革決策的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面的立法,應(yīng)既是一部“規(guī)范法”，也是一部“促進(jìn)法”，還是一部“程序法”。首先，它應(yīng)具有一定的規(guī)范法功能。它通過對(duì)重大改革決策社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的主體、客體、內(nèi)容、程序等的明確規(guī)范，將整個(gè)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作置于法治軌道。其次，鑒于當(dāng)前改革決策過程本身存在很大的不確定性，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估又是一種新興的決策運(yùn)行機(jī)制，相關(guān)立法應(yīng)設(shè)計(jì)必要的彈性機(jī)制，發(fā)揮“促進(jìn)法”的功能，靈活應(yīng)對(duì)不同的客觀條件。再次，從立法的內(nèi)容來看，通過程序進(jìn)行規(guī)范應(yīng)是其突出特征之一。立法的重點(diǎn)在于設(shè)計(jì)重大改革決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的程序，即社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作如何啟動(dòng)、實(shí)施、審查、備案、監(jiān)控等。

（二）立法的基本思路

第一，立足于我國的中央-地方權(quán)力結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，在強(qiáng)調(diào)“塊”的同時(shí)力求實(shí)現(xiàn)“條塊結(jié)合”，協(xié)同推進(jìn)。中央與地方關(guān)系作為我國的基本政治關(guān)系之一，深度影響著體制改革進(jìn)程。隨著改革進(jìn)入“深水區(qū)”，中央和地方的縱向權(quán)限劃分模糊、地方政府間橫向協(xié)調(diào)溝通機(jī)制缺乏等矛盾日益凸顯。而改革頂層設(shè)計(jì)的重要目標(biāo)之一，就是調(diào)整現(xiàn)實(shí)中不合理的中央-地方利益格局，遏制既得利益的不當(dāng)膨脹，這意味著在改革領(lǐng)域，中央需要為改革提供明確的理念、目標(biāo)、思路、原則和框架（當(dāng)然這決不單純意味著新一輪的權(quán)力上收）。在中央的統(tǒng)一部署下，承認(rèn)改革決策權(quán)力的地方化、強(qiáng)調(diào)地方公眾對(duì)本地域改革事務(wù)的自我管理，有利于決策切合實(shí)際要求，縮短決策周期，提高決策效率。但同時(shí)必須承認(rèn)，地方改革決策的總體狀況不容樂觀。除了相當(dāng)一些地方缺乏改革動(dòng)力外，還有一部分地方的改革創(chuàng)新停留在就事論事上，缺乏整體性和系統(tǒng)性，效果甚微。要改變這種狀況，需要在尊重地方改革決策權(quán)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)來自縱向的權(quán)力維度，由國家發(fā)展改革部門和其他職能部門在其職權(quán)范圍內(nèi)，與地方政府協(xié)同推進(jìn)。鑒于此，立法應(yīng)當(dāng)對(duì)重大決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行設(shè)計(jì)，實(shí)行由改革決策方案制定機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門組織實(shí)施、改革機(jī)構(gòu)審查、相關(guān)部門協(xié)助配合、社會(huì)廣泛參與的領(lǐng)導(dǎo)體制和運(yùn)行機(jī)制。

第二，在吸收借鑒各地立法成果的同時(shí)適度創(chuàng)新。近年來，各地在重大事項(xiàng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)踐與立法方面，進(jìn)行了有益的探索，提供了許多有價(jià)值的借鑒。因而，應(yīng)仔細(xì)研究各地方的規(guī)定，并吸收地方實(shí)踐中有益的經(jīng)驗(yàn)和做法，如對(duì)重大事項(xiàng)和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的定義，對(duì)評(píng)估內(nèi)容、范圍和程序及獎(jiǎng)懲措施的規(guī)定等。立足于地方立法經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上的法律規(guī)定較之空中樓閣式的設(shè)計(jì)，無疑具有更強(qiáng)的生命力。另一方面，立法也應(yīng)力求保持獨(dú)立判斷和選擇，爭取有所創(chuàng)新和突破。

第三，在條文設(shè)計(jì)上，兼顧多元的價(jià)值目標(biāo)。改革決策本身的價(jià)值目標(biāo)的多元性決定了社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度不能以管理和控制重大改革決策風(fēng)險(xiǎn)為單一的目標(biāo)，而應(yīng)在秩序、民主、公平、效率、效益等多元價(jià)值目標(biāo)間進(jìn)行兼顧和平衡。

第四，受限于目前相關(guān)研究的現(xiàn)狀，需要克制條件不成熟情況下的立法沖動(dòng)。迄今為止，國內(nèi)外尚未發(fā)展出一套成熟的關(guān)于社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的理論框架和指標(biāo)體系，這導(dǎo)致各地缺少理論指導(dǎo)和“操作手冊(cè)”，并影響到評(píng)估質(zhì)量的提高。并且，這一局面短期內(nèi)難以改觀。事實(shí)上，形成一套成熟的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估理論和指標(biāo)體系需要長期的理論研究與實(shí)踐積累，需要法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、行政管理學(xué)、心理學(xué)、工程技術(shù)等多方面的專業(yè)人才的共同努力。正是基于對(duì)這一現(xiàn)實(shí)的判斷，重大改革決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的立法不應(yīng)過多糾纏于技術(shù)參數(shù)和指標(biāo)體系等問題，亦不應(yīng)為了立法結(jié)構(gòu)（表面上的）系統(tǒng)性、完整性和立法內(nèi)容（表面上的）精致性而在理論研究不成熟的情況下脫離實(shí)際，過度超前立法，造成立法和執(zhí)法資源的浪費(fèi)。

作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所