中非衛(wèi)生合作的特點:基于剛果民主共和國的案例研究

蔣曉曉

北京大學(xué)全球衛(wèi)生研究中心 北京 100191

1 中非關(guān)系概況

過去幾十年，由于中非雙方的共同努力，中非關(guān)系不斷加強。2000年，中非合作論壇成立，保證了一個政府內(nèi)部跨機(jī)構(gòu)的對話和對非政策協(xié)調(diào)機(jī)制。2000年起，中非合作的規(guī)模進(jìn)入了快速、多元化發(fā)展期。

2011年，中國國務(wù)院新聞辦發(fā)表了對外援助白皮書，重申了中國對外援助的五項原則:堅持幫助受援國提高自主發(fā)展能力;堅持不附帶任何政治條件;堅持平等互利、共同發(fā)展;堅持量力而行、盡力而為;堅持與時俱進(jìn)、改革創(chuàng)新。這項政策與新中國成立伊始的對非政策一致。［2］

2013年3月，國家主席習(xí)近平對非洲三國訪問時強調(diào)，中非關(guān)系將在未來不斷加強和鞏固。中國在非洲持續(xù)的存在和影響力也不斷吸引著世界學(xué)者的注意。有學(xué)者發(fā)現(xiàn)中國的對非政策很難理解，有時候甚至互相矛盾［3-4］，這主要是因為中非關(guān)系中有很多復(fù)雜的因素，后面將結(jié)合剛果民主共和國的案例進(jìn)行具體闡述。

2 中非衛(wèi)生合作:以剛果民主共和國為例

2.1 中國與剛果衛(wèi)生合作的基本情況

剛果民主共和國1970年獨立，但目前社會仍不穩(wěn)定。在剛果民主共和國東部，爭奪礦產(chǎn)導(dǎo)致的局部沖突給當(dāng)?shù)鼐用駧碇卮蟮膫?，該國的人均GDP和人類發(fā)展指數(shù)均為全球倒數(shù)第一。

中國與剛果民主共和國1961年建交，但因剛果民主共和國在當(dāng)年又承認(rèn)了臺灣政府而終止外交關(guān)系。直到1972年，剛果民主共和國時任總統(tǒng)Mobutu SeseSeko(在他的任期內(nèi)，剛果民主共和國改名為扎伊爾)恢復(fù)與中國建交。

1973年1月，Mobutu SeseSeko訪華，并向當(dāng)時的周恩來總理提出希望中國政府向剛果民主共和國(時稱扎伊爾)派送醫(yī)療隊的要求。同年2月9日，中國政府向剛果民主共和國派送了第一批醫(yī)療隊，標(biāo)志著中剛衛(wèi)生合作的開端。中部某省被選為對口省份，負(fù)責(zé)剛果民主共和國醫(yī)療隊的組建和管理。醫(yī)療隊項目在1996年剛果民主共和國內(nèi)戰(zhàn)時處于安全考慮而暫停。直到2006年，由商務(wù)部援建的中剛友誼醫(yī)院建成，兩名先遣醫(yī)療隊員被派往剛果民主共和國，調(diào)研恢復(fù)醫(yī)療隊項目的可能性。隨后，國家衛(wèi)計委(時稱衛(wèi)生部)和某省衛(wèi)生廳又在2007年10月和2008年3月分別增派了4名和11名醫(yī)療隊隊員。2009年9月，中國第一次正式與內(nèi)戰(zhàn)后的剛果民主共和國簽訂派遣援助醫(yī)療隊的合同。2010年5月，隨著18名醫(yī)療隊員到達(dá)剛果民主共和國，這份合同正式生效。這一批醫(yī)療隊被稱為第“14批”醫(yī)療隊。2012年5月，第15批醫(yī)療隊員也到達(dá)了剛果民主共和國，醫(yī)療隊項目在經(jīng)歷了剛果民主共和國內(nèi)戰(zhàn)的波動后正式進(jìn)入了穩(wěn)定發(fā)展期。［5］

在班級管理過程中，我努力讓班主任與學(xué)生的關(guān)系從傳統(tǒng)的“司令官—辦事員”轉(zhuǎn)變?yōu)槠降鹊摹芭笥选笥选标P(guān)系，在師生成長共同體中，老師和學(xué)生“相看兩不厭，越看越親近”。

2.2 中國與剛果衛(wèi)生合作項目

2011年5月，時任中國衛(wèi)生部長陳竺發(fā)表了文章《中國的衛(wèi)生外交》［6］，指出衛(wèi)生已經(jīng)并且應(yīng)當(dāng)作為全球政治的重要領(lǐng)域，中國已經(jīng)表現(xiàn)出了通過衛(wèi)生來深化外交活動的決心和愿景，并總結(jié)了中國衛(wèi)生外交的主要形式，包括派遣中國醫(yī)療隊，建造醫(yī)院，建立抗瘧中心，培訓(xùn)醫(yī)生和衛(wèi)生管理人員以及與衛(wèi)生有關(guān)的多邊機(jī)構(gòu)合作等。

在中國對非援助項目中，衛(wèi)生項目并沒有被單列出來。衛(wèi)生項目與其他農(nóng)業(yè)或者技術(shù)項目往往一起管理。目前，中國對外使領(lǐng)館中也未有衛(wèi)生參贊一職，衛(wèi)生援外項目大多隸屬經(jīng)商處參贊管轄。目前，中國駐剛果民主共和國大使館經(jīng)商處參贊管理的衛(wèi)生合作項目主要有①2012年7月31日對中國駐剛果民主共和國大使館經(jīng)商處參贊的訪談:

建造醫(yī)院:在非洲各國援建醫(yī)院的任務(wù)主要由商務(wù)部承擔(dān)。在剛果民主共和國，商務(wù)部承建了中剛友好醫(yī)院，并且在運行之前就為醫(yī)院配備了基本的醫(yī)療設(shè)備。

中國醫(yī)療隊的日常管理:經(jīng)商處負(fù)責(zé)中國醫(yī)療隊在當(dāng)?shù)氐娜粘９芾怼１热缛绻t(yī)療隊員有事假病假請求，他們需要將申請遞交給經(jīng)商處參贊才能夠批準(zhǔn)。

中國醫(yī)療隊的技術(shù)支持:每兩年商務(wù)部會往剛果民主共和國醫(yī)療隊派送8名技術(shù)人員，負(fù)責(zé)幫助醫(yī)院進(jìn)行醫(yī)療設(shè)備維修以及培訓(xùn)當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)人員。

抗瘧藥物的捐贈:每年商務(wù)部都會向剛果民主共和國衛(wèi)生部贈送一批抗瘧藥物。藥物的儲存和分發(fā)都由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，中國政府沒有參與，也沒有要求任何形式的項目報告。

人力資源培訓(xùn):商務(wù)部每年都會組織剛方的衛(wèi)生部官員以及基層衛(wèi)生人員赴中國參加培訓(xùn)。此人力培訓(xùn)由商務(wù)部和衛(wèi)計委共同組織，而衛(wèi)計委的職責(zé)主要是在中國尋找合適的培訓(xùn)單位。最近的培訓(xùn)包括在太原市的護(hù)士培訓(xùn)，北京的公共衛(wèi)生培訓(xùn)，成都的抗艾滋病培訓(xùn)以及無錫的抗瘧疾培訓(xùn)。

其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展項目下屬的與衛(wèi)生有關(guān)的項目:從2008年起，中國在剛果民主共和國首都金沙薩開始籌建五十周年醫(yī)院，并于2012年完工。在商務(wù)部籌建五十周年醫(yī)院并為其配備醫(yī)療設(shè)備的同時，一批醫(yī)生和技術(shù)人員也正在中國接受儀器使用和醫(yī)院管理等的培訓(xùn)，準(zhǔn)備回到金沙薩在這家醫(yī)院中工作①此項信息隨后在2012年8月16日對剛果民主共和國衛(wèi)生部內(nèi)閣官員EdmonKambaleMagazani的采訪以及由他帶領(lǐng)的實地走訪中得到了證實。。

2.3 從中國與剛果衛(wèi)生合作看中非衛(wèi)生合作的復(fù)雜性

有文獻(xiàn)關(guān)注中國對非衛(wèi)生外交并指出其復(fù)雜性［7-9］，但是沒有指出其復(fù)雜特點產(chǎn)生的深層次原因，下面結(jié)合中國與剛果衛(wèi)生合作闡述中非衛(wèi)生合作的復(fù)雜性及其原因。

2.3.1 中國衛(wèi)生援助的定義比較模糊

中國沒有對外援助的明確界定，這導(dǎo)致其容易與對外貿(mào)易項目混淆。［8，10］國際上對于國際援助有明確定義，是指流向受援助國家或者多邊援助機(jī)構(gòu)的資金流或者貨物流，需要具有以下屬性:由官方機(jī)構(gòu)包括中央和當(dāng)?shù)卣峁?提供這些資源的主要目的是受援國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會福利;屬性上是優(yōu)惠的，并且優(yōu)惠幅度不能低于25%。［11］然而，這一定義不能夠直接用到中國對非援助上，這主要是因為中國沒有對外公布項目的具體數(shù)值和流程，或是因為中國政府本來就是把援助項目和貿(mào)易項目打包成“一攬子計劃”與非洲政府簽訂協(xié)議的。［8］很多衛(wèi)生援非項目都是在中非論壇的框架中醞釀、發(fā)起和實施的。在這一框架中，中國最高領(lǐng)導(dǎo)人直接影響決策。2006年11月在北京進(jìn)行的第三屆中非論壇部長級會議上，時任國家主席胡錦濤承諾要在非洲援建30所醫(yī)院;3年以后，在埃及舉行的中非論壇第四次部長級會議上，時任國務(wù)院總理溫家寶承諾向非洲30家醫(yī)院捐贈價值約30億人民幣的藥物和醫(yī)療器械。中剛友誼醫(yī)院就是被選中的30家醫(yī)院之一，將接受價值約1億人民幣的藥物和醫(yī)療器械。

2.3.2 有多個決策機(jī)構(gòu)，但沒有專門的對外援助機(jī)構(gòu)

大多數(shù)發(fā)達(dá)國家由外交部或其他機(jī)構(gòu)制定對外政策，然后將工作任務(wù)下達(dá)到相應(yīng)的對外援助機(jī)構(gòu)。這些雙邊對外援助機(jī)構(gòu)獨立或與當(dāng)?shù)氐腘GO合作執(zhí)行援助項目。與此不同，中國在援外領(lǐng)域有很多個參與者和決策者，并且沒有一個單獨的對外援助機(jī)構(gòu)，用來統(tǒng)籌所有政策并監(jiān)測評估項目效果。據(jù)統(tǒng)計，在中國的對外援助領(lǐng)域，大約12個部委都有一定的決策權(quán)。［8］與其他國家相比，中國的決策機(jī)構(gòu)不僅包括中央政府，還包括地方政府，而在非洲的私有機(jī)構(gòu)以及移民也對政策制定和實施起到了重要作用。

中非衛(wèi)生合作項目，除了國家衛(wèi)計委以外，商務(wù)部和外交部作為援外系統(tǒng)的領(lǐng)頭部門也發(fā)揮了重要作用。很多中非衛(wèi)生合作項目并不是從衛(wèi)計委撥款，而是從中非合作大框架下?lián)芸睿⑶遗c其他經(jīng)濟(jì)援助項目一起管理。中國援外醫(yī)療隊，是中國衛(wèi)生援外的標(biāo)桿項目，但是衛(wèi)計委只起到政策輔助的作用，并且只提供醫(yī)療隊項目所需要的部分資金。在醫(yī)療隊駐當(dāng)?shù)仄陂g，衛(wèi)計委只提供醫(yī)療隊員的生活補助和簡單的藥品;商務(wù)部提供醫(yī)療器械維護(hù)和醫(yī)院水電維護(hù)的費用②2012年8月4日對中國駐剛果民主共和國醫(yī)療隊隊長訪談。。

同時，援非醫(yī)療隊的項目并不由衛(wèi)計委進(jìn)行日常管理。從醫(yī)療隊項目啟動開始，中國政府就把每個非洲國家與一個中國的省份結(jié)成對口支援對象，由每個省份負(fù)責(zé)援非醫(yī)療隊的項目實施過程。這種實施過程包括醫(yī)療隊員選擇、培訓(xùn)以及在非期間的福利安排和完成援非任務(wù)之后的激勵制度等［12］，而每個省份只會根據(jù)其財力、人力和組織能力進(jìn)行組織，這導(dǎo)致了項目的創(chuàng)新性、本土化水平以及質(zhì)量有很大差距。中國赴剛果民主共和國醫(yī)療隊的遴選和培訓(xùn)都是由國內(nèi)某省衛(wèi)生廳全權(quán)負(fù)責(zé)，而該省衛(wèi)生廳有自己的考慮。比如，很多其他省份派遣的醫(yī)療隊員回國后會有職務(wù)或職稱晉升的機(jī)會［13］，但是該省沒有此項政策;2012年以前，中國醫(yī)療隊員的選拔還是從該省大醫(yī)院中隨機(jī)選取，但2012年以后，該省衛(wèi)生廳決定讓大部分醫(yī)療隊員主要來自一個地市，以保證他們有相似的背景，可以更好地相處。

2.3.3 尊重當(dāng)?shù)卣餐瑓f(xié)商制定衛(wèi)生項目

中國政府非常尊重當(dāng)?shù)卣岢龅囊?，這使得當(dāng)?shù)卣囊庖妼τ谥袊鴮Ψ钦咂鸬胶艽笞饔?。中國政府對于非洲政府的要求給予的極大回應(yīng)也是國際學(xué)者認(rèn)可的中國對非政策的重要特征之一。［10］

中國政府對于剛果政府意愿的尊重體現(xiàn)在很多地方，大到整個五十周年醫(yī)院的建設(shè)，中剛友誼醫(yī)院的選址，小到醫(yī)療隊隊員的構(gòu)成，以及捐贈1億元醫(yī)療器械的清單，都是將決定權(quán)交由剛方，而中方只起到輔助作用①2012年8月4日對中國駐剛果民主共和國醫(yī)療隊隊長訪談。。建設(shè)五十周年醫(yī)院非常具有代表性:1950年比利時政府就已經(jīng)開始建造這所醫(yī)院，但由于隨后的反殖民戰(zhàn)爭而中止;2008年，剛方向中方提請籌資在比利時人建造的基礎(chǔ)上完成這座醫(yī)院的建設(shè);之后，中方允諾投資，并按照剛方提供的圖紙建造;目前該醫(yī)院已經(jīng)建造完畢。

2.3.4 政府援助與私人在非投資項目互相影響，對外醫(yī)療隊發(fā)揮著重要作用

中國政府鼓勵私人赴非投資。這些鼓勵措施使得很多中國投資人，大到跨國公司小到個體商販都大批涌向非洲。2011年，中國有部分省份人均GDP小于4000美元［14］，低于部分非洲國家，如阿爾及利亞、安哥拉、博茨瓦納和南非［15］。這也表明中非合作從根本上是發(fā)展中國家之間的合作，不論對于政府還是民眾而言，尋求的都是共同發(fā)展的機(jī)會。大批在非洲的中國移民也使得中非關(guān)系更加復(fù)雜化，他們的行為和看法也影響著中國對非政策的制定和執(zhí)行。

因為語言障礙，當(dāng)?shù)刂袊松r幾乎都來中國援外醫(yī)療隊看病。而當(dāng)?shù)氐闹匈Y企業(yè)也會為他們的中方和剛方的雇員與醫(yī)療隊建立某種形式的醫(yī)療保險。這種醫(yī)療保險支付僅僅建立在中方雇主和醫(yī)療隊隊員的私交之上，看病時向醫(yī)院交的檢查費和藥品費由雇主預(yù)先留在醫(yī)療隊隊員處，由醫(yī)療隊隊員代向醫(yī)院繳納。

2.4 中非衛(wèi)生合作復(fù)雜性帶來的挑戰(zhàn)

綜上，中非衛(wèi)生合作的復(fù)雜性對雙方的可持續(xù)合作帶來挑戰(zhàn)，就中國與剛果的衛(wèi)生合作項目而言，主要有兩個問題。

2.4.1 資源匹配問題

由于決策者過多，資源分配不能互相匹配而導(dǎo)致效率低下。比如，某省衛(wèi)生廳派遣的醫(yī)療隊隊員都是各科室的專家，并且具有一定管理經(jīng)驗;他們有診治疑難雜癥并且培訓(xùn)當(dāng)?shù)蒯t(yī)務(wù)人員的能力。然而，商務(wù)部建造的醫(yī)院以及配備的設(shè)備達(dá)不到相應(yīng)的先進(jìn)程度，使得他們的醫(yī)療技術(shù)無法施展。而由剛果為醫(yī)療隊選擇的醫(yī)院是在當(dāng)?shù)刎毭窦械牡貐^(qū)，附近居民無法承受由醫(yī)院管理人員(剛方)制定的價格。

2.4.2 項目影響力問題

體系復(fù)雜加之宣傳不足，使得很多中國政府出于互相尊重、互惠互利等南南合作原則而制定的項目不能夠得到國際社會的認(rèn)可和肯定，五十周年醫(yī)院就是一個例子。由于缺乏溝通，這一項目在國際援助機(jī)構(gòu)中并沒有得到好評，來自美國國際發(fā)展署的官員稱中國建造如此豪華的醫(yī)院是“在醫(yī)療體系之外自作主張，破換了醫(yī)療體系的有序性”，但是剛果衛(wèi)生部醫(yī)院管理司的司長卻向我們確認(rèn)這不是在醫(yī)療體系之外自作主張之舉，而是剛方明確向中方提出的要求，原因是剛果也有很多富有階級，衛(wèi)生部不想讓這批人每年出國做體檢，而是希望能夠把這部分資源留在國內(nèi)②2012年8月3日對剛果民主共和國衛(wèi)生部醫(yī)院管理司司長Frank Mongolo訪談。。

要解決復(fù)雜體系的問題，就必須要用復(fù)雜體系的思維模式。決策者制定政策的時候，要認(rèn)識到其他同等重要或者更加重要的決策者的存在，并且對他們的反應(yīng)做出預(yù)見和準(zhǔn)備。在此基礎(chǔ)上，還需要加大對協(xié)調(diào)機(jī)制的投入，加大必要宣傳，才能使衛(wèi)生合作項目發(fā)揮加強兩國友誼和聯(lián)系的作用。

3 小結(jié)

剛果民主共和國案例可以從一個側(cè)面反映中非衛(wèi)生合作特點:決策者眾多、雙方共同協(xié)商以及公私領(lǐng)域的交融。因此，為了更好的提升中非衛(wèi)生合作的有效性，中國的決策者需要考慮在實際項目中參與決策的方方面面，尤其是在非洲的個人移民和中資企業(yè)可能起到的作用。應(yīng)該利用復(fù)雜體系的優(yōu)勢(更多的創(chuàng)新性，更容易融入當(dāng)?shù)厣鐣?，并避免復(fù)雜體系的缺點(分散性與低效性)，以保證在中非衛(wèi)生合作的多個參與方能夠形成有效平衡的共識機(jī)制。

［1］世界銀行 1990.世界發(fā)展報告1990:貧窮［EB/OL］.［2013-10-05］.https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/5973

［2］國務(wù)院新聞辦.中國對外援助白皮書［EB/OL］.［2013-10-05］. http://www.scio.gov.cn/zfbps/ndhf/2011/201104/t896982.htm

［3］Seifudein A.The Paradox of Chinas Policy in Africa［J］.African and Asian Studies，2010，9(3):334-355.

［4］Huang Y Z.Pushing Health as Foreign Policy［J］.Indiana Journal of Global Legal Studies，2010，17(1):117-193.

［5］中剛兩國醫(yī)療援助恢復(fù)常態(tài)化第14批醫(yī)療隊啟程［EB/OL］.［2013-10-05］.http://www.chinanews.com/gn/news/2010/05-19/2292229.shtml

［6］陳竺.2012中國衛(wèi)生外交［EB/OL］.［2013-10-05］.http://www.moh.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/mohgjhzs/s7952/201205/54917.htm

［7］Youde，Jeremy.China's Health Diplomacy in Africa［J］.China:An International Journal，2010，8(1):151-163.

［8］Brautigam D.The Dragon's Gift:The real story of china in Africa［M］.Oxford University Press，2009.

［9］Samy Y.China's Aid Policies in Africa:Opportunities and Challenges The Round Table［J］.2010，99(406):75-90.

［10］Alden C.China in Africa［M］.London:Zed Books，2007.

［11］OECD.Official development assistance-definition and coverage［EB/OL］.［2013-10-05］.http://www.oecd.org/dac/stats/officialdevelopmentassistancedefinitionand-coverage.htm#Definition

［12］李安山.中國援外醫(yī)療隊的歷史、規(guī)模及其影響［J］.外交評論，2009(1):25-45.

［13］浙江省政府網(wǎng)站.浙江省援外醫(yī)療隊員可通過確認(rèn)直接晉升職稱［EB/OL］.［2013-10-05］.http://www.zjwst.gov.cn/art/2010/5/17/art_177_86569.html

［14］中國國家統(tǒng)計局.2011年統(tǒng)計年鑒［EB/OL］.［2013-10-05］.http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2011/indexch.htm

［15］世界銀行數(shù)據(jù)庫.GDP per capita［EB/OL］.［2013-10-05］.http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.CD