公民表達(dá)權(quán)視角下群體性事件的法律治理

□ 王江偉

公民表達(dá)權(quán)視角下群體性事件的法律治理

□ 王江偉

以法治方式治理國內(nèi)日益頻發(fā)的群體性事件已經(jīng)成為社會的普遍共識。從群體性事件作為民眾以非規(guī)范化方式公開表達(dá)訴求的面向觀之，其法律治理需要兼顧保障公民表達(dá)權(quán)利與規(guī)范無序行為兩個(gè)維度。民眾以集體聯(lián)合的“群體性行動”方式進(jìn)行公開表達(dá)有其特定的正面功能，然卻極易造成社會失序。因此，應(yīng)充分發(fā)揮我國《集會游行示威法》對保障公民表達(dá)權(quán)和規(guī)范公民集體行動的作用，適度放開公民表達(dá)權(quán)利行使的許可限制，將公民的集體訴求表達(dá)納入規(guī)范和可控的法治軌道。

公民表達(dá)權(quán) 群體性事件 法律治理

在西方國家，公眾抗議通常以集會、游行和示威等活動呈現(xiàn)出來，我國的公眾抗議則通常表現(xiàn)為群體性事件。這也是西方學(xué)者觀察中國的熱點(diǎn)問題。［1］我國的群體性事件從公民的訴求表達(dá)觀之，很大程度上類似于西方民眾的集會、游行和示威。然而，如何將我國目前處置群體性事件的模式轉(zhuǎn)向西方國家以法治化的疏導(dǎo)方式調(diào)控公民的訴求表達(dá)活動，則是目前我國改變社會治理方式和破解維穩(wěn)難題必須思考的問題。

很明顯的是，當(dāng)下我國日益增多的群體性事件，越來越引起人們對兩個(gè)問題的關(guān)注：一是如何認(rèn)識和看待群體性事件；二是如何預(yù)防和應(yīng)對群體性事件。很顯然，對前一個(gè)問題的回答將深深地影響到后一個(gè)有關(guān)回應(yīng)和處置方式的選擇。為此，本文的結(jié)構(gòu)安排如下：第一部分對國內(nèi)學(xué)界有關(guān)群體性事件性質(zhì)的認(rèn)識以及有關(guān)應(yīng)對群體性事件思路的討論進(jìn)行系統(tǒng)評述；第二部分從維穩(wěn)的視角轉(zhuǎn)向公民權(quán)利的視角看待群體性事件，探討其所具有的公民表達(dá)權(quán)的憲法權(quán)利屬性；群體性事件的法律治理應(yīng)保障和落實(shí)公民的表達(dá)權(quán)，為此第三部分討論集會、游行和示威權(quán)利在當(dāng)前社會背景下所具有的功能和價(jià)值；第四部分重點(diǎn)探討實(shí)現(xiàn)群體性事件法治化的基本設(shè)想。

一、維穩(wěn)視角下的“群體性事件觀”

雖然目前人們已普遍采用“群體性事件”一詞，但對該詞所指稱的這類社會現(xiàn)象的認(rèn)識和性質(zhì)的判斷卻遠(yuǎn)未一致。目前國內(nèi)學(xué)界對群體性事件性質(zhì)的認(rèn)識主要有三種，分別是“違法”說、“人民內(nèi)部矛盾”說和“社會事件”或“社會沖突”說。筆者將這些認(rèn)識思路稱之為維穩(wěn)視角下的“群體性事件觀”，并逐一指出其不足。

（一）“違法”說

有學(xué)者指出：“群體性事件是現(xiàn)代社會生活中具有挫折感的個(gè)體，由于在某種情境中獲得暗示而形成群體，公開進(jìn)行的擾亂和破壞社會秩序，造成嚴(yán)重社會影響和后果，應(yīng)當(dāng)受到法律制裁的行為?！保?］在官方的定性中，2000年4月公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)處置群體性治安事件規(guī)定》中，將“群體性治安事件”界定為：“聚眾共同實(shí)施的違反國家法律、法規(guī)、規(guī)章，擾亂社會秩序，危害公共安全，侵犯公民人身安全和財(cái)產(chǎn)安全的行為。”這一定義在2004年4月公安部下發(fā)的《公安機(jī)關(guān)處理群體性治安事件的規(guī)定》中被繼續(xù)使用。目前也仍有不少學(xué)者從“違法性”的角度來看待群體性事件。然而，正如王國勤博士指出的，“在中國的情境里，一味強(qiáng)調(diào)群體性事件的危害性、違法性特征，甚至認(rèn)為這種事件同一般的‘群體利益的表達(dá)行動’有本質(zhì)的區(qū)別，在經(jīng)驗(yàn)上和學(xué)理上是經(jīng)不起推敲的。”［3］很明顯，很多群體性事件并不一定是違法事件，典型的比如“廈門 PX事件”中的民眾“散步”。而且一味地強(qiáng)調(diào)群體性事件的違法性特征，會進(jìn)一步加劇政府與民眾之間的沖突，不利于群體性事件的有效解決。

（二）“人民內(nèi)部矛盾”說

在群體性事件居高不下的背景下，為緩和社會沖突，2004年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于積極預(yù)防和妥善處置群體性事件的工作意見》，該《意見》著重強(qiáng)調(diào)了群體性事件的“人民內(nèi)部矛盾”性質(zhì)，將“群體性事件”界定為：“由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)、群眾認(rèn)為自身權(quán)益受到侵害，通過非法聚集、圍堵等方式，向有關(guān)機(jī)關(guān)或單位表達(dá)意愿、提出要求等事件及其醞釀、形成過程中的串聯(lián)、聚集等活動”。這一從“人民內(nèi)部矛盾”的角度來看待群體性事件的做法也被不少學(xué)者所接受。如王偉光教授認(rèn)為，“群體性事件是指主要由人民內(nèi)部矛盾引發(fā)的，一定數(shù)量群眾參與的游行、示威、靜坐、上訪請?jiān)浮⒕郾妵?、沖擊、械斗、阻斷交通，以及罷工、罷課、罷市等嚴(yán)重影響、干擾乃至破壞社會正常秩序的事件?！保?］（P98）然而，“人民內(nèi)部矛盾”這一提法帶有一定的階級分析色彩和較強(qiáng)的政治意識形態(tài)色彩，與之相對應(yīng)的概念是“敵我矛盾”，這一組概念的提出有其特定的歷史背景，用“人民內(nèi)部矛盾”來界定“群體性事件”，雖可以劃清“群體性事件”與“政變”、“暴動”和“革命”等活動的界限，但也過于籠統(tǒng)和模糊，不利于具體認(rèn)識群體性事件的特點(diǎn)和性質(zhì)。在應(yīng)對群體性事件上，也有缺陷，所謂“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”便是其形象反映。

（三）“社會事件”或“社會沖突”說

相比于上述兩種對群體性事件較為官方的定性，從社會學(xué)角度看待群體性事件則多為學(xué)界所主張。如有學(xué)者認(rèn)為群體性事件是“為達(dá)成某種目的而聚集，由一定數(shù)量人群所構(gòu)成的社會性事件，包括了針對政府或政府代理機(jī)構(gòu)的、有明確利益訴求的集會、游行、示威、罷工、罷課、請?jiān)?、上訪、占領(lǐng)交通路線或公共場所等”。［5］群體性事件是指“由社會原因而引起的，有眾多人參加的，并且嚴(yán)重破壞正常社會秩序，必須及時(shí)采取緊急措施予以處置的重大社會性事件。”［6］還有學(xué)者認(rèn)為群體性事件是多種原因引發(fā)的社會沖突的表現(xiàn)。［7］這些觀點(diǎn)一般是將群體性事件視為社會轉(zhuǎn)型背景下所發(fā)生的正常社會現(xiàn)象。應(yīng)當(dāng)說，這些對群體性事件的認(rèn)識相對較為客觀。然而，其不足之處在于這些觀點(diǎn)基本上對群體性事件持一種負(fù)面評價(jià)的態(tài)度，而忽略了群體性事件在某種意義上所具有的“正功能”。

上述對群體性事件性質(zhì)的幾種看法直接影響了有關(guān)應(yīng)對和處置群體性事件思路的討論。筆者將這些思路討論分為兩類：一類是討論實(shí)踐中政府應(yīng)對群體性事件的思路（實(shí)然的）；另一類是研究者所提出的應(yīng)對群體性事件的思路（應(yīng)然的）。

關(guān)于第一類討論實(shí)踐中應(yīng)對群體性事件的思路，強(qiáng)世功教授對此有很好的概括，其將地方政府應(yīng)對群體性事件的方式分為三種：“嚴(yán)控”、“綏靖”和“對話協(xié)商”。［8］“嚴(yán)控”是一種“堵”和“壓”的方式；“綏靖”是一種“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”的息事寧人的方式；其在批評這兩種方式的基礎(chǔ)上對第三種“對話協(xié)商”方式予以肯定?！皩υ拝f(xié)商”強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)主動宣傳出臺政策，傾聽征詢民意，到現(xiàn)場進(jìn)行情緒疏導(dǎo)和化解矛盾。筆者也肯定政府主動與民眾進(jìn)行“對話協(xié)商”的方式相對于前兩種方式是政府治理中的一個(gè)巨大進(jìn)步。但這種方式也有不足，表現(xiàn)在：①對話協(xié)商其實(shí)是一種雙方力量的博弈，且在博弈的過程中沒有一個(gè)確定的規(guī)則，因此其缺乏穩(wěn)定性和長久性的保障；②由于群體性事件日益頻發(fā)，事事由政府協(xié)商解決，由此會給政府帶來沉重負(fù)擔(dān)，維穩(wěn)也將會成為政府工作的重心而影響其他工作的有效展開；③過分依賴于對話協(xié)商的解決方式，將使法治的方式不能彰顯其在現(xiàn)代社會治理中的功能。④最關(guān)鍵的是，對話協(xié)商本質(zhì)上是一種事后性的解決方式，比如2011年末的“烏坎事件”，雖然通過對話協(xié)商使事件得到了很好的解決，但是這種事后解決方式不僅使政府疲于應(yīng)付，而且也不能防止群體性事件給社會帶來的沖擊和不利影響。

關(guān)于第二類研究者所提倡的對策思路中，以中央政法委員會研究室所編的《關(guān)于預(yù)防和處置群體性事件的綜合調(diào)查報(bào)告》中所提的思路最具代表性，其包括：①參見中央政法委員會研究室．關(guān)于預(yù)防和處置群體性事件的綜合調(diào)查報(bào)告［C］／／中央政法委研究室編．維護(hù)社會穩(wěn)定調(diào)研文集．北京：法律出版社，2001．類似的對策建議還可參見中國行政管理學(xué)會課題組．我國轉(zhuǎn)型期群體性突發(fā)事件主要特點(diǎn)、原因及政府對策研究［J］．中國行政管理，2002（5）．統(tǒng)一思想認(rèn)識，切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)；②正確處理改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，慎重出臺事關(guān)群眾切身利益的政策措施；③堅(jiān)決克服官僚主義作風(fēng)，及時(shí)解決群眾實(shí)際困難；④經(jīng)常開展矛盾糾紛排查調(diào)查活動，加強(qiáng)基層基礎(chǔ)工作；⑤加強(qiáng)思想教育，做好群眾工作。⑥講究政策策略，依法、及時(shí)、妥善處置群體性事件；⑦進(jìn)一步完善領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任查究制度。⑧加強(qiáng)調(diào)查研究，提高預(yù)防和處置群體性事件的水平。①在這些對策中，從宏觀到微觀、從戰(zhàn)略到策略、從思想觀念到制度建設(shè)包羅萬象，也不乏有效的應(yīng)對策略，然而各種各樣對策的背后，反倒使我們喪失了有效應(yīng)對群體性事件的明確思路。更為主要的是，這些政策舉措只是“治標(biāo)”而非“治本”之策。

在上述兩類應(yīng)對群體性事件的思路中，大多自覺或不自覺地預(yù)設(shè)了一個(gè)前提假設(shè)，即認(rèn)為群體性事件是應(yīng)當(dāng)通過各種措施努力消除的，這種預(yù)設(shè)背后的原因在于沒有擺脫“維穩(wěn)”這一思維慣性的窠臼，在維護(hù)社會穩(wěn)定的觀念指導(dǎo)下，對群體性事件總想除之以后快，地方政府在維護(hù)社會穩(wěn)定的績效考核壓力下，也是千方百計(jì)地嚴(yán)防群體性事件的發(fā)生，而沒有從“維護(hù)穩(wěn)定”的思維轉(zhuǎn)向“法治秩序”建設(shè)的思維上。法治秩序與社會穩(wěn)定兩種思維的最大區(qū)別體現(xiàn)在其目的上：“‘社會穩(wěn)定’重視結(jié)果，不重點(diǎn)考慮是否實(shí)現(xiàn)自由和權(quán)利，甚至?xí)猩鐣€(wěn)定與自由權(quán)利相沖突的論調(diào)，認(rèn)為正是自由影響了社會穩(wěn)定?！保?］而法治秩序建設(shè)的核心即在于保障公民自由和權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，自由和權(quán)利是法治秩序建設(shè)的目的和動力。因此，“維穩(wěn)”思路的癥結(jié)在于沒有從公民權(quán)利的保障和實(shí)現(xiàn)的角度來看待群體性事件。

針對現(xiàn)有維穩(wěn)思路和方式不僅不能有效化解社會矛盾和沖突，反而導(dǎo)致了“越維越亂”的局面，孫立平教授等指出不應(yīng)把民眾的利益表達(dá)與社會穩(wěn)定對立起來，并進(jìn)而提出以“利益表達(dá)制度化”建設(shè)為核心的維穩(wěn)新思維。［10］趙鼎新教授也指出，“決定中國集體行動總體性質(zhì)和走向的最為重要的因子，就是中國政府在目前這所謂的‘集體性事件多發(fā)期’中所展現(xiàn)的對各類集體行動的制度化能力?！保?1］（P301）制度化建設(shè)無疑是今后應(yīng)對和治理各類社會問題和矛盾的治本之策，因?yàn)樗軐⒚癖娫V求的呈現(xiàn)與政府的應(yīng)對納入一個(gè)有序和規(guī)范的軌道內(nèi)，雖然社會矛盾并不一定會被消除，但是經(jīng)由制度化的調(diào)試過程，由社會矛盾走向社會沖突的可能性會大大降低，而且由此出現(xiàn)的社會沖突對社會的破壞性也會大大降低。不過，制度化建設(shè)顯然也是一條長期之路，其首要的前提是應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變認(rèn)識社會問題的觀念與思維，從“維護(hù)穩(wěn)定”的思維轉(zhuǎn)向“法治秩序”建設(shè)的思維，從公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障的角度來看待各類群體性事件。

二、權(quán)利視角下的“群體性事件”

當(dāng)我們將“群體性事件”視為公民的集體行動時(shí)，“群體性事件”便具有積極意義上的權(quán)利屬性。正如許章潤教授所指出的，當(dāng)下的“群體性事件”多為公民大眾基于聯(lián)合行動機(jī)制而實(shí)施的“公民集體行動”，屬于公民權(quán)的基本憲法權(quán)能。［12］我國臺灣學(xué)者對“自力救濟(jì)”的研究也認(rèn)為：“自力救濟(jì)”或者類似的集體抗議活動，……是人民公民權(quán)的一部分?！保?3］（P161）換言之，我們可以從公民表達(dá)權(quán)的角度來看待當(dāng)下社會所發(fā)生的群體性事件。

表達(dá)權(quán)既是一項(xiàng)基本人權(quán)，也是公民的法定權(quán)利，其被廣泛規(guī)定于國際人權(quán)公約、區(qū)域人權(quán)公約以及各國憲法當(dāng)中。《世界人權(quán)宣言》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《歐洲人權(quán)公約》等人權(quán)公約均對作為人權(quán)的表達(dá)權(quán)予以具體的規(guī)定。同時(shí)，各國又在憲法中進(jìn)一步將表達(dá)權(quán)確認(rèn)為一種憲法權(quán)利。如美國憲法第一修正案；《日本國憲法》第21條；《德國基本法》第5條和第8條等，均是將作為人權(quán)的表達(dá)權(quán)憲法化的體現(xiàn)。我國《憲法》第35條也明確規(guī)定了公民享有表達(dá)權(quán)。從人權(quán)公約和各國憲法對表達(dá)權(quán)的規(guī)定來看，表達(dá)權(quán)主要包括：言論自由、新聞出版自由和集會游行示威自由。而我國當(dāng)下所發(fā)生的各類“群體性事件”，最接近于表達(dá)權(quán)中的集會、游行和示威自由的權(quán)利形態(tài)。

我國《集會游行示威法》對集會、游行和示威分別進(jìn)行了界定。集會是指“聚集于露天公共場所，發(fā)表意見、表達(dá)意愿的活動”。游行是指“在公共道路、露天公共場所列隊(duì)行進(jìn)、表達(dá)共同意愿的活動”。示威是指“在露天公共場所或者公共道路上以集會、游行、靜坐等方式，表達(dá)要求、抗議或者支持、聲援等共同意愿的活動”。集會、游行和示威這三個(gè)概念有一個(gè)共同的核心要素，即“公開表達(dá)意愿”。仔細(xì)分析“群體性事件”的特征，我們能發(fā)現(xiàn)其與作為公民表達(dá)權(quán)的集會、游行和示威之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)與區(qū)分。

為了更好地認(rèn)識各種各樣的“群體性事件”，學(xué)界已經(jīng)對“群體性事件”做了更為細(xì)致的“類型學(xué)”討論。于建嶸教授根據(jù)事件的目的、特征和行動指向，將“群體性事件”分為五種類型，即“維權(quán)行為、社會泄憤事件、社會騷亂、社會糾紛和有組織犯罪。”［14］王賜江將“群體性事件”分為：“基于利益表達(dá)的群體性事件、基于不滿宣泄的群體性事件和基于價(jià)值追求的群體性事件。”［15］王國勤博士根據(jù)集體行動目標(biāo)所指向的對象（利益或價(jià)值）和與對象的關(guān)系（維護(hù)或索賠）兩個(gè)緯度，把集體行動分成四種基本的類型，即“維護(hù)型利益表達(dá)、索賠型利益表達(dá)、維護(hù)型價(jià)值表達(dá)、索賠型價(jià)值表達(dá)的集體行動四種。”［16］（PP131－132）劉能對群體性事件的分類更為細(xì)致，共分為七個(gè)類別：“①筆者認(rèn)為不能將騷亂劃歸為群體性事件的一種，這是兩類不同性質(zhì)的事件。官方也將“騷亂”與“群體性事件”做了區(qū)分。2005年7月7日，中組部第一次于國務(wù)院新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會，副部長李景田稱，當(dāng)前中國改革和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)刻，并因此發(fā)生一些“群體性”事件，強(qiáng)調(diào)這些事件不是“騷亂”而只是“群體性”事件。參見徐賁．“群體性事件”和暴力問題［J］．二十一世紀(jì)，2007（4）．直接利益相關(guān)的原生型集體維權(quán)抗?fàn)?；②無直接利益相關(guān)的群體泄憤事件；③地方政治生態(tài)惡化誘致的突發(fā)群體性事件；④行業(yè)集體行動和工業(yè)集體行動；⑤工具性處理‘死亡因素’引發(fā)的群體性事件；⑥意識形態(tài)或政治動機(jī)驅(qū)動的群體性事件；⑦網(wǎng)絡(luò)場域中內(nèi)生的群體性事件?！保?7］在上述諸種分類中，除于建嶸教授將“社會騷亂”、“社會糾紛”和“有組織犯罪”歸為“群體性事件”的做法值得商榷外①，其他的三種分類基本上可以囊括目前所發(fā)生的各類“群體性事件”，也能滿足科學(xué)分類中的互斥性原則。再仔細(xì)分析這三種分類，若以事件的“目標(biāo)指向”為分類標(biāo)準(zhǔn)，其實(shí)王國勤和劉能對“群體性事件”的分類均可歸入到王賜江所劃分的三種類型中。

基于這樣的認(rèn)識，可將“群體性事件”的第一個(gè)主要特征概括為其目標(biāo)指向以“表達(dá)”為核心內(nèi)容?！氨磉_(dá)”的內(nèi)容具體而言主要有三種：利益、價(jià)值和怨恨。為表達(dá)某種利益的群體性事件，典型的比如2004年“四川漢源事件”、2008年“甘肅隴南事件”。這類事件也即于建嶸教授所說的“維權(quán)”事件，是“群體性事件”的主要類型，占群體性突發(fā)事件的80%以上。［14］基于價(jià)值表達(dá)的群體性事件，主要以環(huán)境群體性事件為主，典型的比如2007年“廈門PX事件”、2012年“四川什邡事件”。目前這類群體性事件會越來越多，據(jù)報(bào)道顯示，我國環(huán)境群體性事件年均增速達(dá)29%。［18］由發(fā)泄怨恨引起的群體性事件，于建嶸教授將其稱為“社會泄憤事件”，這類事件以2004年“重慶萬州事件”和2005年“安徽池州事件”為典型，然而這類事件其實(shí)還是屬于表達(dá)某種利益的群體性事件，怨恨和不滿只是事件的導(dǎo)火索，如“甕安事件”和“云南孟連事件”，都是單純的利益沖突，都是民眾基本的利益訴求得不到正常宣泄和正當(dāng)滿足，都是民眾長期積怨的集中爆發(fā)。［19］從目標(biāo)指向以“表達(dá)”為核心內(nèi)容的角度觀之，群體性事件具有公民表達(dá)權(quán)的權(quán)利屬性，其與集會、游行和示威權(quán)利的核心要素相符。

“群體性事件”的目標(biāo)指向以“表達(dá)”為核心內(nèi)容，然而這種“表達(dá)”以何種方式呈現(xiàn)出來呢？這便是要進(jìn)一步探討的“群體性事件”的第二個(gè)主要特征，即群體性表達(dá)方式的非規(guī)范化。非規(guī)范化的表達(dá)又呈現(xiàn)出兩種形態(tài)，一種是較為溫和的，比如“集體散步”、“集體喝茶”、“集體購物”等，這以2007年“廈門PX事件”最為典型；另一種是帶有暴力性的，目前國內(nèi)大多數(shù)群體性事件都具有一定的暴力性，這也是為何政府面對群體性事件如臨大敵的原因。比如2004年“重慶萬州事件”中民眾焚燒車輛、砸政府辦公大樓及哄搶物品；2008年“甘肅隴南事件”中民眾沖擊市委大院、砸燒房屋車輛；2009年“湖北石首事件”中四萬名群眾與上千武警對峙，部分武警被打傷、車輛被毀以及酒店遭焚燒，等等。無論民眾采取溫和的行動方式還是采取激進(jìn)的暴力方式，均不是建立在法治規(guī)范基礎(chǔ)上的公民有序表達(dá)，尤其是激進(jìn)的暴力方式更是給社會帶來破壞性的影響。因此，從這個(gè)角度說，群體性事件是亟須規(guī)范的民眾表達(dá)行為。

上述群體性事件的兩個(gè)主要特征，也被肖唐鏢教授的定量分析所進(jìn)一步證實(shí)：“民眾的抗?fàn)幮袆咏^大多數(shù)是為了個(gè)人的現(xiàn)實(shí)問題、尤其是現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)利益；而在行動方式上，多數(shù)群體性事件則選擇了含暴力手段的抗?fàn)??！保?0］筆者認(rèn)為，“目標(biāo)指向”和“行動方式”是評判和考量群體性事件性質(zhì)與特征的兩個(gè)核心維度，以這兩個(gè)維度觀之，群體性事件是以表達(dá)為核心內(nèi)容，以非規(guī)范化方式呈現(xiàn)出來的公民集體行為或集體行動。這一定義揭示出作為公民集體行為或集體行動的“群體性事件”，乃是以“訴求表達(dá)”為主的屬于公民權(quán)的基本憲法權(quán)能，具體表現(xiàn)為具有公民表達(dá)權(quán)的憲法權(quán)利屬性；但同時(shí)也指出，民眾非規(guī)范化的群體性表達(dá)方式亟須法律規(guī)范。因此，問題的關(guān)鍵不是消除群體性事件，而是要使公民的表達(dá)行為建立在法律規(guī)范之上，這種規(guī)范既能保障公民表達(dá)權(quán)的行使，同時(shí)政府又可擺脫“壓力維穩(wěn)”的模式，從維護(hù)社會穩(wěn)定走向法治秩序建設(shè)的良性治理。對此，應(yīng)充分發(fā)揮我國《集會游行示威法》對保障公民表達(dá)權(quán)行使和規(guī)范公民集體行動的作用，尤其是要充分認(rèn)識集會自由權(quán)利的行使對于解決當(dāng)下社會問題的功能和價(jià)值。

三、集會自由權(quán)的功能與價(jià)值

集會、游行和示威作為表達(dá)權(quán)利的一種，其具有表達(dá)自由所具有的功能與價(jià)值。諸多學(xué)者圍繞著表達(dá)自由的價(jià)值提出了各種各樣的學(xué)說，比如“獲致真理說”、“個(gè)人自我實(shí)現(xiàn)說”、“決策參與說”“監(jiān)督價(jià)值論”等①有關(guān)這些理論的論述參見Redish，Martin H，“The Value of Free Speech”，University of Pennsylvania Law Review，Vol．130，No．3（Jan，1982）；Thomas IEmerson，“Toward a General Theory of the First Amendment”，The Yale Law Review，Vol．72，No．5（Apr．，1963）；Vincent Blasi，“The Checking Value in First Amendment Theory”，American Bar Foundation Rearch Journal，Vol．2，No．3（1977）．林子儀．言論自由之理論基礎(chǔ)［C］／／林子儀．言論自由與新聞自由．臺北：元照出版社，1999．，國內(nèi)學(xué)者也對集會、游行和示威權(quán)利的價(jià)值與功能做了較為詳細(xì)的討論，比如胡玉鴻教授闡述了集會、游行和示威對于民主政治發(fā)展以及對于人性發(fā)展所具有的價(jià)值功能。［21］李琦教授認(rèn)為作為聯(lián)合行動權(quán)的集會、游行和示威自由，具有主權(quán)者對抗政府、回復(fù)其主權(quán)者地位的功能和補(bǔ)救民主缺陷的功能。［22］筆者以為，著眼于當(dāng)下我國群體性事件多發(fā)的社會背景，尤其應(yīng)該認(rèn)識到落實(shí)公民集會自由權(quán)所具有的以下三個(gè)方面功能。

（一）利益表達(dá)功能

孫立平教授指出，當(dāng)下中國社會已經(jīng)進(jìn)入到一個(gè)利益博弈的時(shí)代。［23］（P13）群體性事件的發(fā)生便是民眾的各種利益訴求在現(xiàn)有的制度渠道下得不到正常有效的表達(dá)而選擇的一種博弈方式?！罢Ｓ行У睦鎱f(xié)商、調(diào)整機(jī)制缺失，導(dǎo)致相當(dāng)一部分社會群體，特別是利益受到損害的弱勢群體的利益訴求無法通過正常的渠道得到滿足，最終往往只能借助于非制度化的集體行動，以造成重大社會影響的方式給政府施加壓力，迫使政府認(rèn)真地‘傾聽’他們的利益訴求”。［24］（PP26－27）由于博弈雙方力量的不對等，民眾往往以“大鬧”的方式來給自身增加博弈的籌碼實(shí)現(xiàn)“大解決”，使群體性事件滑入暴力的邊緣。因此，為相對弱勢的一方提供充分的利益表達(dá)渠道便顯得尤為重要。并且，集會、游行和示威尤其對于弱勢群體而言，是一種非常重要且有效的利益表達(dá)方式。因?yàn)椤跋啾扔趥鹘y(tǒng)的表達(dá)媒介，游行示威通常具有明顯的宣傳優(yōu)勢，它能吸引大量的新聞報(bào)道和廣泛的公眾關(guān)注。并且對于那些不為一般公眾所知或不受歡迎的人，或者不具備經(jīng)濟(jì)條件的人，游行示威可能是唯一有效的宣傳信息或接近預(yù)期聽眾的方式?！保?5］也正是在這個(gè)意義上，美國著名憲法學(xué)家凱爾文（Harry Kalven）教授將游行示威稱之為“窮人的印刷廠”。［26］

（二）監(jiān)督政府功能

政府缺乏有效的監(jiān)督，其直接后果便是對民眾權(quán)益的剝奪。各類群體性事件的發(fā)生，尤其是“社會泄憤事件”的發(fā)生，是民眾對某些政府及其官員的長期怨恨和不滿的總爆發(fā)?！爱Y安事件”發(fā)生后，貴州省委書記曾剖析了該事件的深層次原因，其指出：“這起事件有深層次的因素，一些長期積累的社會矛盾沒有得到應(yīng)有的重視和妥善的解決，干群關(guān)系緊張、治安環(huán)境不好，一些地方、一些部門的思想意識、干部作風(fēng)和工作方法還存在很多問題，群眾對我們的工作不滿意。”這樣的事后總結(jié)固然很好，然而更值得反思的是，為什么這些問題能夠長期存在且聽之任之？其原因還是在于政府缺乏有效的監(jiān)督。群體性事件的發(fā)生既暴露出了現(xiàn)有監(jiān)督政府機(jī)制的不足，也給政府敲響了警鐘。但不能讓民眾總以“群體性事件”的方式來監(jiān)督政府，促使政府反思該改進(jìn)哪些工作。因此，為彌補(bǔ)既有監(jiān)督機(jī)制的不足，發(fā)揮集會、游行和示威的監(jiān)督功能非常必要。如德國聯(lián)邦憲法法院的一個(gè)判例所指出的：“在議會代表制以及少有公民參與政治權(quán)利的民主體制下，集會自由是基本且不可或缺的功能要素?！舸h機(jī)關(guān)未能及時(shí)發(fā)現(xiàn)弊端及錯(cuò)誤的發(fā)展或基于其他利益之考量而容忍之，示威性的抗議就會變得特別必要?！保?1］集會、游行和示威無需借助于任何媒介，民眾可以直接向政府表達(dá)其訴求、對政府的工作提出批評和建議以促其改正。而且，經(jīng)由民眾的聯(lián)合行動和集體展示，這種對政府工作的監(jiān)督往往能形成較大的外在壓力和約束，使政府及其官員時(shí)刻謹(jǐn)慎行使自己手中的權(quán)力。因此，在某種程度上，集會、游行和示威權(quán)利的行使也是公民行使人民主權(quán)和直接民主的一種體現(xiàn)。

（三）維護(hù)穩(wěn)定功能

就宏觀層面而言，亨廷頓的政治發(fā)展理論指出，隨著城市化、工業(yè)化以及教育的普及和民主化的發(fā)展，在這一現(xiàn)代化的進(jìn)程中，如果被動員起來的政治參與缺乏有效的制度化吸納能力，就容易滋生不穩(wěn)定。［27］（PP25－42）當(dāng)下頻發(fā)的群體性事件便凸顯出了政府制度化應(yīng)對能力的不足，缺乏有效的利益表達(dá)和政治參與，民眾中彌散的各種“怨恨”、“相對剝奪感”便藉由群體性事件爆發(fā)出來。而集會、游行和示威，則具有政治參與功能。當(dāng)民眾通過集會、游行和示威來表達(dá)各種利益訴求，并且將其對政府工作的不滿和要求以公開抗議的方式呈現(xiàn)出來督促政府改進(jìn)，本身就起了一個(gè)緩沖和消解社會矛盾的“安全閥”作用。就微觀層面而言，民眾組織化的集體行動也更有助于社會穩(wěn)定。①肖唐鏢教授通過對1189個(gè)群體性案例的統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)：群體性事件中的組織程度與其暴力程度呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)性。也即民眾有組織的表達(dá)和抗議活動更易于和平、理性和有序。參見肖唐鏢．民眾是碎片化還是組織化更有助于社會穩(wěn)定——以群體性事件的暴力化為視角［J］．中國社會科學(xué)內(nèi)部文稿，2011（5）．由于群體性事件的突發(fā)性和不可預(yù)測性，政府往往對此疲于應(yīng)付且要付出巨大的“維穩(wěn)”成本，而集會、游行和示威則是一種更為規(guī)范性的集體行動，政府對其的管控和治理相對容易且成本較小。

在現(xiàn)代西方社會，公民普遍通過行使集會、游行和示威的權(quán)利來表達(dá)利益訴求、發(fā)泄不滿和抗議不公，雖然集會游行活動盛行，卻不僅沒有使社會陷入無序和混亂，反而在公民與政府之間形成了一個(gè)雙方良性互動的公共領(lǐng)域，使社會保持充滿活力的同時(shí)又享有高度的穩(wěn)定性。我國自古以來也不乏“防民之口，甚于防川。川壅而潰，傷人必多。是故，為川者，決之使導(dǎo)；為民者，宣之使言”（《國語·周語》）之類調(diào)整政府與民眾關(guān)系的真知灼見。然而遺憾的是，民眾始終是被政府管控的對象，將民眾視為與政府處于平等地位的公民權(quán)利觀念始終沒有出現(xiàn)，“民權(quán)之說，中國古無有也?！保?8］（P212）因而，西方意義上的制度化解決社會矛盾的方式更是付之闕如，繼續(xù)沿用壓制和嚴(yán)控的方式顯然無法有效應(yīng)對日益增多的群體性事件，通過法律的方式提升解決社會矛盾的制度化能力便成為當(dāng)然且極其迫切的選擇。

四、群體性事件治理法治化的設(shè)想

當(dāng)公民無法行使憲法賦予的集會、游行和示威權(quán)利來進(jìn)行正當(dāng)化的利益表達(dá)時(shí)，公民對于表達(dá)權(quán)利的行使便往往以“群體性事件”反映出來。某種意義上，群體性事件是公民在現(xiàn)有的制度框架下行使表達(dá)權(quán)的“變體”。因此，治理群體性事件，不應(yīng)以壓制的方式來消滅群體性事件，而是要確立起公民行使表達(dá)權(quán)的規(guī)則，使集會、游行和示威成為公民表達(dá)利益訴求的常態(tài)，通過集會、游行和示威來消解群體性事件，使公民行使表達(dá)權(quán)利的方式從突發(fā)的、無序的、甚至是具有暴力性的，轉(zhuǎn)向?yàn)橛行虻?、常態(tài)的和規(guī)范化的。法治化治理群體性事件，需要從以下幾方面著手努力：

（一）轉(zhuǎn)變對民眾訴求表達(dá)之認(rèn)識上的思維觀念

集會、游行和示威活動本身不等于混亂，更不可能會造成“國家混亂，人心渙散”，問題的關(guān)鍵在于政府如何應(yīng)對集會、游行和示威活動。過去，政府嚴(yán)格限制公民的集體行動表達(dá)，在特定歷史背景下或許有其合理性。然而，時(shí)代在變，社會形勢在變，我們的觀念也該應(yīng)時(shí)而變。不可否認(rèn)，正常的集會、游行和示威活動也會偶有導(dǎo)致違法脫序的風(fēng)險(xiǎn)，然而正如托克維爾所言，結(jié)社自由也有使人民接近無政府主義狀態(tài)的危險(xiǎn)，但是“如此危險(xiǎn)的自由，卻在一點(diǎn)上提供了保障：即在結(jié)社自由的國家，是沒有秘密結(jié)社的。”［29］（P217）同樣，若允許公民藉由集會、游行和示威來表達(dá)利益訴求，則民眾以群體性事件的方式所呈現(xiàn)的公民訴求表達(dá)的數(shù)量將會逐漸降低，政府的維穩(wěn)壓力也會由此而下降，而與此同時(shí)政府應(yīng)對公民集體行動的法律治理的能力卻會藉此而上升。從廈門民眾“集體散步”、上海市民“購物”、成都市民“戴口罩”、保定數(shù)千人上京“旅游”等民眾獨(dú)創(chuàng)的訴求表達(dá)方式看，一方面暴露出民眾在既有制度架構(gòu)下行動選擇的無奈，另一方面也顯示了民眾尋求理性表達(dá)方式的努力。從中可以看出，民眾具備理性集體行動的能力。當(dāng)下迫切要做的工作，就是給公民的理性行動提供充分且合法的制度空間，而不應(yīng)使民眾的集體行動在合法與非法之間徘徊。

（二）為公民正當(dāng)?shù)脑V求表達(dá)提供“制度窗口”

我國當(dāng)下所發(fā)生的各類群體性事件，絕大多數(shù)是民眾的各種利益訴求在現(xiàn)有的制度渠道下得不到正常有效表達(dá)而選擇的一種利益博弈方式，是民眾在其他訴求途徑無效或者根本沒有任何表達(dá)渠道的情況下而最后選擇的一種無可奈何的訴求表達(dá)行為。因?yàn)閷τ谀切盁o法利用、使用、接近媒體而又屬于社會、經(jīng)濟(jì)、政治弱勢的人，只有以集體表達(dá)意見的方式，用最原始方式走上街頭，表達(dá)其意見，引起大眾注意?！保?0］因此，破解群體性事件的關(guān)鍵在于構(gòu)建利益表達(dá)制度化的疏導(dǎo)機(jī)制。實(shí)際上我國于1989年制定的《集會游行示威法》其實(shí)就是一部試圖以制度化的方式規(guī)范公民群體訴求表達(dá)的法律文件，但是現(xiàn)實(shí)中因?yàn)樵摲傻南拗菩砸?guī)定過嚴(yán)，導(dǎo)致其未能起到疏導(dǎo)群體訴求表達(dá)的作用。因而我國應(yīng)當(dāng)適時(shí)完善修訂這部法律，適度放開嚴(yán)格的許可限制，為民眾訴求表達(dá)提供 “制度窗口”，落實(shí)公民集會、游行的憲法權(quán)利。同時(shí)，以法治的方式對公民此種表達(dá)行為予以合理限制。

（三）以法律為依據(jù)實(shí)現(xiàn)對群體表達(dá)的分類治理

如前文所述，目前我國多數(shù)地方政府應(yīng)對群體性事件的方式主要有三種：“嚴(yán)控”、“綏靖”和“對話協(xié)商”。但在這三種方式中，法律均缺席了。法律治理缺席的原因很大程度上在于鮮有法律可依，充其量依靠《刑法》和《治安管理處罰法》，但這類法律有三點(diǎn)明顯不足：①這類法律屬管制性法律，保障公民權(quán)利的功能較少；②這類法律屬事后懲戒，事先預(yù)防的功能較弱。③就社會效果而言，政府若運(yùn)用這些法律來應(yīng)對群體性事件，反而會激發(fā)群眾與政府的對立情緒，使事件升級。由此造成的悖論是，即使對于明顯違法的聚眾破壞行為，一些地方政府基于“維穩(wěn)”的考慮也不敢嚴(yán)格依法處理。法律治理缺席的另一個(gè)重要原因在于目前所使用的“群體性事件”一詞太過籠統(tǒng)，大凡集會、游行、示威、罷工、罷課、請?jiān)?、聚眾圍堵、群體械斗、阻斷交通等聚眾集體行為，不論合法與非法，均涵括于“群體性事件”一詞當(dāng)中，并以抽象的“人民內(nèi)部矛盾”定性之，由此法律的治理方式便讓位于政治和行政的處理方式。欲發(fā)揮法律在治理群體性事件中的作用，應(yīng)以法律的方式清晰界定合法與非法的集體行為，保障公民以合法的集會、游行和示威等方式進(jìn)行公開的訴求表達(dá)，而對于聚眾圍堵、群體械斗和阻斷交通等非法集體行為，政府應(yīng)嚴(yán)格和善于運(yùn)用法律的手段懲戒之，以發(fā)揮法律對公民群體表達(dá)的分類治理功能。

（四）應(yīng)發(fā)揮司法在規(guī)范群體表達(dá)行為中的作用

托克維爾在法國大革命后為找尋救治社會弊病的良方赴美考察后發(fā)現(xiàn)，“在美國，幾乎所有政治問題遲早都要變成司法問題”。［29］（P310）這是美國社會治理成功的奧秘，也是司法之所以能夠發(fā)揮社會治理作用的奧秘。反觀我國，由于在治理群體性事件上鮮有法律可依，目前我國司法在應(yīng)對群體性事件日益增多時(shí)幾乎無能為力。不僅如此，由于司法公信力不足等原因，還出現(xiàn)了大量涉訴信訪、涉訴群體性事件。群眾“信訪不信法”以及“大鬧大解決，小鬧小解決”的思維更是凸顯了目前司法在應(yīng)對公眾抗議時(shí)的困局?；诖耍瑢W(xué)界也在積極探討和倡導(dǎo)以“集團(tuán)訴訟”或“團(tuán)體訴訟”的方式來化解群體性事件，以發(fā)揮司法的功能，為公民權(quán)利救濟(jì)提供渠道。這些均是十分有益的探討。除此之外，對于群體性事件等群體表達(dá)行為本身的規(guī)范，也應(yīng)發(fā)揮司法的作用。一方面，通過訴訟來保障公民享有集會游行等表達(dá)的權(quán)利；另一方面，當(dāng)此種表達(dá)的權(quán)利超越法律的界限時(shí)，應(yīng)發(fā)揮司法對抗議行為的規(guī)訓(xùn)和懲戒作用。從而使司法充分發(fā)揮保障公民權(quán)利和維護(hù)社會秩序的雙重功能，讓人們感受到司法的正義和司法的權(quán)威，讓人們信賴司法和尊重司法。

五、結(jié) 論

群體性事件之所以會成為懸在各級政府頭上的“達(dá)摩克利斯之劍”，很大原因在于其突發(fā)性、難以預(yù)見性和無序性，導(dǎo)致極易擾亂甚至破壞公共秩序和社會秩序。然而，在制度化的訴求表達(dá)渠道不暢的情況下，民眾以集體聚集、聯(lián)合行動的方式表達(dá)其訴求，應(yīng)當(dāng)視為是公民憲法表達(dá)權(quán)利的行使，只是此種表達(dá)方式需要納入法律調(diào)整的軌道。為此，需要轉(zhuǎn)變對群體性事件的思維認(rèn)識，從維護(hù)和保障公民權(quán)利的角度出發(fā)，適時(shí)修訂我國《集會游行示威法》，適度放開公民集體表達(dá)訴求的許可限制，經(jīng)由許可程序的調(diào)整，使公民的集體表達(dá)行為能夠納入法律的調(diào)整軌道而變得具有可預(yù)見性和可控性，從而在維護(hù)社會秩序的同時(shí)也能最大程度地保障公民的表達(dá)權(quán)利。

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（責(zé)任編輯：蔡金榮）

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1243（2014）06－0057－08

作者：王江偉，中共江西省委黨校講師、博士，主要研究方向：抗?fàn)幷魏蜕鐣€(wěn)定。郵編：330003

國家行政學(xué)院委托項(xiàng)目《群體事件生成規(guī)律及其治理研究》之研究成果。