政府信息的范圍辨析——由朱令案引發(fā)的思考

(中共廣州市委黨校，廣東 廣州 510000)

一、問題的提出

朱令，全名朱令令，因為習慣，大家都叫她朱令，系清華大學92 級物理化學系學生。1994 年12 月，朱令令因身體不適住院治療。1995 年4 月28 日被確認為鉈鹽中毒。同年5 月5 日，清華大學保衛(wèi)部向北京市公安局報案。北京市公安局接報后認定有投毒犯罪事實發(fā)生，依法立案偵查①北京警方回應“朱令令案”［EB/OL］.新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/legal/2013-05/08/c_115691072.htm，2013-05-08。1997 年4 月，北京警方對朱令室友孫維進行了8個小時的訊問后排除其嫌疑。此后，朱令案再無進展。2013 年，上海復旦大學突發(fā)投毒案后，朱令案又走進公眾視野，再次引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注②朱令父母曾向警方申請公開案件結(jié)果遭拒 至今成謎［EB/OL］.中國廣播網(wǎng)http://www.s1979.com/news/china/201305/0786665107.shtml，2013-05-07。

2013 年5 月8 日北京市公安局通過微博發(fā)布消息稱，對“朱令令案”仍未獲取認定犯罪嫌疑人的直接證據(jù)。礙于證據(jù)滅失等客觀因素，此案最終無法偵破。5 月9 日朱令令的代理律師李春光向北京市公安局寄送了《信息公開申請書》，申請事項為:1)公開北京市公安局“結(jié)辦”“朱令令案”的事實材料依據(jù)、規(guī)范性文件依據(jù)以及相關(guān)程序文書資料等信息;2)對該案中“不予公開的相關(guān)涉密材料”的密級及保密期限予以公開①北京警方回應“朱令令案”［EB/OL］.新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/legal/2013-05/08/c_115691072.htm，2013-05-08。

李春光律師的申請引發(fā)了廣泛討論，學界對于朱令案中的相關(guān)偵查信息能否適用國務院制定的《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)以及是否應當公開的問題展開了激烈的爭論。

二、學界爭議的焦點分析

學界對于朱令案中涉及的偵查信息是否應當適用《條例》以及是否應當公開的問題形成了兩種截然不同的觀點，有的支持朱令案中的偵查信息應當公開，有的則持反對觀點。支持者雖然都認為偵查信息應當公開，但是理由和依據(jù)各有不同。有的支持者認為偵查信息的公開應該適用《政府信息公開條例》，比如中國社科院法學所研究員周漢華認為，《政府信息公開條例》并不區(qū)分行政還是刑事行為，公安機關(guān)作為行政機關(guān)，其行為理應受到行政法的調(diào)整。①林戰(zhàn).陳年疑案:公開與監(jiān)督如何破題［EB/OL］.南方周末http://www.infzm.com/content/90402，2013-05-16而有的支持者認為朱令案中的偵查信息應當公開，但是依據(jù)并非《政府信息公開條例》。②楚望臺.以“朱令案”衡量偵查公開［J］.傳知行學術(shù)通訊.2013(4)

反對公開的學者所持的理由也各有不同，有的反對者認為朱令案中申請公開的偵查信息是否公開的問題不適用《政府信息公開條例》，比如律師袁裕來援引國務院法制辦的相關(guān)解釋認為，這里的“政府信息是與履行行政管理職責密切相關(guān)的信息”，作為行政法規(guī)，《政府信息公開條例》無權(quán)調(diào)整刑事訴訟范圍。③同注①另有中國人民大學莫于川教授也認為，公安機關(guān)雖然屬于行政機關(guān)，但公安機關(guān)的履職行為卻包括行政行為和刑事行為，公安機關(guān)的刑事偵查行為不包含在政府信息公開的范圍內(nèi)。④同注①。有的反對者則是支持北京警方回復的觀點，認為朱令案中申請公開的信息屬于保密信息的范圍。⑤劉仰.《從朱令案說信息的公開與保密》［EB/OL］.新浪博客http://blog.sina.com.cn/s/blog_4134ba900102ehwi.html，2013-05-11言外之意，朱令案中的偵查信息雖是政府信息，但是屬于《條例》規(guī)定的免予公開的“國家秘密”的范圍，因而不能公開。

實質(zhì)上，爭議雙方觀點首要的分歧在于朱令案中申請公開的偵查信息是否為《條例》規(guī)定的“政府信息”，如果是，那么才需要繼續(xù)審查該項信息是否屬于《條例》規(guī)定的應當公開的政府信息范圍，是否存在涉密的內(nèi)容;如果不是，那么當然不能適用《條例》的規(guī)定，只能尋找其他可供適用的依據(jù)。

三、“政府信息”的法律解釋

偵查信息是否屬于《條例》規(guī)定的“政府信息”，這個問題必須建立在對《條例》規(guī)定的“政府信息”準確理解的基礎(chǔ)上。下面擬從《條例》的文義、《條例》的立法目的和《條例》與相關(guān)法律法規(guī)的體系關(guān)聯(lián)來探討“政府信息”的正確理解。

(一)“政府信息”的文義解釋

《條例》第二條規(guī)定:本條例所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。從該條款的規(guī)定看，構(gòu)成《條例》所稱的“政府信息”應該包括主體要素“行政機關(guān)”以及職責要素即“在履行職責的過程中”。學界爭議的焦點在于對“職責”的理解不同，即對該“職責”是否應該限定為行政機關(guān)履行“行政管理職責”有不同看法。有的學者認為，公安機關(guān)既然是行政機關(guān)，其行為就應該受行政法的調(diào)整⑥同注①。言外之意，不管其履行的是行政管理職責還是刑事司法職責，只要是行政機關(guān)，只要該行政機關(guān)在履行職責，就符合《條例》的這一規(guī)定。有的學者甚至明確認為:《條例》并沒有將“職責”限定為“行政管理職責”⑦甄鵬.《朱令案信息公開的爭議》［EB/OL］.新浪博客http://blog.sina.com.cn/s/blog_67b915f10101j8ko.html，2013-05-15。有的學者則持不同意見，認為《條例》第二條的規(guī)定不僅要求是行政機關(guān)，同時要求行政機關(guān)是在履行“行政管理職責”過程中。⑧同注①

從文義解釋的角度看，所謂行政機關(guān)，本身即要求是履行行政管理職責的主體。①《國務院法制辦負責人就＜條例＞答＜中國政府法制信息網(wǎng)＞記者問》［EB/OL］.中國政府法制信息網(wǎng)，http://www.chinalaw.gov.cn/article/fgkd/xfgwd/200704/20070400053760.shtml，2007-04-24，其中對于“哪些單位應當按照條例的規(guī)定公開政府信息?”問題的回答中表達了此種觀點也就是說，《條例》第二條的規(guī)定之所以沒有對“職責”予以限定，是因為“行政機關(guān)”的主體要素限定中已經(jīng)包含了“行政管理職責”的要求。《條例》的規(guī)定是為了立法語言的簡練所作的合理省略。這個解釋的結(jié)論可以從《條例》第三十六條和三十七條的規(guī)定中得到佐證?！稐l例》第三十六條和三十七條分別規(guī)定了“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務職能的組織”和“與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位”。這兩類主體適用《條例》均有明確的條件限制，第三十六條限定了“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”的職能必須是“管理公共事務”，而對于“公共企事業(yè)單位”同樣明確規(guī)定必須是“在提供社會公共服務過程中”。由此可見，《條例》對于政府信息公開主體的范圍是有條件限制的，對于職能或者職責是有明確要求的。第二條的規(guī)定之所以沒有明確是否規(guī)定行政機關(guān)在履行“行政管理職責”的過程中，完全是為了立法語言的簡練而作的合理省略。

因此，《條例》規(guī)定的“政府信息”的限定既包括主體要素也包括職責要素，該職責必須是“行政管理職責”?！毒旆ā返诙l、第六條關(guān)于公安機關(guān)職責的規(guī)定，明確了公安機關(guān)既是行政管理機關(guān)，也是刑事司法機關(guān)。公安機關(guān)在查處犯罪的過程中是刑事司法機關(guān)，履行的是刑事司法職能，在此過程中制作或者獲取的信息不是《條例》所規(guī)定的“政府信息”。朱令案是一起刑事案件，北京市公安局在1995 年就已經(jīng)立案偵查，期間屬于履行刑事司法職責的過程，在此期間形成的偵查信息不屬于《條例》所規(guī)定的“政府信息”。

(二)“政府信息”的目的解釋

一切解釋的目標是規(guī)范目的，［1］321不論是對于法律規(guī)則還是法律概念的解釋，都必須服從法律目的。從目的解釋的角度看，“政府信息”概念是界定政府信息公開范圍的首要標準，更應該與政府信息公開的立法目的保持一致?！稐l例》第一條即對政府信息公開的立法目的作出了明確規(guī)定:“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用，制定本條例”。由此可見，《條例》的立法目的主要有兩個:一是為了提高政府工作的透明度，促進依法行政;二是為了充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務作用。

首先，通過前文的分析，由于公安機關(guān)在查處犯罪的過程中是刑事司法機關(guān)，履行的是刑事司法職能，對公安機關(guān)開展偵查工作的監(jiān)督納入《條例》的調(diào)整范圍顯然超出了《條例》“促進依法行政”這一立法目的適用的范疇。因此，《條例》中的“政府信息”難以涵蓋刑事案件中的“偵查信息”的內(nèi)容。

其次，偵查信息屬于公安機關(guān)在查處犯罪的“過程中”形成的信息，基于無罪推定的原則，此類信息不管是事實類信息還是辦案人員的觀點類信息都屬于未定性或者未有結(jié)論的信息，難以實現(xiàn)對人民群眾的生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動提供服務作用的立法目的，因此，《條例》的“政府信息”不包含刑事案件中的“偵查信息”。

(三)“政府信息”的體系解釋

從體系解釋的角度看，《立法法》第八條明確規(guī)定:對于涉及犯罪和刑罰的事項只能制定法律;第五十六條規(guī)定:“國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定:(一)為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項;(二)憲法第八十九條規(guī)定的國務院行政管理職權(quán)的事項。……”。而國務院制定的《條例》屬于行政法規(guī)，只有權(quán)對屬于國務院行政管理職權(quán)的事項做出規(guī)定，無權(quán)對只能由法律調(diào)整的刑事司法事項進行規(guī)范。因此，《條例》對于“政府信息”的界定不可能涵蓋刑事司法領(lǐng)域的偵查信息，朱令案中申請公開的偵查信息不能適用《條例》的規(guī)定。

有一種觀點認為《公安機關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》中第十六條規(guī)定:公安機關(guān)應當向控告人，以及被害人、被侵害人或者其家屬公開的執(zhí)法信息中包含“刑事案件立案、破案、移送起訴等情況，對犯罪嫌疑人采取刑事強制措施的種類和期限”這一類信息，認為可以以此作為朱令案中申請公開偵查信息的依據(jù)①林戰(zhàn).陳年疑案:公開與監(jiān)督如何破題［EB/OL］.南方周末.http://www.infzm.com/comtent/90402，2013-05-16.。但是，《立法法》第七十一條規(guī)定:部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》第三十一條規(guī)定:行政法規(guī)條文本身需要進一步明確界限或者做出補充規(guī)定的，由國務院解釋?！豆矙C關(guān)執(zhí)法公開規(guī)定》只是公安部發(fā)布的規(guī)范性文件，效力低于行政法規(guī)，因此無權(quán)對《條例》作出解釋，不能以“執(zhí)法信息”作為對《條例》中的“政府信息”的注解，更不能違背《條例》的規(guī)定，擅自擴大可公開的政府信息的范圍。

綜上所述，無論從文義解釋、目的解釋還是體系解釋的角度，朱令案中被害人申請公開的偵查信息都不是《條例》規(guī)定的政府信息，其公開與否不受《條例》的調(diào)整，我們不能以期望案件早日偵破的善良愿望代替對于法規(guī)規(guī)定的正確理解，也不能認為北京市公安局的回復以及行政復議的受理就是對偵查信息是“政府信息”的佐證。當然，該結(jié)論并非否定進一步擴大公眾知情權(quán)的必要性，也并非否定《條例》的局限性和上升為法律的必要性。相反，通過以上分析，《條例》的局限性和上升為法律的必要性愈見明顯。實踐證明，制定政府信息公開方面的法律已經(jīng)迫在眉睫。

［1］［德］伯恩·魏德士.法理學［M］.丁小春，吳越，譯，北京:法律出版社，2003:321

［2］楊登峰.論過程性信息的本質(zhì)——以上海市系列政府信息公開案為例［J］.法學家，2013，(3).

［3］楊偉東.政府信息公開主要問題研究［M］.北京:法律出版社，2013.

［4］顏海.政府信息公開理論與實踐［M］.武漢:武漢大學出版社，2008.