京津冀城市群發(fā)展的思路與對(duì)策

◎賈若祥

京津冀城市群發(fā)展的思路與對(duì)策

◎賈若祥

發(fā)展城市群作為優(yōu)化城市化布局和形態(tài)的重要舉措之一，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展、發(fā)揮城鎮(zhèn)化對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展推動(dòng)力方面具有積極意義。京津冀城市群作為我國(guó)重要的城市群之一，目前正在積極打造成為世界級(jí)城市群，應(yīng)該在貫徹落實(shí)以人為本的新型城鎮(zhèn)化理念方面先行一步，通過厘清政府與市場(chǎng)的權(quán)責(zé)，積極推進(jìn)“規(guī)劃共繪、設(shè)施共建、環(huán)境共治、社會(huì)共管、產(chǎn)業(yè)共興”，提高城市群發(fā)展質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)城市群的健康可持續(xù)發(fā)展。

京津冀城市群發(fā)展的思路

1．發(fā)揮核心城市功能，促進(jìn)城市合理分工

北京和天津在京津冀城市群中的核心作用非常強(qiáng)，京津冀城市發(fā)展要充分發(fā)揮核心城市的功能，促進(jìn)城市的合理分工。北京是直轄市，而且還是首都，是我國(guó)諸多重要交通干線的匯集地。京津冀城市群之所以能夠成為相互之間聯(lián)系密切的城市群，與這兩個(gè)城市的樞紐作用密不可分。天津是直轄市和重要的港口城市，腹地輻射整個(gè)華北地區(qū)乃至西北地區(qū)，是華北地區(qū)重要的出?？?。今后，要進(jìn)一步強(qiáng)化這兩個(gè)城市的樞紐型地位，發(fā)揮其在京津冀城市群中的核心帶動(dòng)作用。同時(shí)，積極壯大石家莊的樞紐地位，在進(jìn)一步發(fā)揮京津冀城市群“兩核帶動(dòng)”的同時(shí)，逐步強(qiáng)化石家莊在京津冀城市群中的樞紐型作用。發(fā)揮其他成員城市的支撐作用。秦皇島、唐山、滄州是河北省重要的濱海城市，在京津冀城市群中發(fā)揮著對(duì)港口城市天津的支撐作用。今后要進(jìn)一步深化上述城市與天津的分工協(xié)作，在天津的核心引領(lǐng)下，共同打造京津冀城市群的濱海隆起帶。廊坊和保定由于毗鄰北京，是北京對(duì)外交通通道上的重要節(jié)點(diǎn)。今后要充分發(fā)揮其區(qū)位優(yōu)勢(shì)和交通優(yōu)勢(shì)，承接來(lái)自北京的要素轉(zhuǎn)移，使其成為北京的重要功能區(qū)。發(fā)揮張家口和承德的生態(tài)屏障作用。張家口和承德經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較滯后，經(jīng)濟(jì)總量較小，是京津冀城市群中重要的水源涵養(yǎng)區(qū)和生態(tài)屏障區(qū)。今后，要通過探索推進(jìn)京津冀城市群內(nèi)部的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，進(jìn)一步加強(qiáng)張家口和承德的生態(tài)保護(hù)工作。

2.加強(qiáng)合作，通過完善體制機(jī)制釋放城市群發(fā)展活力

京津冀城市群之所以能夠成群，就是因?yàn)樗麄冎g有著相對(duì)密切的聯(lián)系，是一個(gè)有機(jī)體。城市之間通過組成群，可以獲得比單個(gè)城市自身發(fā)展更大的收益，這是形成城市群的最根本動(dòng)因。城市群各成員城市之間，應(yīng)該加強(qiáng)規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)領(lǐng)域合作，通過不斷完善相關(guān)體制機(jī)制，釋放城市群發(fā)展活力。

一是推進(jìn)規(guī)劃領(lǐng)域的合作，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃共繪。既然京津冀城市群作為一個(gè)有機(jī)整體，就應(yīng)該加強(qiáng)規(guī)劃領(lǐng)域的合作，從規(guī)劃層面解決城市群發(fā)展需要解決的問題。首先要有一個(gè)京津冀城市群發(fā)展總體規(guī)劃，明確京津冀城市群作為一個(gè)整體發(fā)展需要解決的問題。通過推進(jìn)規(guī)劃的共同編制，實(shí)現(xiàn)京津冀城市群作為一個(gè)整體發(fā)展效益的最大化，并使所有的成員城市都能分享這種整體發(fā)展所帶來(lái)的效益最大化。其次，要將京津冀城市群發(fā)展總體規(guī)劃作為編制各成員城市發(fā)展規(guī)劃的重要基礎(chǔ)和主要依據(jù)，指導(dǎo)各成員城市的相關(guān)規(guī)劃編制工作。各成員城市在編制各自的發(fā)展規(guī)劃時(shí)，一定要有全局意識(shí)，充分考慮京津冀城市群總體規(guī)劃的要求。

二是要推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的合作，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通。京津冀城市群是相互之間緊密聯(lián)系的一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)，但是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又是根據(jù)所在地的行政隸屬關(guān)系由不同的地方政府負(fù)責(zé)，很多時(shí)候地方政府往往只根據(jù)自己的管轄范圍規(guī)劃、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)如何加強(qiáng)與毗鄰地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通考慮不周，影響基礎(chǔ)設(shè)施整體效益的發(fā)揮。京津冀城市群作為一個(gè)相互之間聯(lián)系緊密的經(jīng)濟(jì)區(qū)，就應(yīng)該突破行政壁壘的限制，從整個(gè)京津冀城市群范圍考慮基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通問題，從而為實(shí)現(xiàn)整體效益的最大化奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

三是要推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的合作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的共治共享。生態(tài)環(huán)境具有很大的外部性，是需要從更大范圍解決的重要問題。京津冀城市群作為我國(guó)重要的城鎮(zhèn)化地區(qū)，所面臨的生態(tài)環(huán)境問題也非常突出，比如近幾年十分凸顯的大氣霧霾污染問題和跨行政區(qū)的流域水污染問題，這些問題靠單個(gè)城市都難以從根本上解決，需要相關(guān)的城市都要負(fù)起責(zé)任，積極參與到生態(tài)保護(hù)和治理的行動(dòng)中來(lái)，只有這樣，才能確保整個(gè)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理取得較好成效。

四是要推進(jìn)社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的合作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)的齊抓共管。社會(huì)服務(wù)作為地方政府的重要職責(zé)之一，往往都是嚴(yán)格按照行政管轄范圍來(lái)推進(jìn)的。由于我國(guó)目前在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的統(tǒng)籌層次低，不同的行政區(qū)之間在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域還有較大差別，社會(huì)服務(wù)在不同的行政區(qū)之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)還面臨諸多困難。京津冀城市群作為一個(gè)相互之間生產(chǎn)要素聯(lián)系非常緊密的整體，勞動(dòng)力在城市群之間的流動(dòng)也比較大，但是與勞動(dòng)力緊密相關(guān)的社會(huì)保障的不同行政區(qū)之間的流轉(zhuǎn)還面臨很大困難，亟需相關(guān)的城市政府能夠在此領(lǐng)域大膽創(chuàng)新，積極探索相關(guān)社會(huì)保障在城市群內(nèi)部流轉(zhuǎn)的方式方法。

五是要推進(jìn)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的合作，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的共興共榮。產(chǎn)業(yè)發(fā)展今后要更多地發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，從政府層面需要做的就是要為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供良好的發(fā)展平臺(tái)，規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展秩序，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展監(jiān)管，消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在各種顯性或隱性的行政壁壘。京津冀城市群各成員城市政府要在產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、產(chǎn)品質(zhì)量檢測(cè)、環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)測(cè)方面加強(qiáng)合作，共同規(guī)范產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展共同提供良好的外部平臺(tái)，切實(shí)消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在各類行政壁壘，讓產(chǎn)業(yè)遵循市場(chǎng)規(guī)律實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰和優(yōu)化配置。

3.差別發(fā)展，探索“三生協(xié)調(diào)”的發(fā)展模式

十八大報(bào)告指出，要按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀。京津冀城市群自然空間分異非常明顯，因此更需要實(shí)施差別化的發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)“三生”

（生態(tài)空間、生產(chǎn)空間、生活空間）協(xié)調(diào)發(fā)展。京津冀城市群內(nèi)有很多的山區(qū)，尤其是在張家口市、承德市、秦皇島市，山區(qū)面積占比比較大，此外，在北京市、石家莊市、保定市西部，也屬于山區(qū)（太行山東麓），這些山區(qū)是京津冀城市群重要的生態(tài)屏障區(qū)，承擔(dān)著水源涵養(yǎng)、地下水補(bǔ)給、防風(fēng)固沙、生物多樣性保護(hù)、固碳、自然景觀保護(hù)等生態(tài)功能。對(duì)于生態(tài)功能區(qū)，要堅(jiān)持保護(hù)為主，合理選擇發(fā)展方向，積極發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，加快建設(shè)重點(diǎn)生態(tài)功能保護(hù)區(qū)，探索推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)，確保生態(tài)功能的恢復(fù)和保護(hù)，逐步恢復(fù)生態(tài)平衡。京津冀城市群作為一個(gè)區(qū)域，區(qū)域內(nèi)還包括重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)除了提供農(nóng)產(chǎn)品外，也發(fā)揮著重要的生態(tài)功能。要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)的保護(hù)，嚴(yán)格控制土地利用性質(zhì)轉(zhuǎn)變。

京津冀城市群的生產(chǎn)空間和生活空間主要集中在城市化地區(qū)，而且相互交織在一起。對(duì)于城市化地區(qū)，也要根據(jù)京津冀城市群成員城市的具體情況，實(shí)施差別化的發(fā)展戰(zhàn)略。在京津冀城市群內(nèi)部，北京市和天津市屬于超大城市，今后應(yīng)該采取優(yōu)化發(fā)展的戰(zhàn)略，重點(diǎn)需要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局，大力發(fā)展高新技術(shù)，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級(jí)，實(shí)行嚴(yán)格的建設(shè)項(xiàng)目準(zhǔn)入制度，率先完成排污總量削減任務(wù)，做到增產(chǎn)減污，切實(shí)解決突出的環(huán)境問題，努力改善環(huán)境質(zhì)量，改善人居環(huán)境，提高土地利用效率和效益。對(duì)于唐山、石家莊、廊坊、保定、滄州、秦皇島等城市，城市規(guī)模仍然偏小，是今后承接產(chǎn)業(yè)和人口的重點(diǎn)區(qū)域，要采取重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略。對(duì)此類區(qū)域，要堅(jiān)持環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，科學(xué)合理利用環(huán)境承載力，推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，加快環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，嚴(yán)格控制污染物排放總量，做到增產(chǎn)不增污，有效遏制生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)。積極承接人口轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)新增土地面積與新增人口相協(xié)調(diào)。

4.厘清權(quán)責(zé)，更好發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用和政府的宏觀調(diào)控作用

京津冀城市群的發(fā)展，更多的是市場(chǎng)發(fā)展的產(chǎn)物，因此，在推進(jìn)京津冀城市群發(fā)展的進(jìn)程中，一定要厘清政府和市場(chǎng)的權(quán)責(zé)，防止政府出現(xiàn)“越位、缺位或錯(cuò)位”的現(xiàn)象。在推進(jìn)京津冀城市群發(fā)展的進(jìn)程中，政府主要是在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域履行職責(zé)，其他的則要發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用。京津冀城市群之所以要作為一個(gè)整體，就是要解決單個(gè)城市政府在履行職責(zé)時(shí)的不銜接、不協(xié)調(diào)問題，通過“規(guī)劃共繪、設(shè)施共建、環(huán)境共治、社會(huì)共管、產(chǎn)業(yè)共興”等一系列措施，實(shí)現(xiàn)整個(gè)城市群效益的最大化，并使所有的成員城市都能夠分享這種效益最大化的收益。同時(shí)，城市群各成員城市政府之間加強(qiáng)協(xié)作，共同營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造公平的外部環(huán)境，防止城市群內(nèi)部成員城市之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。

京津冀城市群發(fā)展的對(duì)策措施和政策建議

（一）加強(qiáng)京津冀城市群之間的協(xié)商溝通

要把京津冀城市群作為一個(gè)整體來(lái)謀劃發(fā)展，就需要建立相應(yīng)的協(xié)商溝通機(jī)制，統(tǒng)籌解決事關(guān)京津冀城市群整體的相關(guān)問題?？梢钥紤]成立京津冀城市群市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，由京津冀城市群成員城市的市長(zhǎng)或者分管城市發(fā)展的副市長(zhǎng)組成，同時(shí)下設(shè)京津冀城市群市聯(lián)席會(huì)議辦公室，由成員城市的市政府辦公廳（室）領(lǐng)導(dǎo)組成，市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)綜合解決京津冀城市群發(fā)展中需要集體決定的重大事宜，聯(lián)席會(huì)議辦公室則負(fù)責(zé)督促落實(shí)市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的重大決議。同時(shí)，可以成立京津冀城市群發(fā)展專家咨詢委員會(huì)，對(duì)京津冀城市群的發(fā)展方向、成員城市的功能定位、成員城市之間的利益協(xié)調(diào)等重大問題開展前期研究，為市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議提供相關(guān)咨詢，咨詢委員會(huì)可以設(shè)立城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)發(fā)展等相關(guān)的專業(yè)咨詢委員會(huì)。

（二）促進(jìn)京津冀城市群合作開發(fā)

京津冀城市群成員城市之間發(fā)展的差異性較大，自然稟賦也各不相同，各有各的比較優(yōu)勢(shì)，這為開展京津冀城市群城市間的合作奠定了基礎(chǔ)。京津冀城市群發(fā)展，也就是要發(fā)揮各成員城市的比較優(yōu)勢(shì)，形成合作開發(fā)的機(jī)制，達(dá)到“1+1＞2”的合作開發(fā)效果。對(duì)于京津冀城市群而言，目前亟需推進(jìn)的就是研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化的合作開發(fā)機(jī)制。北京在京津冀城市群的科技研發(fā)優(yōu)勢(shì)明顯，但是北京作為首都，不適合過度發(fā)展占地較大、資源消耗較大、吸納就業(yè)人口有限的加工制造業(yè)，因此，北京的部分研發(fā)成果的產(chǎn)業(yè)勢(shì)必要分散到周邊的相關(guān)城市，北京市制造業(yè)從業(yè)人員專業(yè)化指數(shù)不斷降低，天津、廊坊、保定、秦皇島等周邊城市制造業(yè)從業(yè)人員專業(yè)化指數(shù)不斷增高的趨勢(shì)從一定程度上也說明了這一點(diǎn)。北京周邊毗鄰城市的產(chǎn)業(yè)園區(qū)要積極與北京的研發(fā)機(jī)構(gòu)建立合作開發(fā)機(jī)制，通過“共建園區(qū)”、“飛地經(jīng)濟(jì)”、“共建產(chǎn)業(yè)化基地”等靈活多樣的方式，促進(jìn)京津冀城市群產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展。

（三）逐步完善京津冀城市群內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

在京津冀城市群內(nèi)，有重要的生態(tài)功能區(qū)，比如張家口市和承德市的大部分山區(qū)，以及北京、保定、石家莊、秦皇島的部分山區(qū)。上述生態(tài)功能區(qū)對(duì)于向京津冀城市群提供生態(tài)產(chǎn)業(yè)和保障京津冀城市群的生態(tài)安全具有重要的作用。但是，上述生態(tài)功能區(qū)也是京津冀城市群中發(fā)展比較滯后的區(qū)域。為了促進(jìn)京津冀城市群的健康協(xié)調(diào)發(fā)展，有必要建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，為京津冀生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護(hù)和基本公共服務(wù)開拓更多的資金來(lái)源渠道?？捎删┙蚣匠鞘腥撼蓡T城市根據(jù)各自財(cái)政資金的規(guī)模大小相應(yīng)出資成立生態(tài)補(bǔ)償基金。根據(jù)全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃和北京市主體功能區(qū)規(guī)劃、天津市主體功能區(qū)規(guī)劃以及河北省主體功能區(qū)規(guī)劃中涉及京津冀城市群生態(tài)功能區(qū)的范圍進(jìn)行界定，對(duì)此范圍內(nèi)的生態(tài)功能區(qū)根據(jù)生態(tài)重要性的程度、面積的大小、區(qū)內(nèi)居民的多少等合理確定生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊?guī)模。補(bǔ)償資金主要用于生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護(hù)；同時(shí)，也可部分用于有利于生態(tài)保護(hù)的公共服務(wù)以及鼓勵(lì)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。同時(shí)，積極開展京津冀城市群內(nèi)部的生態(tài)受益區(qū)與生態(tài)功能區(qū)之間的對(duì)口幫助工作。

（四）加快建立京津冀城市群的規(guī)劃銜接機(jī)制

京津冀城市群跨兩個(gè)直轄市和一個(gè)省級(jí)行政區(qū)，按照目前的行政管理體制，每個(gè)城市都有自己的規(guī)劃編制部門，相互之間缺乏有效銜接機(jī)制。京津冀城市群要作為一個(gè)整體發(fā)展，就需要在規(guī)劃層面建立相應(yīng)的銜接機(jī)制，從編制規(guī)劃的一開始就能從京津冀城市群發(fā)展的整體考慮?？梢钥紤]將具有規(guī)劃?rùn)?quán)限的相關(guān)部門列為京津冀市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議的成員部門，各相關(guān)部門在編制相關(guān)規(guī)劃的時(shí)候，能夠通過市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議對(duì)相關(guān)規(guī)劃進(jìn)行溝通協(xié)商，共同對(duì)京津冀城市群發(fā)展出謀劃策。尤其是要圍繞京津冀城市群發(fā)展中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理、社會(huì)管理等重要領(lǐng)域的規(guī)劃加強(qiáng)銜接溝通，解決不同成員城市間規(guī)劃之間的不協(xié)調(diào)問題。并可就京津冀城市群發(fā)展的重點(diǎn)問題，共同開展規(guī)劃研究。

作者單位：國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所