有效的政府治理：困境與突破

欒曉峰

（中共山東省委黨校管理學部，山東濟南250021）

有效的政府治理：困境與突破

欒曉峰

（中共山東省委黨校管理學部，山東濟南250021）

我國的政府治理要確保有效性，宏觀、中觀與微觀三個層面的困境需要突破，必須通過理念、結構、方式的改革與之相適應。改革必須著眼于可持續(xù)，實現(xiàn)服務型、智慧型、主體性、柔性的政府治理模式，才能與當前的國家治理體系的建構、經濟發(fā)展方式的轉變相協(xié)調。

政府治理；有效；困境；突破

推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我國全面深化改革的總目標，而有效的政府治理是國家治理體系和治理能力建設的重要核心內容。特別是在加快轉變經濟發(fā)展方式戰(zhàn)略調整的背景下，政府治理必須通過理念、結構、方式的改革與之相配套，這是社會改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的必然要求。而當前社會轉型期的高度時空壓縮以及各種社會矛盾使我國各項改革面臨著很大的不確定性，政府治理的創(chuàng)新同樣也面臨著巨大的挑戰(zhàn)，要提高其有效性，面臨三重困境需要突破。

一、當前我國政府治理的困境

（一）宏觀層面上，治理理念的現(xiàn)實沖突

從“政府管理”演變到“政府治理”，是我國政府管理邁向科學化、規(guī)范化的重要里程碑。政府治理區(qū)別于政府管理的一個最大特征是要實現(xiàn)多主體共同合作治理，要求改變原來單純政府為中心、以行政權力為本位的全能行政管理方式，摒棄單方性、命令性、強制性和封閉性的行政管理手段；要加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理主體格局。黨委政府、企業(yè)、社會、公眾各自要履行好各自的角色任務。所以，政府治理理念與有限政府、法治政府理念一脈相承。即使是要建設全心全意為人民服務的服務型政府，政府也要有所為、有所不為，其權力的行使和服務的提供也必須以法律為準繩，要有界限性，這是有效政府治理的必然要求。這也意味著社會要求公權力依法在公域內運行，不干涉私域；而公權力也需要私權力的良性互動，要求公民具有公共理性，能夠分清公共問題與私人問題，理性地表達個體訴求。但凡事必須找政府，搞不定就找“一把手”，已經成為民眾的一種潛意識或行為習慣。各地努力設立公眾接待日、定期接聽縣市長熱線、成立“馬上就辦辦公室”等加以應對，這在一定程度上為群眾辦了實事、解了難題。但單單幾個“一把手”的電話，或一個辦公室根本無法承受公眾對行政效率期待之重。特別是一些政府窗口部門、基層政府在受理群眾的私域問題時突顯出公權力運行界限上的尷尬，這從而也使全心全意為人民服務的服務理念受到法律與道德的雙重考驗；公民對公權力與公共資源的無限主張與公權力的邊界有限性形成現(xiàn)實性的緊張。私域問題必然要依法由社會組織、企業(yè)來解決。政府法律意識與執(zhí)行能力要提升，公民增強公共理性能力也需要加強，這樣才能保證政府行為、社會行為、公民個體行為在各自的法律邊界中良性互動，政府治理的成效方能顯現(xiàn)。

（二）中觀層面上，治理結構的相互脫節(jié)

一是決策與執(zhí)行的脫節(jié)。政策是政府治理的基本工具，政策的有效性是有效政府治理的重要指標。這需要行政組織內部實現(xiàn)決策上層與基層執(zhí)行信息溝通、建立相互信任，才能確保政策的實效，才能提高政府的公信力與執(zhí)行力。但在實際上，承擔著基層社會治理、化解基層矛盾的基層政府與部門主要工作是在完成上級交給的各項已經指標化的政策與任務，“指標化執(zhí)行”現(xiàn)象在基層政府部門廣泛存在。如果上級的政策與一些部門的利益相摻雜，或調研不到位沒有反映社會現(xiàn)實，這樣的政策本身就已失真，依靠指標分解強制執(zhí)行下去，不僅會激起群眾的反感，也會激起基層干部的反感。政府公信力的建構難，毀掉易?；鶎痈刹恳鎸θ罕姷木唧w利益，基層矛盾的焦點往往大都集中在基層政府這里。在大量的具體利益化解中建構起政府的公信力相當不易。如果上級政策失真，不考慮實際而強硬地推動“指標化執(zhí)行”，就會使這些基層政府部門置于群眾的對立面。另外，政令不通不僅會喪失了群眾對政府的信任，也往往會導致上層政策制定者懷疑基層執(zhí)行者的執(zhí)行水平與能力，基層執(zhí)行者懷疑上層政策制定者的政策制定水平與能力，形成政府內部上下層之間的猜忌與不信任。二是公共行政價值與考核制度的脫節(jié)。有效的政府治理也體現(xiàn)在對公共行政價值的堅持和實現(xiàn)上。公平與效率是公共行政的基本價值導向，社會發(fā)展的可持續(xù)性也是公共行政價值的應有之義。但以等級性、封閉性、考核制為特征的科層體制使技術或事務官員在晉升上面臨著激烈的競爭，其成長在很大程度取決于典型事件與事跡。由于等級信息不對稱，上級部門領導和群眾難以獲得有效的評價信息；如果能在短時間獲得一定的政聲政績，晉升的速度就快。所以，有些領導干部不會將社會利益與長遠發(fā)展放在執(zhí)政原則的首位，而是熱衷于功利事項和工程，注重了效率但忽視了可持續(xù)性，主張個人或部門利益而無法兼顧社會公平。城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的造城運動，新農村建設中的農民上樓運動，刷墻運動就是典型現(xiàn)象。

（三）微觀層面上，政府治理方式異化

一是資本化。權力資本化即尋租，表現(xiàn)在政府治理方式上，“裝在口袋里的條件”、繁瑣的程序、行政人員的自由裁量權、不確定的審批期限、過多過濫的行政許可對市場主體進行不恰當控制，大大抑制了市場活力。不合法、不合理的行政許可造成社會經濟運行效率的低下，有的合法、合理的行政許可如果程序不當，條件設置不科學也會造成社會經濟運行效率的低下，[1]導致社會的不平等和利益分配的矛盾。二是對抗化。傳統(tǒng)的政府治理方式可謂是壓制型的管理方式，行政主體與行政相對人的關系被簡化為命令與服從關系。行政主體以維護公共利益為名單向度地行使強制性的行政權力對社會事務實施管理，常常以犧牲個體利益、侵害相對人權利為代價。從成本角度來看，這種政府治理方式不僅要事先投入大量的人力、物力、財力乃至政治支持的直接成本，還要付出應對行政相對人抵制、消極反抗的協(xié)調成本，喪失了采用一種可能更彈性、有效的方式的機會成本，另外，如果相對人一旦啟動權利監(jiān)督或救濟程序，這些政府治理方式將面臨嚴峻的后續(xù)問題的錯誤成本。[2]三是運動化。運動化的治理方式的表現(xiàn)一是當發(fā)生突發(fā)事件，面對公眾的質疑的時候，政府就組織聯(lián)合各部門舉行一次聯(lián)合執(zhí)法；當風波過去，仍然沒有相應有效的制度出臺和長效的管理方式出現(xiàn)，不合法、違規(guī)活動依然故我。二是在經濟建設中，經常會出現(xiàn)一些凌駕于法律法規(guī)和國家政策之上的臨時機構。有些因為是當?shù)氐男蜗蠊こ蹋惚划斪鳟斍邦^等大事、政治任務，成立臨時指揮部、辦公室，黨政一把手親自抓，賦予其凌駕于法律和行政之上的種種特權。臨時機構成為超級政府，往往在無法無據(jù)前提下，環(huán)保讓路、土地審批讓路、稅務讓路，工商管理讓路、公檢法讓路，在最小制約的前提下保證項目的向前推進。四是惰性化。計劃經濟時代所遺留的政府支配一切，管理方式不科學、不合理，過度干預經濟的現(xiàn)象在當前仍然層出不窮，相關部門對市場經濟的規(guī)律研究不透徹，對法治行政的理念宗旨執(zhí)行打折扣，從而抱殘守缺，在舊有思維慣性的引導下來管理社會。市場經濟具有錯綜復雜的利益關系，公權力運行牽扯到公共資源的配置，需要投入大量的人力、物力、財力進行治理方式創(chuàng)新，需要動員多部門的行政資源；但行政系統(tǒng)內外的重重阻力與壓力使相關部門不主動、不積極、不愿意從科學化的角度創(chuàng)新政府治理方式，以此與市場規(guī)律相印證。

二、實現(xiàn)有效政府治理的制約因素

（一）科層體制及其機制設計缺陷

一是官僚體制。毋庸置疑，官僚制是最難破壞的社會結構之一，對整個國家治理體系來講，科層制仍然具有“鐵的必要性”。但也恰恰是這種等級制的、強調特定的權力施用和自下而上服從的權力矩陣關系，使整個官僚制在信息溝通、工作分工、社會處理問題上表現(xiàn)出機械性、滯后性。在這種體制下，街頭官僚的工作缺乏新鮮感、挑戰(zhàn)性和激情，產生職業(yè)倦怠感。門難進、臉難看、事難辦，官僚主義、形式主義、缺乏服務主動性、強制簡單粗暴的政府治理方式正源于此。二是考核機制。體制內的考核上級意見分量重，上級決定著官員的升遷。上級精力有限與信息不對稱，并不能保證對下級進行公正的考核，使非典型性事務官員晉升渺茫，導致在工作過程中采取各種不合法不合理的管理方式將手中的權力利益最大化。三是用人機制。政府中的職位要量才適用，要招錄到崗位適合的人員，并不是完全都需要精英人物來架構。由于多種體制社會原因，我國當前的公務員招考制度將社會上的精英人物網羅到政府部門中來，這些有創(chuàng)造力的人才在機關事務性工作和科層體制中將創(chuàng)新力與青春消磨怠盡；一些人為了獲得更大的升遷機會，將創(chuàng)造性智慧用于政府機關內部斗爭手段的運用上，而不是為社會創(chuàng)造更多效益；科層制使一些人也逐步成為按部就班、得過且過的官僚主義繼承者。這種“科層制惰性”逐步壓抑精英的創(chuàng)新能力與精神，政治治理的主動性、動態(tài)性也因此受到制約。

（二）“民僚主義”的痼疾

我國通過社會改革，使社會權力逐步得到釋放，城市中公民參與社區(qū)治理、城市公共事務的權利增強；在農村，產權制度改革使農民的自治權獲得大幅提升。一方面基層民眾的權利自主、自我利益意識增強，另一方面基層民眾強烈主張個人的利益與權利而忽視其對國家社會的義務，動輒將個體私域問題訴諸于公權力與公共資源，這種社會責任意識淡化的現(xiàn)象在基層社會比較嚴重。如果官僚主義看成為脫離實際、脫離群眾、遇事踢皮球的一種官場習慣的話，其成因上，老百姓事無巨細找政府做主的“民僚主義”的慣性思維也起到了推波助瀾的作用，不僅為政府造成浩繁的龐雜事務，使技術與街頭官僚陷入疲于應對之勢。民僚主義者認官不認法，必然使行政權受寵，法權受貶。民僚主義所指向的政府類型仍然是全能型政府而不是服務型、治理型政府。

（三）公共服務需求與供給的悖論

無論對于街頭官僚還是對于公民，從人性來看，都是具有理性的人。從公民的角度看，會通過“以腳投票”的方式選擇公共服務。任何一個部門窗口人員或街頭官僚提供的服務質量越高，公民對其服務的需求就越大，就越有彈性。然而對街頭官僚來說，他們的個人資源與公共資源是有限的，而公眾的需求是彈性的，必然要出現(xiàn)無限公眾對良好公共服務無限需求與街頭官僚擁有的有限服務資源緊張的矛盾，也就是出現(xiàn)了公共服務無限需求與有限產能之間的矛盾，這最終導致街頭官僚只能以降低服務主動性或服務質量來加以解決。公共服務悖論是導致政府治理惰性化根源性因素。

（四）社會發(fā)育的技術支撐水平

政府權力、社會權力與公民權力實現(xiàn)良性互動必須具有網絡溝通技術的支撐，不僅要降低交易成本，更為重要的是實現(xiàn)溝通互動的快速化、理性化。網絡技術是社會發(fā)育完善程度的一個重要指標。從權利表達來看，網絡具有輿論、信息快速中心發(fā)散、快速中心聚合“油紙傘”式的放大效應。網絡信息資源共享原則破除了官方的權威資源分配的限制，人人面前都有一個話筒，在虛擬的社群中集中表達觀點、尋找真相。網絡“曝力”的強大是公民獲得社會資本優(yōu)勢的一種外在反映。網絡使公民的民主表達得到前所未有的增強，并因此表現(xiàn)出兩種發(fā)展趨勢：一是公民正當權利表達有了堅實的保障，公民對行政監(jiān)督得到了增強，政府部門的信息公開越發(fā)規(guī)范，政府、社會組織與公民的互動性提高，對抗式、運動式、官本化的政府治理方式得到了有效抑制。二是政府根據(jù)網絡技術的智慧特點，創(chuàng)新政府治理，使政府的管理與服務越來越具有人性化、柔性化與智慧化。

三、實現(xiàn)有效政府治理的突破口

（一）著眼于可持續(xù)性，加快向服務型政府治理轉變

市場經濟的內涵告訴我們，經濟建設與發(fā)展的內生力量主要是市場。市場最大的特點是具有要素匹配的自組織性，政府要干預的是市場中的集體非理性行為或個體不規(guī)范行為，通過構建合理秩序調動各種資源，提高配置效率，經濟社會才能獲得持續(xù)性發(fā)展。由重速度向轉方式跨越，政府治理必然更多地要體現(xiàn)出服務于市場與社會的實質。一是要推動政府績效管理。推動政府績效管理的目的是為了將領導干部的政績與地方發(fā)展的持續(xù)性、規(guī)劃性相結合起來。要從政績考核上強化公共服務、社會環(huán)境、公眾態(tài)度的指標體系；改革對一把手的考核周期，以年度考核為基礎，以三年考核為決定因素，避免對一把手頻繁考核。要聽取民眾的意見，讓老百姓對干部決策效果與政績考核結合起來。二是要建立新型財政體制?；鶎庸不A設施投入與社會微觀經濟實體的創(chuàng)新效益成正比，反過來社會創(chuàng)新效益又會增加地方的財政收入。但汲取型財政體制使基層政府可支配的公共財政越不足，使基層公共基礎設施投入、日常行政性支出投入不到位，很難保證街頭官僚提供服務性管理，很難保證不出現(xiàn)權力資本化現(xiàn)象。通過省直管縣的改革和創(chuàng)新扁平化財政體制，可使基層政府和部門獲得更多財政收入支配權，將更多的公共財政投放到基礎設施建設、街頭官僚待遇保障、社會保障與發(fā)展性支出等方面。

（二）增強組織彈性，創(chuàng)新智慧型政府治理

一是根據(jù)公共管理熱點及時進行職能綜合。食品安全事件、公共危機、信訪問題等都是公共管理的熱點問題，迫切需要政府理順與統(tǒng)籌相關職能。對于無法統(tǒng)籌的交叉職能，對行政職權進行重新梳理整合，或將職能歸一個部門，或實現(xiàn)行政系統(tǒng)橫向與縱向之間聯(lián)動聯(lián)辦聯(lián)控的行政管理體制。對以基層辦理為主的事項，即使涉及到多層次事權，也要向基層大膽放權，實現(xiàn)基層直通、頂層監(jiān)控的辦事體制。二是根據(jù)行政對象特點，實現(xiàn)從過度行政走向有限度行政。強制和服務分屬于行政權的兩種不同的特性與矢量，各自有自己的界限與靶向性；不能一味強調強制，也不能一味強調服務。是強制還是服務要根據(jù)行政管理對象的性質來判定。需要強制的對象，行政主體就必須擔負起應負的公共責任，不能搪塞；需要服務的群眾，要區(qū)分是否在公共服務范圍內，如不符合行政對象的標準，就應該交由市場或社會組織來解決，而不是由政府大包大攬。

（三）強化行政理性，創(chuàng)新共利性政府治理

政府各級部門在各項重大決策的制定與執(zhí)行之中要體現(xiàn)出充分的行政理性，根據(jù)公共行政的需要設計并實施相應的行政制度、行政程序、行政方法，以此為公民提供發(fā)展機會。[3]一是繼續(xù)推動理性決策方式的完善。追求政府決策的理性，就是要求其講求科學性，尊重市場規(guī)則；講求民主，聽從多方意見，更要具有正確的導向，既不被利益集團所綁架，也不被民粹所左右。這需要政府有其獨到的立場，這個立場是問題立場與目標立場。這需要找到真問題，遵從事物的發(fā)展規(guī)律，排除各種法外力量的干擾——長官意志、既得利益者的阻力、網絡情緒和憤青輿論，主動探尋和實施恰當?shù)穆窂?，將其與政府長遠目標相結合；通過理性決策增強政府公信力與執(zhí)行力，實現(xiàn)目標與手段的統(tǒng)一。二是公共行政要兼顧工具理性與價值理性。工具理性就是如何通過有效的政府治理方式最大程度地達成行政目標。但公共行政僅僅追求效率和經濟是遠遠不夠的，往往由于公共事件背后的深層利益關系，不是單純用效率標準可以解決得了的，公共行政必須回應公民的需要，對于某些既定利益群體的需求，也不能罔顧，應該采取共利性政府治理方式，使弱勢群體在改革開放中也能獲得公平對待。

（四）培育行政精神，構建主體性政府治理

一是要培育法治執(zhí)行精神。從新中國成立之初的一部婚姻法起，中國特色社會主義法律體系已基本形成。但“國皆有法，而無使法必行之法”，“天下之事不難于立法，而難于法之必行”。會議落實會議、用文件落實文件，背后深層的原因是政府對政策、法律執(zhí)行的信心不足。法律懸空、制度空轉的背后，則是法治執(zhí)行精神的缺失。決策聽證、政府曬“賬單”正昭示著我國政府治理正逐步凝聚法治精神，但法治執(zhí)行精神的體現(xiàn)要有國家機器的保障之外，更為重要的是街頭官僚智慧的治理方式，善于與公眾合作，借助于多方力量會做事，做成事，做好事。二是要增強行政人員的主體精神。街頭官僚雖然處于公共政策鏈條最末端，但政策只有到了街頭官僚那里，變成公民實實在在的獲益與處罰。所以要保證街頭官僚的權力的行使的有效性與主動性，在入口上要改革公務員選拔制度。根據(jù)崗位需要確定學歷層次、能力標準，跳出考試精英智力競賽的怪圈。同時，在街頭官僚中要實行崗位定向制，實現(xiàn)本人崗位上職級升遷，拋卻個人在官僚等級中的縱向升遷。同時改革當前的激勵機制和關懷保護機制，從物質與精神激勵上更多地向一線的工作人員傾斜；對于有思路、能干事的干部啟動改革創(chuàng)新的成本與責任分擔機制、聽證和公示機制，讓老百姓參與到干部的評價過程中來。另外，地方政府在公共服務供給中引入競爭機制要保證以政府主導為前提，同時引入多個公共服務供給主體，形成公共服務競爭態(tài)勢，從而形成公共服務供給主體的多元化，減少街頭官僚的工作量。

（五）以信息化為突破口，創(chuàng)新扁平、柔性的政府治理方式

一是要通過網絡賦權，建構彈性化政府治理模式。既然網絡能使每個人都能一個話筒，每一個人都能成為主編，領導干部也同樣具備這個條件，也可以以最便捷、最省力、最省錢、最有錢的方式向老百姓傳達、解釋國家政策、政令與法律，溝通與人民群眾的關系。這樣，過于復雜的、層級過多、金字塔式的行政組織結構因網絡技術的存在而壓扁了，官與民的關系由一對多，變?yōu)槎鄬Χ?。政府部門要善于利用網絡的“油紙傘”效應，將信息發(fā)布、與群眾的溝通扁平化，善于對信息不對稱的大眾理性進行有效引導，增強公民的公共理性，引導其合法表達其訴求，合法訴諸公共權力與公共資源，這對任何行政事務的開展都會提供良好的群眾基礎。二是實現(xiàn)政府治理方式的“柔性化”?，F(xiàn)代行政建立在市場經濟和民主政治的基礎之上，現(xiàn)代行政的人文精神已從“命令與服從”的單向強權理念，轉化為“服務與合作”的雙向溝通理念。與此相適應，政府治理方式也從傳統(tǒng)的行政命令、行政處罰、行政強制等剛性管理轉變?yōu)樾姓笇?、行政合同、行政獎勵、行政調解等柔性管理。

[1]規(guī)范行政行為，創(chuàng)新管理方式[OB/EL].http://www.chinajsb.cn, 2004-04-16.

[2]石佑啟.論法治視野下政府治理方式的創(chuàng)新[J]廣東：廣東社會科學，2009,（6）.

[3]左高山.論公共領域中的行政理性及其限度[J].北京：馬克思主義與現(xiàn)實，2011,（6）.

[責任編輯：繆開金]

Effective Government Governance:Dilemma and Breakthrough

LUAN Xiao-feng
（Administration Department,Shandong Provincial Committee Party School,Jinan 250021,Shandong,China）

Breakthrough for dilemmas in the governance of our government is required from micro,macro and intermediate perspectives.It is restrained by systematic,cultural,social and technical factors.Reforms must focus on sustainability to realize serving,intelligent,main-body and flexible governance mode so that they can keep harmony with the construction of national governance system and the change of economic development modes.

Government governance;effective;dilemma;breakthrough

C916

A

1674-0955（2014）03-0117-06

2014-02-09

本文系2010年國家社科基金一般項目“信訪問題統(tǒng)籌治理問題”（項目編號：11BZZ020）階段性研究成果

欒曉峰（1977-），男，山東萊陽人，中共山東省委黨校管理學部教師，博士。