地方政府債務(wù)的形成機(jī)理與風(fēng)險(xiǎn)防控

杜娟

（中共鄭州市委黨校經(jīng)濟(jì)部，河南鄭州450052）

地方政府債務(wù)的形成機(jī)理與風(fēng)險(xiǎn)防控

杜娟

（中共鄭州市委黨校經(jīng)濟(jì)部，河南鄭州450052）

地方政府債務(wù)是掣肘我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的不確定因素。債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可控與否，與政府償債的公共資源、政府債務(wù)的體制機(jī)制等相關(guān)因素有關(guān)。我國(guó)債務(wù)問(wèn)題的孕育與成長(zhǎng)，集中反映了我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的一系列深層次問(wèn)題，政府投資過(guò)大、負(fù)債過(guò)高，背后是市場(chǎng)機(jī)制構(gòu)建不完善，體制機(jī)制轉(zhuǎn)換不到位。防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要把戰(zhàn)略性的公共政策目標(biāo)放在首位，加強(qiáng)制度建設(shè)，建立相關(guān)機(jī)制，使債務(wù)管理陽(yáng)光化、規(guī)范化、現(xiàn)代化。

地方政府債務(wù)；形成機(jī)理；風(fēng)險(xiǎn)防控

著力防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是2014年經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)之一。地方債務(wù)把地方政府和銀行、企業(yè)、甚至中央政府緊緊地捆綁在了一起，成為掣肘經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、誘發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的不確定因素。規(guī)范和化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，需要從源頭做起。全面評(píng)估債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、分析其形成機(jī)理，對(duì)于有效化解風(fēng)險(xiǎn)、建立債務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制有重要意義。

一、地方政府債務(wù)的主要風(fēng)險(xiǎn)

地方政府債務(wù)絕不僅僅是財(cái)政問(wèn)題，其孕育并成長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)因素或環(huán)境條件有其特殊性。審計(jì)報(bào)告認(rèn)為，我國(guó)“地方政府性債務(wù)形成時(shí)間長(zhǎng)，總體規(guī)模大，歷史遺留債務(wù)負(fù)擔(dān)仍比較重”。雖然我國(guó)各地區(qū)、各層級(jí)的地方政府長(zhǎng)期以來(lái)大都擔(dān)負(fù)著不同程度的債務(wù)，但債務(wù)每一次跨越式增長(zhǎng)都與刺激政策有關(guān)。

（一）隱性化、不透明、管理機(jī)制不健全

地方政府債務(wù)最突出的特點(diǎn)是隱性化和不透明。地方政府舉債屬于非法或違規(guī)行為，直接違反《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律規(guī)定。我國(guó)《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不得在財(cái)政運(yùn)行中開(kāi)列赤字、不得發(fā)行地方債券（除法律和國(guó)務(wù)院文件另有規(guī)定外）；《擔(dān)保法》規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)不能作為保證人（舉債）。

地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要通過(guò)搭建融資平臺(tái)（公司）等變相舉債，而現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)此卻沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的硬性約束。地方融資平臺(tái)以土地等國(guó)有資源和資產(chǎn)作為抵押，以地方政府隱性擔(dān)保的方式，達(dá)到向銀行借貸實(shí)現(xiàn)融資的目的，增加了政府的隱性赤字。據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，2010年底，全國(guó)涉及地方政府性債務(wù)的融資平臺(tái)公司有6576家。2011年以來(lái)，有61家轉(zhuǎn)為“退出類(lèi)平臺(tái)”，但退出管理不到位。[1]

地方融資平臺(tái)長(zhǎng)期游離于預(yù)算體制之外，既沒(méi)有統(tǒng)一的地方債務(wù)管理機(jī)構(gòu)、管理標(biāo)準(zhǔn)和制度，又缺乏必要的信息披露機(jī)制和信用監(jiān)督約束機(jī)制，地方政府的負(fù)債規(guī)模、債務(wù)結(jié)構(gòu)、還債能力和發(fā)債過(guò)程缺乏透明性。

絕對(duì)數(shù)字看，中國(guó)的公共債務(wù)水平不高，大約占到GDP的50-60%，國(guó)際上平均是80%-120%，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。問(wèn)題是增速過(guò)快。地方政府資產(chǎn)負(fù)債規(guī)模不對(duì)稱(chēng)擴(kuò)張，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政收入增長(zhǎng)的速度，財(cái)政資金償債能力不足，且地區(qū)間債務(wù)增長(zhǎng)不平衡，規(guī)模、結(jié)構(gòu)、成因復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)難斷。僅以西安曲江新區(qū)投融資運(yùn)作平臺(tái)（西安曲江新區(qū)管委會(huì)全資控股的曲江文化產(chǎn)業(yè)投資集團(tuán)）為例，據(jù)2010年7月16日經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)披露，2002年其總資產(chǎn)為600萬(wàn)元，截止到2009年10月31日，總資產(chǎn)達(dá)170.52億元，7年膨脹2842倍，債務(wù)超過(guò)百億。從中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和審計(jì)署等不同統(tǒng)計(jì)口徑公布的地方政府債務(wù)規(guī)模來(lái)看，2010年末分別是14萬(wàn)億、9.09萬(wàn)億（截至2010年11月末）和10.72萬(wàn)億，到2013年6月底，則超過(guò)17.7萬(wàn)億元。其中，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額，從2010年底的6.7萬(wàn)億元增至10.8萬(wàn)億元，增加約4萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)近20%。[2]

（二）脈沖式快速擴(kuò)張，“隱性債務(wù)”逐步顯性化

從1979年各地開(kāi)始陸續(xù)舉債，至2010年底，全國(guó)僅54個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有舉借政府性債務(wù)。地方政府舉債一是保工資保運(yùn)轉(zhuǎn)，二是搞建設(shè)促發(fā)展。1998年之前，彌補(bǔ)各類(lèi)虧空是重頭，如欠發(fā)工資、糧食虧損掛賬、鄉(xiāng)鎮(zhèn)虧空、鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)保等；1998年之后，補(bǔ)虧迅速讓位給了發(fā)展，來(lái)自預(yù)算外的投資需求逐年提高，城市建設(shè)債務(wù)成為地方債務(wù)的主體。隨著城鎮(zhèn)化的興起，舉債搞城市建設(shè)已成為城市發(fā)展的普遍現(xiàn)象，而發(fā)展所需資金的體量之大，加大了地方政府的承債壓力和債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)。

根據(jù)審計(jì)署的報(bào)告，1997年亞洲金融危機(jī)和2008年全球金融危機(jī)之后的第二年，地方債務(wù)分別迅速增長(zhǎng)了48.20%和61.92%。這意味著中央應(yīng)對(duì)外部危機(jī)的特定動(dòng)員或階段性放松，會(huì)令銀行放松對(duì)相關(guān)放貸的審查，并卸脫相關(guān)的責(zé)任；也意味著地方債務(wù)或明或暗、或強(qiáng)或弱地可以與中央政府的資產(chǎn)負(fù)債表合并，而合并負(fù)債表，會(huì)令所有關(guān)于地方政府債務(wù)的警示和擔(dān)心都顯得無(wú)足輕重。中國(guó)經(jīng)濟(jì)越來(lái)越依賴(lài)信貸，地方政府債務(wù)規(guī)模越來(lái)越大，形成過(guò)程越來(lái)越復(fù)雜。

20世紀(jì)90年代末開(kāi)始，地方政府紛紛建立地方融資平臺(tái)。2008年以后，四萬(wàn)億刺激政策為地方政府債務(wù)提供了催化劑。2009、2010年我國(guó)新增銀行貸款大量流向地方政府融資平臺(tái)，銀行成為政府的最大債權(quán)人。2010年銀監(jiān)會(huì)把地方政府融資平臺(tái)的貸款問(wèn)題列為了銀行業(yè)三大風(fēng)險(xiǎn)之首，要求各家商業(yè)銀行“不得新增”成為嚴(yán)控地方債務(wù)的“紅線”，但是地方債務(wù)并未得到遏制。2011年以來(lái)，一些銀行表內(nèi)資產(chǎn)地方債務(wù)類(lèi)貸款占比呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，但是轉(zhuǎn)移至銀行表外通過(guò)某某城投債、信托等理財(cái)產(chǎn)品形式會(huì)繼續(xù)滾雪球般變大。

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)下行，土地監(jiān)控從嚴(yán)，地方政府修復(fù)資產(chǎn)負(fù)債表的能力將嚴(yán)重受限。大規(guī)模支出流與收入流不對(duì)稱(chēng)，地方政府面臨收支缺口的巨大壓力。工商業(yè)稅收、賣(mài)地收入在下降，地方政府的收入來(lái)源在進(jìn)一步減少，支出卻進(jìn)一步增加。中央加大民生領(lǐng)域的投入力度，基本公共服務(wù)類(lèi)支出在增加，特別是集中還款期、還本付息壓力到來(lái)，四萬(wàn)億投資，天量信貸投放，從2012年下半年開(kāi)始還款期到來(lái)，2013、2014兩年要還4.6萬(wàn)億，資金缺口逐年增大。

由于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體進(jìn)入去杠桿、修復(fù)資產(chǎn)負(fù)債表周期，我國(guó)的匯率政策沒(méi)有太大的操作空間，貨幣政策放松的空間也有限，地方政府或有債務(wù)會(huì)大量地浮出水面，債務(wù)違約的風(fēng)險(xiǎn)在加大。我國(guó)央行實(shí)施貨幣政策時(shí)偏好動(dòng)用數(shù)量型工具，某種意義上是因?yàn)槭褂脙r(jià)格型工具會(huì)加重地方的債務(wù)成本。當(dāng)數(shù)量緊縮時(shí)，通常銀行體系會(huì)優(yōu)先保障地方政府獲得貸款，代價(jià)是中小企業(yè)融資難，貸款成本上升；當(dāng)緊縮力度有限時(shí)，地方政府或明或暗地?fù)?dān)?；蚨档撞灰撞煊X(jué)，當(dāng)緊縮力度進(jìn)一步加強(qiáng)，或有債務(wù)的數(shù)量和成本就會(huì)顯性化，隨著關(guān)聯(lián)企業(yè)或關(guān)聯(lián)項(xiàng)目相繼出現(xiàn)融資困難而顯現(xiàn)跳躍式地猛然上升。[3]

（三）確定性和不確定性風(fēng)險(xiǎn)并存

地方政府債務(wù)曾推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)渡過(guò)全球金融危機(jī)，支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)勁增長(zhǎng)，但不可持續(xù)。

首先，可能誘發(fā)財(cái)政金融的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。地方政府的債務(wù)償還風(fēng)險(xiǎn)，影響銀行信貸安全。從銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)分類(lèi)來(lái)看，截至2010年11月末，地方融資平臺(tái)貸款余額9.09萬(wàn)億元，占人民幣貸款的19.16%。融資平臺(tái)項(xiàng)目資本金要么是土地或項(xiàng)目收益權(quán)折現(xiàn)，要么是地方融資債券，具有收益不確定性和債務(wù)性。地方政府債務(wù)償還高度依賴(lài)土地收益，受房地產(chǎn)市場(chǎng)波動(dòng)、賣(mài)地收入影響大；一些地方特別是縣級(jí)以下政府融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)不完善，責(zé)任主體不清晰，操作程序不規(guī)范，投資效率低、回報(bào)率底，信貸資產(chǎn)的質(zhì)量堪憂。

當(dāng)前，四大國(guó)有銀行雖然已由國(guó)有獨(dú)資改為了國(guó)有控股，但并未改變國(guó)家作為出資人的權(quán)利與義務(wù)。其超過(guò)100萬(wàn)億元的銀行業(yè)總資產(chǎn)相當(dāng)于年度GDP的兩倍，無(wú)疑為準(zhǔn)國(guó)有資產(chǎn)，其對(duì)應(yīng)的負(fù)債當(dāng)然成為國(guó)家的或有負(fù)債。90年代地方融資平臺(tái)的大量舉債曾直接引發(fā)了銀行資產(chǎn)質(zhì)量惡化、壞賬激增，目前，近二十萬(wàn)億的地方政府性債務(wù)，極易引發(fā)財(cái)政金融的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

其次，存在導(dǎo)致結(jié)構(gòu)問(wèn)題惡化的風(fēng)險(xiǎn)。政府性投資過(guò)大，增加了政府在資源配置中的作用，形成了對(duì)民間資本的擠出效應(yīng)。在一定的貨幣供應(yīng)條件下，政府部門(mén)的貨幣需求增加，將影響私人部門(mén)的融資條件或融資成本。由于我國(guó)不同利率市場(chǎng)間的傳導(dǎo)機(jī)制還不十分有效，利率的敏感度沒(méi)有發(fā)達(dá)市場(chǎng)高，因此政府融資導(dǎo)致的貨幣趨緊，對(duì)市場(chǎng)流動(dòng)性總量的影響往往超過(guò)對(duì)價(jià)格（利率）的影響。信貸額度大量流向國(guó)企或地方融資平臺(tái)以及債務(wù)展期等，造成私人部門(mén)融資條件偏緊，即使名義利率不變，也因?yàn)樗饺诵刨J成本提高，推高了實(shí)際利率，民營(yíng)和中小企業(yè)的融資難度增加，融資成本上升，民間投資和消費(fèi)不足，經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力不足。

地方政府債務(wù)使財(cái)政貨幣政策操作處于兩難選擇，政府調(diào)整經(jīng)濟(jì)的能力受到限制。政府性投資過(guò)大，易導(dǎo)致政府主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)局部過(guò)熱，通脹常態(tài)化需要采取貨幣信貸收緊的政策，但是考慮到地方政府的財(cái)政壓力、債務(wù)可持續(xù)性和還本付息負(fù)擔(dān)、地方融資平臺(tái)的資金鏈等，貨幣政策又不能過(guò)緊，只能采取以穩(wěn)定貨幣供應(yīng)數(shù)量和信貸占GDP比為主的改進(jìn)的貨幣主義政策，即信貸規(guī)模控制。同時(shí)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)來(lái)講，政策又有“過(guò)緊”的風(fēng)險(xiǎn)。穩(wěn)貨幣在維持總體貨幣條件不變下，如何避免私人部門(mén)貨幣條件過(guò)緊是亟待求解的難題。財(cái)政政策方面，債務(wù)壓力大大壓縮了收入再分配的空間。融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管理，地方政府、銀行去杠桿化，將大大限制地方政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、教育、科技等公共產(chǎn)品的后續(xù)投入，不利于增加政府在社會(huì)保障等方面的支出。

第三、嚴(yán)重時(shí)可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，本質(zhì)上是國(guó)家信用風(fēng)險(xiǎn)，最終的承擔(dān)者不僅是地方政府，還包括中央政府。如果中央政府對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行援救，將會(huì)拖垮中央財(cái)政，危及整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定；如果政府賴(lài)賬，如拖欠農(nóng)民工工資，或長(zhǎng)期拖欠銀行貸款、建設(shè)單位款項(xiàng)等，政府作為公權(quán)力部門(mén)，債權(quán)人追債的成本很高、難度很大，將破壞政府的公信力，傷害社會(huì)誠(chéng)信體系，惡化社會(huì)信用環(huán)境；如果地方政府轉(zhuǎn)嫁債務(wù)負(fù)擔(dān)，加劇亂收費(fèi)、亂罰款，將加大企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)，不僅影響群眾生活，抑制后期經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)，嚴(yán)重時(shí)將直接影響政府威信和社會(huì)穩(wěn)定，甚至引發(fā)政府全面治理危機(jī)。

二、地方政府債務(wù)的形成機(jī)理

政府債務(wù)表面上看是地方政府過(guò)度投資和過(guò)度負(fù)債，深層次原因是市場(chǎng)機(jī)制構(gòu)建不完善，體制機(jī)制轉(zhuǎn)換不到位。

（一）“上下不清”：中央與地方的財(cái)稅關(guān)系不合理，還沒(méi)有形成有利于分清責(zé)任、理順收入、合理轉(zhuǎn)移支付的格局

首先，財(cái)力層層往上集中，事權(quán)層層下移，財(cái)權(quán)事權(quán)不能即期匹配。

1994年以來(lái)，中央在事權(quán)基本不變的情形下，財(cái)政收入得到大幅加強(qiáng)；而地方政府的事權(quán)則隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展深化在加速擴(kuò)張，但對(duì)應(yīng)的本級(jí)收入并未隨之匹配。自2000年以來(lái)，地方稅收和中央稅收基本穩(wěn)定在“三七開(kāi)”，財(cái)政收入基本穩(wěn)定在“五五開(kāi)”的格局，中央相對(duì)占優(yōu)，而支出結(jié)構(gòu)上，地方的支出比重卻持續(xù)增加，正在向20∶80的比例邁進(jìn)。

財(cái)力向上集中，有利于強(qiáng)化中央的宏觀調(diào)控能力，問(wèn)題是事權(quán)長(zhǎng)期層層下移。能力比較低的政府承擔(dān)了能力比較高的政府才需要承擔(dān)的職能，造成中央與地方事權(quán)錯(cuò)位、地方各級(jí)政府之間事權(quán)相互錯(cuò)位。我國(guó)并未通過(guò)立法對(duì)各級(jí)政府的事權(quán)加以明確劃分，結(jié)果除了少數(shù)事權(quán)外，地方政府擁有的事權(quán)幾乎全是中央政府事權(quán)的翻版。在垂直體制下，上級(jí)的事權(quán)往往成為下級(jí)的當(dāng)然事權(quán)，形成了“上級(jí)請(qǐng)客、下級(jí)買(mǎi)單”的狀況。

分稅制改革不徹底，僅明確了中央與省級(jí)政府間的收入分配關(guān)系，而省以下政府間的財(cái)政體制，是由各省根據(jù)自身情況自行決定的。因此，在中央集中財(cái)力的同時(shí)，地方各級(jí)亦逐次對(duì)基層政府進(jìn)行財(cái)力集中，基層的事權(quán)越來(lái)越重，財(cái)政狀況卻一級(jí)比一級(jí)差，不僅導(dǎo)致體制內(nèi)地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政負(fù)債快速上升，而且也使基本公共產(chǎn)品和服務(wù)提供不足或嚴(yán)重不均。

第二，省對(duì)下均等化的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小，力度不夠。

中央向地方的轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)不夠科學(xué)和規(guī)范，整體上無(wú)法顯示出明顯的再分配效果和均等化效應(yīng)。中國(guó)目前的轉(zhuǎn)移支付制度是一種純縱向的轉(zhuǎn)移支付體系，主要由五種撥款組成。增量轉(zhuǎn)移支付是現(xiàn)行體制中唯一采用客觀公式計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付，但撥款數(shù)量稀少，1997年僅占轉(zhuǎn)移支付撥款總額的1.8%，雖然每年遞增，但到目前為止所占的份額仍很??；稅收返還、老體制上解或補(bǔ)助等，都是按基數(shù)法確定的，且稅收返還要與當(dāng)?shù)卦鲋刀惡拖M(fèi)稅的增長(zhǎng)率掛鉤，不僅導(dǎo)致了收入不均衡狀況的延續(xù)，維護(hù)了富裕地區(qū)的既得利益，而且助長(zhǎng)了地方投資熱、招商引資熱；專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助，不是按客觀標(biāo)準(zhǔn)和合理的程序分配，而是憑主觀臆斷或地方配套資金的高低來(lái)確定，資金分散，極不透明，缺乏科學(xué)和有效的制衡和監(jiān)督機(jī)制，既沒(méi)有公開(kāi)的預(yù)算，也不受人大的監(jiān)督，裁量權(quán)集中掌握在國(guó)家各部委各司處手中，給權(quán)力尋租和腐敗提供了制度條件。京城辦事處林立，地方千軍萬(wàn)馬進(jìn)京跑部錢(qián)進(jìn)，目的就是拿項(xiàng)目，批資金。

第三，正規(guī)和穩(wěn)定的收入來(lái)源不足，地方預(yù)算外賣(mài)地等非正式收入成為彌補(bǔ)敞口的主要手段。

基層財(cái)政的敞口難于通過(guò)正規(guī)途徑彌補(bǔ)，一些地方形成吃飯養(yǎng)人型政府，在潛規(guī)則上實(shí)行超收獎(jiǎng)勵(lì)和罰款分成的體制，收費(fèi)罰款養(yǎng)人、養(yǎng)人收費(fèi)罰款，機(jī)構(gòu)和人員循環(huán)式惡性膨脹。地方預(yù)算外收費(fèi)罰款收入嚴(yán)重影響創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，使一些能大量容納勞動(dòng)力就業(yè)的個(gè)體、微型和中小企業(yè)的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重。

同時(shí)，各地紛紛采用出賣(mài)土地獲得財(cái)政收入的方法平衡財(cái)政缺口，越是東部地區(qū)，賣(mài)地收入占地方財(cái)政的比例越高。土地出讓提升并放大了地方政府維護(hù)敞口的能力。2003年以來(lái)，土地價(jià)格急劇上揚(yáng)，土地成為地方政府債務(wù)擔(dān)保或償債資金來(lái)源，但土地財(cái)政不可持續(xù)。土地財(cái)政是當(dāng)前一系列社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題難以解決的深層次原因之一，也是地方政府利益與中央宏觀調(diào)控之間博弈的動(dòng)因之一。

（二）“內(nèi)外不清”：政府與市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系沒(méi)有理順，還沒(méi)有形成主要依靠市場(chǎng)機(jī)制配置資源、政府引導(dǎo)的體制機(jī)制

首先，行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)換滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府“越位”與“缺位”同時(shí)存在。

政府投資領(lǐng)域過(guò)寬，承擔(dān)了許多本該由市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)的職責(zé)。政府財(cái)政尚未退出盈利性領(lǐng)域，而一些必須由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)職能卻長(zhǎng)期缺位，沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)由生產(chǎn)建設(shè)型政府、行政管理型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。

GDP至上的政績(jī)考核體系和官員逐級(jí)晉升的機(jī)制，導(dǎo)致地方政府行為短期化。地方官員考核評(píng)價(jià)機(jī)制的設(shè)計(jì)，同改善地方政府財(cái)務(wù)狀況的目標(biāo)不一致。在GDP壓力下，地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基于政績(jī)的投資沖動(dòng)，地方官員普遍存在透支財(cái)力“大干快上”的動(dòng)機(jī)，收支敞口存在著天然擴(kuò)大的張力。

缺乏對(duì)地方政府的信用評(píng)估和約束機(jī)制，不僅使預(yù)算法禁止地方財(cái)政負(fù)債的“明規(guī)則”被事實(shí)上的普遍負(fù)債這一“潛規(guī)則”強(qiáng)制替代，也催生了許多地方領(lǐng)導(dǎo)干部扭曲的負(fù)債觀，即借債不怕還、自己借別人還、不還還能借到錢(qián)的錯(cuò)誤邏輯，債務(wù)被留給繼任者，后者繼續(xù)舉債，形成惡性循環(huán)。

第二，市場(chǎng)機(jī)制構(gòu)建受制于體制負(fù)累，政銀企不分，價(jià)格信號(hào)失真，資源錯(cuò)配。

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的突出特點(diǎn)是市場(chǎng)加轉(zhuǎn)軌。市場(chǎng)發(fā)揮效力的前提是生產(chǎn)要素的價(jià)格是市場(chǎng)化的，以?xún)r(jià)格顯示物品的稀缺程度，并以此引導(dǎo)投資和消費(fèi)。

國(guó)企改革停頓，國(guó)進(jìn)民退，價(jià)格信號(hào)失真。在行政力量大于市場(chǎng)力量下，政府控制巨量的資源，主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)的方方面面，做大做強(qiáng)國(guó)企成了主基調(diào)，民營(yíng)企業(yè)逐漸被邊緣化。國(guó)進(jìn)民退，不僅體現(xiàn)在對(duì)資源的量的占用上，如擠占有限的公共資源，信貸、中央審批的項(xiàng)目和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等，更體現(xiàn)在要素市場(chǎng)的價(jià)格管制或價(jià)格歧視，扭曲了要素稀缺信號(hào)，引起了投資的錯(cuò)配和低效，如重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩等。國(guó)企的投資大多無(wú)視風(fēng)險(xiǎn)，憑借的就是要素的成本優(yōu)勢(shì)，以量取勝，而國(guó)企的投資沖動(dòng)之所以形成群體性的行為，就是背后有政府的信用。政府既是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的參與者，又是游戲規(guī)則的制定者，政府制定的政策和規(guī)則能否為不同的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的參與者提供一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，直接影響資源的配置及其效率。

從金融市場(chǎng)上看，利率是風(fēng)險(xiǎn)的價(jià)格，有效的金融市場(chǎng)與銀行和企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)感知相關(guān)。我國(guó)管制利率下，利率無(wú)彈性，無(wú)法反映項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)水平，再加上利率抑制，即廉價(jià)的利率，資金明顯的被過(guò)度地使用了。特別是中國(guó)特殊的國(guó)情使資金供需雙方對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的感知不僅取決于風(fēng)險(xiǎn)，還取決于行政權(quán)力。金融機(jī)構(gòu)與政府角色混同，國(guó)有產(chǎn)權(quán)虛置，銀行處于上級(jí)銀行和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)之下，在管理者的個(gè)體前途與貸款風(fēng)險(xiǎn)之間作出權(quán)衡時(shí)，很可能更多考慮的是政治風(fēng)向而非市場(chǎng)需求。

同時(shí)，在有限的信貸資源下，銀行對(duì)有政府擔(dān)保的國(guó)有企業(yè)、基建項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)感知可能很小，甚至是負(fù)的。特殊的風(fēng)險(xiǎn)感知加上價(jià)格雙軌制，會(huì)極端體現(xiàn)為吞噬信貸資金的“信貸陷阱”，不管怎樣再提升利息，資金始終流向這類(lèi)貸款者；不管央行如何投放流動(dòng)性，流動(dòng)性始終流向這些所謂“負(fù)風(fēng)險(xiǎn)”、“零風(fēng)險(xiǎn)”的地方。這也是每當(dāng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)或政策緊縮時(shí)承受壓力的都是民企，而每當(dāng)政策寬松時(shí)國(guó)企受益更多的原因。

三、防控和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的思路與建議

地方政府性債務(wù)宜疏不宜堵。當(dāng)務(wù)之急是消化舊債、嚴(yán)控新增，制止地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢(shì)；根本上是加強(qiáng)制度建設(shè)，開(kāi)條正道堵邪門(mén)。[4]地方政府債務(wù)的陽(yáng)光化、透明化是關(guān)鍵，需要通過(guò)深化改革，理順體制機(jī)制等來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)。

（一）健全債務(wù)管理機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管，分類(lèi)化解

摸清地方政府債務(wù)的總量和結(jié)構(gòu)，分門(mén)別類(lèi)規(guī)范和清理。停掉純粹錢(qián)袋子作用的融資平臺(tái)，引入民間資本，其他融資平臺(tái)部分民營(yíng)化。因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔(dān)保而形成的債務(wù)，應(yīng)使之公開(kāi)透明。對(duì)直接顯性債務(wù)，應(yīng)根據(jù)債務(wù)的數(shù)量和期限，制定中長(zhǎng)期償還計(jì)劃，并建立相應(yīng)的償債基金；對(duì)直接隱性債務(wù)，應(yīng)預(yù)測(cè)未來(lái)各年度的支出缺口，制定彌補(bǔ)支出缺口計(jì)劃；對(duì)或有顯性債務(wù)，應(yīng)堅(jiān)持“誰(shuí)借誰(shuí)還”的原則，清償債務(wù)，必要時(shí)可用法律手段進(jìn)行追討；對(duì)或有隱性債務(wù)，應(yīng)加強(qiáng)管理，盡可能在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域化解；對(duì)無(wú)法追討和化解的應(yīng)納入直接顯性債務(wù)進(jìn)行清償。地方政府化解存量債務(wù)的資金可從預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金、國(guó)有資產(chǎn)變現(xiàn)收入中籌集，中央財(cái)政也應(yīng)給予一定的債務(wù)豁免或資金援助。

抓緊制定完整的地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系，完善地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度。結(jié)合財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相關(guān)指標(biāo)，建立健全地方政府債務(wù)規(guī)模管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)控；建立債權(quán)債務(wù)人對(duì)賬機(jī)制，盡快出臺(tái)地方債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和安全評(píng)級(jí)指標(biāo)體系。

實(shí)行嚴(yán)格的債務(wù)責(zé)任制，規(guī)范債務(wù)清償行為。明確償債主體和償債責(zé)任，建立償債機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制，強(qiáng)化地方償債主體意識(shí)責(zé)任意識(shí)。制定包括政府投融資決策條件、債務(wù)償還條例和項(xiàng)目決策失誤責(zé)任追究條例在內(nèi)的一系列法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)政府投融資管理的規(guī)范化和制度化。認(rèn)真貫徹《擔(dān)保法》，禁止政府為競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的一切企業(yè)融資提供擔(dān)保。設(shè)立政府逾期債務(wù)清償風(fēng)險(xiǎn)基金，并及時(shí)補(bǔ)充償債準(zhǔn)備金。對(duì)主要體現(xiàn)社會(huì)效益而經(jīng)濟(jì)效益低下的公益性項(xiàng)目，財(cái)政部門(mén)應(yīng)以稅收和其他經(jīng)常性收入作為資金來(lái)源建立償債專(zhuān)項(xiàng)基金，清償債務(wù)；對(duì)道路、橋梁、機(jī)場(chǎng)、碼頭等具有可見(jiàn)經(jīng)濟(jì)效益的項(xiàng)目，應(yīng)堅(jiān)持“誰(shuí)借誰(shuí)還”的原則，用項(xiàng)目收益償還債務(wù)。

（二）完善分稅制財(cái)政體制，健全政府預(yù)算體系，加快地方融資的透明度

完善公共財(cái)政制度，建立財(cái)力與事權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政體制。盡快分離地方政府的公共職能與資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)職能，將政府職能真正轉(zhuǎn)到以基本公共服務(wù)均等化為基礎(chǔ)的公共財(cái)政上來(lái)，將非公共性建設(shè)切實(shí)交由民間投資完成。減少政府層級(jí)，按照一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)一級(jí)財(cái)權(quán)，重新科學(xué)合理劃分各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)，各級(jí)政府事權(quán)劃分應(yīng)用法律的形式確定下來(lái)。建立合理轉(zhuǎn)移支付制度，按照全國(guó)公共產(chǎn)品供給均等化原則，規(guī)范和加大一般性轉(zhuǎn)移支付，縮小專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，堅(jiān)決杜絕“創(chuàng)租”、“尋租”的惡性循環(huán)。結(jié)合稅制改革完善結(jié)構(gòu)性減稅政策，加快資源稅、房產(chǎn)稅改革的推進(jìn)力度，緩解地方政府財(cái)政壓力。

改革政府會(huì)計(jì)制度，健全政府預(yù)算體系，建立政府財(cái)政公開(kāi)制度。改革現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)核算的原則，由收付實(shí)現(xiàn)制變?yōu)闄?quán)責(zé)發(fā)生制，以完整反映政府在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)發(fā)生的全部收支活動(dòng)，包括政府資產(chǎn)和負(fù)債的變動(dòng)情況。逐步將地方政府債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算管理，政府投資項(xiàng)目所需資金，無(wú)論是對(duì)外債務(wù)，還是國(guó)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)借款、國(guó)債、地方公債等，一律應(yīng)由財(cái)政部門(mén)根據(jù)政府投資計(jì)劃編制財(cái)政融資的預(yù)、決算，加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)借、用、還全過(guò)程的管理和監(jiān)督。只有財(cái)政公開(kāi)透明運(yùn)行，才能杜絕普遍違法違規(guī)和各種特權(quán)、腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（三）建立地方政府發(fā)債制度，逐步形成規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制

立法放開(kāi)地方政府的舉債權(quán)。地方政府借債，限制在發(fā)行債券一個(gè)途徑上，其他借債行為應(yīng)當(dāng)被禁止和視為違法。在規(guī)范的前提下，允許地方政府發(fā)債進(jìn)行公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，改變地方政府債務(wù)以銀行信貸為主的局面，使地方政府借債顯性化、公開(kāi)化。加快市政債的試點(diǎn)，逐步放行市政債，進(jìn)一步解除省級(jí)及市級(jí)政府機(jī)構(gòu)出售債券的限制。

嚴(yán)格發(fā)債主體資格審查，規(guī)范發(fā)債程序，建立發(fā)債評(píng)估、報(bào)告、計(jì)劃、執(zhí)行、信息披露制度等。債券發(fā)行依托中立的政府信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)和完全的信息披露機(jī)制，由市場(chǎng)機(jī)制來(lái)決定；政府的財(cái)政收支狀況要公開(kāi)透明，投資者在綜合信息的基礎(chǔ)上，進(jìn)行地方政府債券的投資；對(duì)于財(cái)政狀況較差的地方政府，如果發(fā)債失敗，其必要的項(xiàng)目建設(shè)需要，應(yīng)由中央政府和上級(jí)地方政府轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決，或者由國(guó)債項(xiàng)目安排建設(shè)，禁止用其他變相的借債方式搞建設(shè)，以免財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政破產(chǎn)。

明確地方債合理投放領(lǐng)域，建立政府投資項(xiàng)目庫(kù)。凡是政府投資范圍內(nèi)的項(xiàng)目，都應(yīng)組織專(zhuān)家進(jìn)行可行性論證，確保項(xiàng)目投資建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上。規(guī)劃外臨時(shí)舉債投放應(yīng)經(jīng)人大審議，接受社會(huì)的監(jiān)督，不允許挪借其他專(zhuān)項(xiàng)資金用來(lái)搞建設(shè)。建立債務(wù)預(yù)算專(zhuān)章，將地方發(fā)債進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的方式固定化。發(fā)債不能超過(guò)本級(jí)財(cái)政收入當(dāng)年債務(wù)比例線和債務(wù)余額當(dāng)年財(cái)政收入比例線，還要考慮未來(lái)的財(cái)政收入增長(zhǎng)點(diǎn)和還本付息能力。地方財(cái)政支出項(xiàng)目中應(yīng)有一定比例的還本付息支出被固定化并逐步增長(zhǎng)，確保其不得挪用，使發(fā)債的還本付息有一個(gè)穩(wěn)定的資金來(lái)源。將一切政府債務(wù)顯性化后，納入財(cái)政收入債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比例控制管理。

建立地方政府發(fā)債配套管理制度，將地方債務(wù)納入統(tǒng)一的國(guó)家債務(wù)監(jiān)測(cè)體系，并不斷完善地方債務(wù)管理的法律框架。同時(shí)，加強(qiáng)監(jiān)管，防止政府財(cái)政不透明、造假賬；虛假或夸張的信用評(píng)級(jí)；防止人大審批和聽(tīng)證形式化、走過(guò)場(chǎng)；聽(tīng)證人員選擇不合理；防止設(shè)租尋租等違法違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。[5]（P65-68）

（四）轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的分散和化解機(jī)制

建立健全金融體制機(jī)制，拓寬規(guī)范化、市場(chǎng)化融資渠道。明確商業(yè)銀行、政策性銀行的職能定位，各司其職各盡其責(zé)；打破銀行信貸壟斷，擴(kuò)大直接融資特別是債券融資占比；鼓勵(lì)和推動(dòng)融資平臺(tái)資產(chǎn)證券化等金融創(chuàng)新；加快發(fā)展民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)，放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入；規(guī)范民間風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益主體的風(fēng)險(xiǎn)自我約束；穩(wěn)步推進(jìn)利率和匯率市場(chǎng)化改革，切實(shí)降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資成本。

規(guī)范地方政府行為，轉(zhuǎn)變政府職能和經(jīng)濟(jì)工作方式，減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)微觀事務(wù)的過(guò)多干預(yù)，改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，減輕對(duì)政府投資的依賴(lài)。加快國(guó)有經(jīng)濟(jì)從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的有序退出，降低行業(yè)壟斷，促進(jìn)非公經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加企業(yè)尤其是民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展空間。加強(qiáng)對(duì)國(guó)有公益性事業(yè)單位（如高校）的融資管理，既要滿足事業(yè)發(fā)展的需要，又要防止公有產(chǎn)權(quán)形成的融資沖動(dòng)。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化改革，充分發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵(lì)和約束作用，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益主體責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一，破解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的深層次的制約因素與瓶頸問(wèn)題，分散和化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

[1]王姝.八問(wèn)地方政府債務(wù)債務(wù)審計(jì)都審計(jì)什么?[N].新京報(bào)，2013-07-30.

[2]中華人民共和國(guó)審計(jì)署審計(jì)結(jié)果報(bào)告2011年第35號(hào)、2013年12月30日公告.

[3]高利明.地方政府債務(wù)危機(jī)與契機(jī)[J].鳳凰周刊，2013，（01）.

[4]莊衛(wèi)路.地方政府債務(wù)問(wèn)題文獻(xiàn)綜述[J].商品與質(zhì)量，2011，（8）.

[5]周天勇.替納稅人管好“錢(qián)袋子”：周天勇談財(cái)稅體制改革[M].中國(guó)友誼出版公司，2010.

[責(zé)任編輯：沈斐]

The Forming Mechanism and Risk Prevention of Local Government Debts

DU Juan
（Economic Department of the Party School of CPC’s Zhengzhou Municipal Committee, Zhengzhou 450052,Henan,China）

Local government debt is the uncertain factor that hinders China’s economic transition and incurs systematic risks. Whether the debt risks are controllable is related with the public resources and the mechanism of the local government debts.The incubation and growing of China’s debt problems reveals in a concentrated way a series of profound problems during China’s economic transition,i.e.,over-investment from the government and too large debts.Behind these problems are the systematic problems of the local government,i.e.,incomplete market mechanism and insufficient mechanism transition.To prevent debt risks we need to put at the first place strategic public policies,strengthen systematic construction and build related mechanism so as to make debt management transparent,institutionalized and modernized.

Local government debt;forming mechanism;risk prevention

F127

A

1674-0955（2014）03-0105-07

2014-04-01

本文系河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“河南新型城鎮(zhèn)化財(cái)政金融支持體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2013BJJ004）階段性成果

杜娟（1964-），女，河南鞏義人，中共鄭州市委黨校經(jīng)濟(jì)部副教授。