推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度與機(jī)制建設(shè)的思考

楊根喬

（安徽省社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究所，安徽合肥230051）

推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度與機(jī)制建設(shè)的思考

楊根喬

（安徽省社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究所，安徽合肥230051）

當(dāng)前，人民政協(xié)協(xié)商民主制度及其工作機(jī)制不斷健全與完善，在中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治進(jìn)程中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。但也應(yīng)看到，在制度規(guī)則、運(yùn)作程序等方面還存在著制度化不足的問(wèn)題，在法制化、程序化與協(xié)商主體的平等化建設(shè)等方面還顯得比較薄弱。我們必須按照黨的十八大決策部署和十八屆三中全會(huì)《決定》精神，著力加強(qiáng)人民政協(xié)政治協(xié)商作為協(xié)商民主制度化平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主的程序化建設(shè)，健全人民政協(xié)協(xié)商民主的工作機(jī)制，強(qiáng)化人民政協(xié)協(xié)商民主制度的執(zhí)行力。

人民政協(xié)協(xié)商民主；制度與機(jī)制；十八屆三中全會(huì)

黨的十八大對(duì)健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度進(jìn)行了規(guī)劃和部署，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，把“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”作為我國(guó)政治體制改革的重要內(nèi)容，在指明我國(guó)各種協(xié)商渠道之后，強(qiáng)調(diào)要“發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”，要重點(diǎn)推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化，完善人民政協(xié)制度體系，規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序。[1]（P30-31）這是我們黨對(duì)人民民主理論的重大創(chuàng)新，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重大創(chuàng)舉，為推進(jìn)人民政協(xié)的制度創(chuàng)新與制度建設(shè)，指明了前進(jìn)的方向。

一、推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度和機(jī)制建設(shè)的重要意義

人民政協(xié)協(xié)商民主制度和機(jī)制，是指中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派及相關(guān)各方，在人民政治協(xié)商會(huì)議這一平臺(tái)上，就國(guó)家權(quán)力權(quán)威性配置不同利益群體之間利益問(wèn)題，進(jìn)行平等、廣泛協(xié)商以便取得一致意見(jiàn)的過(guò)程中所應(yīng)遵循的規(guī)則和程序等的總稱(chēng)，具體包括協(xié)商的原則、主體、內(nèi)容、程序、形式等要素。早在建國(guó)初期，我國(guó)就形成了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，通過(guò)政治協(xié)商會(huì)議這種組織形式實(shí)施協(xié)商民主，并在實(shí)踐中發(fā)揮了重要的作用。經(jīng)過(guò)60多年的實(shí)踐與發(fā)展，人民政協(xié)協(xié)商民主已成為與選舉民主相互并存的中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要形式。特別是隨著改革開(kāi)放的深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，“兩會(huì)”制度的逐步確立、發(fā)展和完善，人民政協(xié)協(xié)商民主制度及其工作機(jī)制不斷健全與完善，已成為一個(gè)與人民代表大會(huì)制度并立的、社會(huì)各階層代表參與政府決策的民主決策、民主管理的制度體系，在中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治進(jìn)程中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

（一）推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度和機(jī)制建設(shè)，有助于社會(huì)主義民主政治的發(fā)展

從歷史看，新中國(guó)成立之前，我黨就與各民主黨派結(jié)成了統(tǒng)一戰(zhàn)線，建國(guó)后各民主黨派繼承和發(fā)揚(yáng)優(yōu)良傳統(tǒng)，始終與中國(guó)共產(chǎn)黨一道攜手前進(jìn)、一道經(jīng)受考驗(yàn)，形成了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，人民政協(xié)成為我國(guó)實(shí)行協(xié)商民主的一個(gè)重要舞臺(tái)。在這個(gè)舞臺(tái)上，各黨派和無(wú)黨派人士、各個(gè)階層、各個(gè)界別、各個(gè)民族、各個(gè)宗教以及各界別的代表人士，都能夠積極履行政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的職能，就國(guó)家的大政方針提出自己的意見(jiàn)和建議，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。[2]當(dāng)前，我國(guó)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，發(fā)展已進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，隨著經(jīng)濟(jì)成分、組織形式、分配方式以及人們活動(dòng)方式愈益多元化，社會(huì)成員政治價(jià)值和政治參與也愈益呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢(shì)，他們樂(lè)于對(duì)國(guó)家治理和社會(huì)事務(wù)作出不同的價(jià)值評(píng)判，也希望通過(guò)更多地參與對(duì)國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的管理，以便更充分地表達(dá)與履行自己的民主意愿和民主權(quán)利。這種多元的政治價(jià)值訴求和政治參與行為，是發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治不可或缺的寶貴政治資源。如何將這種來(lái)自社會(huì)各個(gè)界別和各個(gè)領(lǐng)域的多元政治資源凝聚成共同政治合力，是我國(guó)民主政治發(fā)展面臨的一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。[3]而要完成這一重要而緊迫任務(wù)，必須推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度和機(jī)制建設(shè)，更好地發(fā)揮人民政協(xié)這一“主渠道”、“主陣地”的協(xié)商民主作用，從而使多元政治資源在有效的政治平臺(tái)與載體上得以合理表達(dá)，匯聚成共同推進(jìn)民主政治和民主生活的強(qiáng)大動(dòng)力。

（二）推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度和機(jī)制建設(shè)，有助于黨的執(zhí)政地位的穩(wěn)固

推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度和機(jī)制建設(shè)，是提高黨的執(zhí)政能力與加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容。從現(xiàn)實(shí)的政治生活看，各級(jí)人民代表大會(huì)是國(guó)家層面上實(shí)現(xiàn)選舉民主的主要場(chǎng)所，而各級(jí)人民政協(xié)則是國(guó)家層面上實(shí)行協(xié)商民主的重要平臺(tái)。推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度和機(jī)制建設(shè)，可以更好地發(fā)揮人民政協(xié)在協(xié)商民主中的獨(dú)特作用。一是推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度和機(jī)制建設(shè)，可以最大程度地促進(jìn)黨和政府民主決策、科學(xué)決策。完善人民政協(xié)協(xié)商民主制度和機(jī)制，可以較好地保障民主參與貫穿決策全過(guò)程，從而彌補(bǔ)選舉民主只能在決策之前對(duì)不同意見(jiàn)進(jìn)行選擇而無(wú)法參與決策全過(guò)程的不足，以使民主決策、科學(xué)決策的機(jī)制更加完善。二是推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度和機(jī)制建設(shè)，可以更好地推動(dòng)改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家。民主協(xié)商的過(guò)程，也就是加強(qiáng)溝通、增進(jìn)理解、擴(kuò)大共識(shí)的過(guò)程，能夠有效實(shí)現(xiàn)黨的主張和人民的意志相統(tǒng)一，確保人民依法管理國(guó)家事業(yè)和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，[4]積極投身社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，充分體現(xiàn)人民的主體地位。三是推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度和機(jī)制建設(shè)，可以進(jìn)一步擴(kuò)大執(zhí)政黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。完善人民政協(xié)協(xié)商民主制度和機(jī)制，可以有效避免協(xié)商活動(dòng)的隨意性問(wèn)題，不斷提高政黨之間的磋商交流、達(dá)成共識(shí)、合作共事的實(shí)際成效，這不僅改善了執(zhí)政黨與各民主黨派之間的關(guān)系，而且發(fā)揮了民主黨派作為參政黨對(duì)執(zhí)政黨的監(jiān)督作用，在協(xié)商議政、進(jìn)行民主監(jiān)督的過(guò)程中加強(qiáng)對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨路線、方針、政策和主張的了解、理解和認(rèn)同，鞏固了堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的共同政治基礎(chǔ)。

（三）推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度和機(jī)制建設(shè)，有助于中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)

黨的十八大以來(lái)，“中國(guó)夢(mèng)”以其豐富的內(nèi)涵和美好的愿景，為全體中國(guó)人民勾勒出一個(gè)可親可近的奮斗目標(biāo)。中國(guó)夢(mèng)，是人民的夢(mèng)，是全體人民共同創(chuàng)造、共同實(shí)現(xiàn)美好生活的共享之夢(mèng)。而要實(shí)現(xiàn)黨的十八大確定的各項(xiàng)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的“中國(guó)夢(mèng)”，必須把一切經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)資源都組織調(diào)動(dòng)起來(lái)，把各個(gè)社會(huì)階層和社會(huì)群體的積極性和創(chuàng)造性充分發(fā)揮出來(lái)，同心同德、同舟共濟(jì)，上下貫通，統(tǒng)一行動(dòng)。實(shí)現(xiàn)與鞏固這樣一種生動(dòng)活潑的政治局面，就要正確處理一致性和多樣性的關(guān)系，大力推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度和機(jī)制建設(shè)。通過(guò)廣泛性、多層面、制度化的協(xié)商民主，使執(zhí)政黨、參政黨、國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)、政府組織、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)各界人士以及普通民眾在共同的協(xié)商平臺(tái)上，圍繞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，進(jìn)行廣泛協(xié)商，并廣開(kāi)言路、廣求良策、廣謀善舉，最大限度地兼容各方面的利益，最大限度地包容各方面的訴求，最大限度地吸納各方面的建議，最大限度地求得“最大公約數(shù)”，這無(wú)疑可以極大地增進(jìn)政治發(fā)展共識(shí)，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)奠定良好的群眾基礎(chǔ)。

二、當(dāng)前人民政協(xié)協(xié)商民主制度與機(jī)制建設(shè)存在的主要問(wèn)題

當(dāng)前，健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度，推進(jìn)協(xié)商民主的廣泛、高效、制度化發(fā)展，最根本的任務(wù)，就是要從制度上保障人民政協(xié)這個(gè)重要渠道切實(shí)發(fā)揮作用，保持這一協(xié)商民主的重要渠道暢通高效，從而推進(jìn)我國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè)。但是，我們也應(yīng)看到，與選舉民主相比較，當(dāng)前人民政協(xié)的政治協(xié)商實(shí)質(zhì)上還是一種功能性參與而非制度性參與，人民政協(xié)協(xié)商民主還缺乏比較完善的制度規(guī)則和運(yùn)作程序，在法制化、程序化與協(xié)商主體的平等化建設(shè)等方面還顯得比較薄弱，一些領(lǐng)域的協(xié)商民主還存在著制度化不足的問(wèn)題。[5]

（一）政治協(xié)商的主體行為不明確不規(guī)范，有些協(xié)商民主活動(dòng)隨意性較大

協(xié)商主體的確定是推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度和機(jī)制建設(shè)的基本環(huán)節(jié)。根據(jù)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》規(guī)定：政治協(xié)商制度中的協(xié)商主體包括中國(guó)共產(chǎn)黨方面的負(fù)責(zé)人；人民政府方面的負(fù)責(zé)人；各民主黨派方面的負(fù)責(zé)人；各人民團(tuán)體方面的負(fù)責(zé)人；各民族代表人士以及各界代表人士。政協(xié)政治協(xié)商的效率如何，有賴(lài)于協(xié)商主體的行為是否規(guī)范。從目前政治協(xié)商主體行為看，無(wú)論是執(zhí)政黨和政府方面還是政協(xié)及各界代表人士方面，都在一定程度上存在行為規(guī)范問(wèn)題，在政治協(xié)商主體行為中，或角色錯(cuò)位，或角色失位。一方面，黨委和政府應(yīng)主動(dòng)卻被動(dòng)，是主導(dǎo)卻被導(dǎo)。依照我國(guó)決策權(quán)力的橫向配置情況，黨政部門(mén)居于主導(dǎo)地位，政協(xié)在決策過(guò)程中發(fā)揮著咨詢(xún)、協(xié)商的功能。但實(shí)際情況卻是，在一些地方，作為主導(dǎo)方的黨委和政府往往處于被動(dòng)狀態(tài)，政協(xié)卻比較積極主動(dòng)。有的政協(xié)擬定題目，主動(dòng)聯(lián)系政府進(jìn)行協(xié)商；有的政府即使向政協(xié)征求意見(jiàn)，也是協(xié)商變通報(bào)，一些決策性事項(xiàng)，表決前才提請(qǐng)政協(xié)討論。[6]一方面，人民政協(xié)及各界代表人士作為政治協(xié)商參與者，與中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，對(duì)決策的參與也因?yàn)榈匚坏牟煌托畔⒌牟粚?duì)稱(chēng)，常常處于輔助性地位，發(fā)揮著咨詢(xún)與建議的作用，而不是決策參與作用;[7]有的所提意見(jiàn)和建議內(nèi)容比較空洞，其履行職能的規(guī)范化水平不高，致使黨委和政府有關(guān)部門(mén)辦理效果不理想。此外，在人民政協(xié)的參加單位中，作為中國(guó)人數(shù)最多的利益群體——農(nóng)民，在政協(xié)界別中至今仍然缺位。當(dāng)前人民政協(xié)政治協(xié)商的民眾的參與度和參與方式，還有較大的拓展和深入空間。[8]

（二）協(xié)商民主立法不夠健全，政協(xié)協(xié)商民主過(guò)程與結(jié)果的法律效力不強(qiáng)

在現(xiàn)行體制中，人民政協(xié)組織只是民意表達(dá)機(jī)構(gòu)，而不是政策決策機(jī)構(gòu)，又沒(méi)有國(guó)家立法機(jī)構(gòu)通過(guò)的組織法來(lái)確保它的地位和作用，人民政協(xié)政治協(xié)商制度的運(yùn)行，主要是依據(jù)憲法、政協(xié)章程和執(zhí)政黨的文件規(guī)定?！稇椃ā穼?duì)人民政協(xié)的地位、作用有所提及，但對(duì)人民政協(xié)組織的性質(zhì)、委員產(chǎn)生方式、工作職責(zé)范圍、工作程序、機(jī)構(gòu)設(shè)置等，以及關(guān)于政協(xié)的組成及職責(zé)、權(quán)限仍無(wú)專(zhuān)門(mén)的法律規(guī)定，這就直接影響了政治協(xié)商的過(guò)程以及結(jié)果的法律保障和法律效力。[9]政協(xié)章程只是政協(xié)內(nèi)部運(yùn)行的指導(dǎo)性文件，并不具有法律效力。執(zhí)政黨的文件雖然在現(xiàn)實(shí)生活中具有極其重要的指導(dǎo)甚至指令功能，但嚴(yán)格地說(shuō)，仍然不具備法律效力。由于缺乏法律依據(jù)與法律規(guī)范，現(xiàn)有的人民政協(xié)協(xié)商民主制度與機(jī)制難以對(duì)決策部門(mén)協(xié)商的隨意性進(jìn)行有效的制約，從而從根本上阻止“想?yún)f(xié)商就協(xié)商，沒(méi)意愿就不協(xié)商”、“有時(shí)間就協(xié)商，沒(méi)時(shí)間就不協(xié)商”的現(xiàn)象發(fā)生。更有甚者，有的地方在實(shí)際工作中還出現(xiàn)政協(xié)委員因行使職權(quán)而遭受責(zé)難或打擊報(bào)復(fù)的現(xiàn)象，即便委員因履職的合法權(quán)利受到損害而提起訴訟，法院也沒(méi)有相應(yīng)的法律適用條款，對(duì)其合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。

（三）民主監(jiān)督和參政議政的程序化相對(duì)薄弱，“三在前三在先”原則落實(shí)情況仍然不盡如人意

“三在前三在先”原則即協(xié)商在黨委決策之前、人大通過(guò)之前、政府實(shí)施之前，先協(xié)商后決策、先協(xié)商后決定、先協(xié)商后通過(guò)。目前，《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見(jiàn)》雖然明確規(guī)定：“將政治協(xié)商納入決策程序，就國(guó)家和地方的重要問(wèn)題在決策之前和決策執(zhí)行過(guò)程中進(jìn)行協(xié)商”。但是，人民政協(xié)政治協(xié)商內(nèi)容和協(xié)商程序的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏可以操作的依據(jù)，如哪些內(nèi)容應(yīng)該納入決策程序，怎樣納入決策程序，未納入后的監(jiān)督機(jī)制等，并沒(méi)有明確的實(shí)施細(xì)則。[8]由于缺乏協(xié)商程序的制度性規(guī)定，對(duì)于是否需要協(xié)商、協(xié)商的深度如何，以及協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商時(shí)間、協(xié)商方式的選擇與協(xié)商結(jié)果的反饋等，往往取決于黨政領(lǐng)導(dǎo)及其職能部門(mén)的主觀愿望，協(xié)商的隨意性較大。如在一些地方，政協(xié)有一個(gè)通常的說(shuō)法，稱(chēng)“年委員”、“季常委”和“月主席”，很多政協(xié)委員一年就開(kāi)一次會(huì)。有的在協(xié)商過(guò)程中，也不同程度地存在著“不說(shuō)白不說(shuō)，說(shuō)了也白說(shuō)”的問(wèn)題。

（四）一些領(lǐng)域民主協(xié)商重形式、輕內(nèi)容，對(duì)如何切實(shí)發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主的作用缺乏制度規(guī)定

主要是人民政協(xié)開(kāi)展政治協(xié)商活動(dòng)的各項(xiàng)具體制度和機(jī)制還很不完善。[10]從決策過(guò)程看，在關(guān)系國(guó)計(jì)民生重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題的決策過(guò)程中，如何切實(shí)發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)協(xié)商民主的作用，確?？茖W(xué)決策，糾正決策失誤，是一個(gè)亟待從制度化層面解決的重大問(wèn)題。[11]從決策執(zhí)行環(huán)節(jié)看，政協(xié)政治協(xié)商的影響主要體現(xiàn)在政府決策的貫徹執(zhí)行環(huán)節(jié)，但由于缺乏相應(yīng)的機(jī)制保證，決策實(shí)施中的政治協(xié)商還沒(méi)有成為政協(xié)的經(jīng)常和自覺(jué)的行動(dòng)。從決策執(zhí)行結(jié)果看，政協(xié)通過(guò)調(diào)研、視察等形式，就政府部門(mén)執(zhí)行決策的情況提出意見(jiàn)和建議，至于政府部門(mén)采納得如何，則沒(méi)有多少約束，缺乏反饋、追蹤和評(píng)價(jià)機(jī)制。

三、推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度與機(jī)制建設(shè)的幾點(diǎn)思考

實(shí)踐表明，健全與完善人民政協(xié)協(xié)商民主制度與機(jī)制，是發(fā)展人民政協(xié)協(xié)商民主的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我們要按照黨的十八大決策部署和十八屆三中全會(huì)《決定》精神，在現(xiàn)有人民政協(xié)協(xié)商民主制度框架及相關(guān)規(guī)則的基礎(chǔ)上，圍繞協(xié)商民主所設(shè)計(jì)的主題、內(nèi)容、程序、形式等，并借鑒我國(guó)協(xié)商民主實(shí)踐中基層協(xié)商民主制度化建設(shè)的一些成功經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化，逐步建立與完善人民政協(xié)協(xié)商民主相關(guān)法律、制度與機(jī)制，努力使人民政協(xié)協(xié)商民主有章可依、有規(guī)可循，以制度保障協(xié)商實(shí)效。當(dāng)前，要著力做好以下五個(gè)方面工作：

（一）加強(qiáng)人民政協(xié)政治協(xié)商作為協(xié)商民主制度化平臺(tái)建設(shè)

完善人民政協(xié)協(xié)商民主制度與機(jī)制，要特別注重完善人民政協(xié)制度的結(jié)構(gòu)體系。一是進(jìn)一步建立健全人民政協(xié)協(xié)商民主的工作制度。完善人民政協(xié)開(kāi)展協(xié)商民主的形式、內(nèi)容和程序，進(jìn)一步明確協(xié)商什么、與誰(shuí)協(xié)商、怎樣協(xié)商、協(xié)商成果如何運(yùn)用等具體要求，并在制度中做出具體、明確、剛性的規(guī)定，促進(jìn)協(xié)商民主的制度化、規(guī)范化。二是進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)人民政協(xié)協(xié)商民主與黨政部門(mén)相關(guān)制度的有效銜接。把政治協(xié)商列入黨委重大決策議事程序，把是否堅(jiān)持政治協(xié)商、接受民主監(jiān)督、支持參政議政作為衡量黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政治素養(yǎng)、領(lǐng)導(dǎo)水平和民主作風(fēng)的重要標(biāo)志，納入黨政領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核內(nèi)容，使政治協(xié)商“三在前三在先”原則真正落到實(shí)處。三是進(jìn)一步建立健全人民政協(xié)協(xié)商民主的組織保障制度。根據(jù)憲法精神，考慮將人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)納入國(guó)家法制整體框架，逐步出臺(tái)《黨派法》、《人民政協(xié)組織法》、《民主監(jiān)督法》等法律法規(guī)；在條件成熟時(shí)，探索制定人民政協(xié)組織條例，制定地方政協(xié)委員會(huì)工作規(guī)則等，把有關(guān)政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的性質(zhì)、作用、內(nèi)容、形式、程序等重要規(guī)定上升為法律，使政協(xié)工作既有政策依據(jù)，又有法律保障。四是進(jìn)一步建立健全政協(xié)委員管理制度和常委管理制度。研究制定發(fā)揮政協(xié)委員作用、加強(qiáng)政協(xié)常委會(huì)制度建設(shè)的具體實(shí)施意見(jiàn)，切實(shí)維護(hù)政協(xié)組織和委員履行職責(zé)的權(quán)利。[11]

（二）推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主的程序化建設(shè)

程序化是制度和規(guī)范的具體化。人民政協(xié)協(xié)商民主的程序化建設(shè)，從重點(diǎn)環(huán)節(jié)看，一是要把政治協(xié)商納入國(guó)家和地方?jīng)Q策程序，成為重大決策過(guò)程的必經(jīng)環(huán)節(jié)。二是要改進(jìn)人民政協(xié)會(huì)議的程序，健全人民政協(xié)制度的民主協(xié)商功能，明確人民政協(xié)與其他國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系。三是堅(jiān)持決策前和決策執(zhí)行中的協(xié)商，特別是要做好決策前的協(xié)商。四是進(jìn)一步明確政治協(xié)商的內(nèi)容，只要涉及所規(guī)定的內(nèi)容，就必須進(jìn)行協(xié)商。五是明確協(xié)商的主要程序，決策前提供有關(guān)信息和材料，決策中充分發(fā)揚(yáng)民主，決策后就重大意見(jiàn)建議的采納情況實(shí)行反饋。六是切實(shí)保障協(xié)商主體（黨委、政府、政協(xié)、相關(guān)部門(mén)代表、政協(xié)委員或社會(huì)各界代表）履行職責(zé)、提意見(jiàn)、作批評(píng)的權(quán)利。[12]從薄弱環(huán)節(jié)看，首先，加強(qiáng)民主監(jiān)督的程序化建設(shè)。民主監(jiān)督的程序主要包括：其一，協(xié)商確定民主監(jiān)督的議題；其二，制定民主監(jiān)督方案，黨政部門(mén)提供相關(guān)材料，通報(bào)情況，并且在政協(xié)委員視察和調(diào)研時(shí)給予協(xié)助；其三，黨政領(lǐng)導(dǎo)或有關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人應(yīng)到會(huì)與政協(xié)委員進(jìn)行溝通交流、聽(tīng)取意見(jiàn)、批評(píng)和建議；其四，對(duì)委員在民主監(jiān)督中提出的意見(jiàn)、批評(píng)和建議，要以書(shū)面形式反饋；其五，政協(xié)要組織政協(xié)委員有選擇地對(duì)反饋情況進(jìn)行跟蹤。其次，加強(qiáng)參政議政的程序化建設(shè)。目前，關(guān)鍵是要在專(zhuān)題調(diào)研和反映社情民意這兩個(gè)基本形式的程序化建設(shè)上下功夫。專(zhuān)題調(diào)研在調(diào)研選題、調(diào)研實(shí)施以及成果轉(zhuǎn)化上應(yīng)有明確規(guī)定；反映社情民意可以仿照提案辦理的形式程序化。

（三）健全人民政協(xié)協(xié)商民主的工作機(jī)制

第一，建立和完善協(xié)商對(duì)象的補(bǔ)充機(jī)制。優(yōu)化人民政協(xié)的界別結(jié)構(gòu)，注重將新的社會(huì)階層和群體的代表人士吸納到政協(xié)組織之中，適當(dāng)增加其在各級(jí)政協(xié)委員中的數(shù)量，進(jìn)一步提高人民政協(xié)的廣泛代表性，增強(qiáng)包容性。通過(guò)合理設(shè)置界別，使政協(xié)真正成為各界別、各階層、各利益群體反映訴求、實(shí)現(xiàn)夙愿的重要形式。同時(shí)，還要改變由于界別主體性不足導(dǎo)致民主黨派趨同化的傾向，改變各界別的委員數(shù)量及相應(yīng)比例不盡合理等狀況。第二，建立和完善協(xié)商內(nèi)容的確定機(jī)制。要規(guī)范提出程序，政治協(xié)商的內(nèi)容應(yīng)先由政協(xié)提出，然后由黨委、政府和政協(xié)共同協(xié)商確定；要明確協(xié)商內(nèi)容，把黨和國(guó)家的大政方針、法律法規(guī)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大問(wèn)題與涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題結(jié)合起來(lái)，突出政治性，增強(qiáng)針對(duì)性，提高實(shí)效性。第三，建立和完善協(xié)商意見(jiàn)的反饋機(jī)制。要注重雙向反饋機(jī)制：一是協(xié)商意見(jiàn)的反饋。政協(xié)在收集各黨派團(tuán)體、各界別委員以及社會(huì)各界人士意見(jiàn)和建議后，要及時(shí)通過(guò)適當(dāng)?shù)耐緩较螯h委、政府或有關(guān)部門(mén)進(jìn)行反饋，并做好登記、分辦、催辦、會(huì)辦、跟辦、督辦等工作，確保各條意見(jiàn)建議得到落實(shí)。二是辦理結(jié)果的反饋。在政協(xié)進(jìn)行意見(jiàn)建議反饋的同時(shí)，黨委、政府也要建立辦理結(jié)果反饋機(jī)制，要及時(shí)批辦、轉(zhuǎn)辦政協(xié)提交的意見(jiàn)建議，并督促承辦部門(mén)限期向政協(xié)反饋辦理結(jié)果。第四，建立和完善協(xié)商結(jié)果的保障機(jī)制。黨委既要發(fā)揮好協(xié)商主體的作用，更要發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)作用，特別是在協(xié)商意見(jiàn)不一致的情況下，黨委要主動(dòng)牽頭協(xié)調(diào)，保證協(xié)商工作取得成效。同時(shí)，要明確協(xié)商規(guī)定。對(duì)于協(xié)商一致的事項(xiàng)或意見(jiàn)建議，黨委、政府承辦部門(mén)必須認(rèn)真加以落實(shí)；對(duì)于不能采納的意見(jiàn)建議，應(yīng)說(shuō)明理由；對(duì)于協(xié)商未達(dá)成一致意見(jiàn)的，不得進(jìn)入決策程序。此外，開(kāi)展平等協(xié)商，最大限度地保證各協(xié)商主體（黨委、政府、政協(xié)、相關(guān)部門(mén)代表、政協(xié)委員或社會(huì)各界代表）都享有平等的發(fā)言權(quán)、討論權(quán)，有權(quán)發(fā)表各自的見(jiàn)解，有權(quán)提出不同的意見(jiàn)和建議。最后，要強(qiáng)化跟蹤監(jiān)督，確保協(xié)商結(jié)果得到落實(shí)。

（四）創(chuàng)新人民政協(xié)協(xié)商民主的新形式

目前，比較定型的形式是政協(xié)委員全體會(huì)議全面協(xié)商、常委會(huì)議專(zhuān)題協(xié)商、主席會(huì)議重點(diǎn)協(xié)商、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)口協(xié)調(diào)、提案督辦和委員視察座談會(huì)等有效形式。在堅(jiān)持和完善這些有效形式的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)不斷創(chuàng)新人民政協(xié)協(xié)商民主的新形式，比如政協(xié)與黨委的懇談會(huì)，政協(xié)與政府的聯(lián)席會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、雙向交流會(huì)等，增加協(xié)商密度，提高協(xié)商成效。同時(shí)，健全社會(huì)協(xié)商對(duì)話(huà)制度，發(fā)揮人大、政協(xié)、人民團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)等職能作用，完善公共決策社會(huì)公示制度、公眾聽(tīng)證制度、專(zhuān)家咨詢(xún)論證制度，完善信訪工作機(jī)制，落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部接訪、下訪、回訪、聯(lián)系群眾制度，暢通公民利益表達(dá)渠道，實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的利益共識(shí)。此外，借鑒近年來(lái)我國(guó)基層治理和群眾自治中涌現(xiàn)出許多協(xié)商民主的有效制度形式，如民主議事會(huì)、民主懇談會(huì)、[13]民主理財(cái)會(huì)、民情懇談會(huì)、民情直通車(chē)、社區(qū)民主論壇、民主聽(tīng)政會(huì)、平安協(xié)會(huì)等，讓這些生動(dòng)活潑且卓有成效的基層民主協(xié)商制度和形式與人民政協(xié)協(xié)商民主制度和形式之間，既遵循各自的制度規(guī)范，又形成相互的聯(lián)動(dòng)關(guān)系，以此推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度建設(shè)。

（五）強(qiáng)化人民政協(xié)協(xié)商民主制度的執(zhí)行力

制度建設(shè)，貴在堅(jiān)持、重在落實(shí)。人民政協(xié)協(xié)商民主制度建設(shè)，既要解決制度“缺失”問(wèn)題，也要防止已有制度被“虛置”的問(wèn)題。因此，在推進(jìn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度與機(jī)制建設(shè)的同時(shí)，也要抓好制度的貫徹落實(shí)。要加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主制度的學(xué)習(xí)和宣傳工作，不斷強(qiáng)化人民政協(xié)協(xié)商民主依法履職的意識(shí)，切實(shí)提高協(xié)商民主的能力和水平。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[M].北京：人民出版社，2013.

[2]閻金明.進(jìn)一步完善人民政協(xié)協(xié)商民主制度建設(shè)[N].人民政協(xié)報(bào)，2013-10-09.

[3]包心鑒.協(xié)商民主的制度化構(gòu)建和人民政協(xié)的主渠道作用[EB/ OL].人民政協(xié)網(wǎng)，2013-08-21.

[4]包心鑒.社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式[N].光明日?qǐng)?bào)，2013-09-10（16）.

[5]包心鑒.論協(xié)商民主的現(xiàn)實(shí)政治價(jià)值和制度化構(gòu)建[J].中國(guó)天津市委黨校學(xué)報(bào)，2013，（1）.

[6]廖繼紅：政治協(xié)商主體行為的明確與規(guī)范[N].人民政協(xié)報(bào)，2011-09-23.

[7]陳家剛.協(xié)商民主與政治協(xié)商[J].政治發(fā)展研究，2007，（2）.

[8]肖春艷.西方協(xié)商民主與人民政協(xié)政治協(xié)商制度[J].湖北省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（1）.

[9]楊雪燕.完善人民政協(xié)政治協(xié)商制度推進(jìn)社會(huì)主義政治文明發(fā)展[J].湖北省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（6）.

[10]鄭憲.人民政協(xié)政治協(xié)商制度建設(shè)若干問(wèn)題的思考[J].廣東省社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，（4）.

[11]王順生.發(fā)展人民政協(xié)協(xié)商民主推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)[N].人民政協(xié)報(bào)，2009-05-04.

[12]李劍銳.人民政協(xié)與中國(guó)特色協(xié)商民主制度[J].理論學(xué)習(xí)，2010，（12）.

[13]陳家剛.溫嶺改革：開(kāi)啟基層協(xié)商民主新路徑[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2012-11-28.

[責(zé)任編輯：閆明]

Thoughts on Pushing the Construction of Consultative Democracy System and Mechanism

YANG Gen-qiao
（Marxism Research Institute,Anhui Social Science Academy,Hefei 230051,Anhui,China）

Currently the consultative democracy system and its working mechanism has been continually improved and playing more and more important roles in the process of socialistic democratic politics with Chinese characteristics.However,there are still problems in systematic rules and operating procedures and there are still weak points in the construction of institutionalization, proceduralization and equalization of main bodies.We must strengthen the platform construction,push the procedural construction, improve the operating mechanism and strengthen the execution power of the consultative democracy system according to the planning of the Eighteenth National Congress of CPC and the spirit of the Third Plenary Meeting of the Eighteenth National Congress of CPC.

deliberative democracy;system&mechanism;the Third Plenary Meeting of the Eighteenth People’s Congress

D627

A

1674-0955（2014）03-0035-06

2014-03-10

楊根喬（1962-），女，安徽潛山人，安徽省社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究所副所長(zhǎng)、研究員。