信訪研究回顧與反思

余凈植

（中國浦東干部學(xué)院教研部，上海201204）

信訪研究回顧與反思

余凈植

（中國浦東干部學(xué)院教研部，上海201204）

十八屆三中全會關(guān)于推進信訪制度改革的決定，為深入系統(tǒng)的研究信訪問題提出了要求也提供了契機。梳理已有的信訪研究成果，總結(jié)、反思，不失為一個新的討論起點和一種理論與方法上的準(zhǔn)備。在法治中國建設(shè)的情勢下，從憲法學(xué)層面重新評估信訪制度探討信訪各方的行為底線，并討論信訪地方試點改革的憲法空間、理論依據(jù)及具體方案，或可為彌合信訪應(yīng)然功能與現(xiàn)實效果之間的鴻溝提供思路。

信訪研究；憲法學(xué)；地方試點改革

信訪是與中國政治體制、法治建設(shè)、公民生活息息相關(guān)的制度。目前信訪在化解社會矛盾方面不僅乏力，且不斷制造出新的問題和新的信訪，更重要的是信訪改革的爭論關(guān)涉中國政治體制改革方向的選擇，面臨傳統(tǒng)價值與現(xiàn)代法治理念，本土政治文化意識、規(guī)則與西方法治樣本之間的對比、評判和彌補。信訪折射出中國社會政治與法律發(fā)展的軌跡，其未來也將顯現(xiàn)中國式法治的某種可能性。當(dāng)理論推進現(xiàn)實改革遇到阻滯的時候，梳理已有的研究成果，站在前輩與學(xué)人的肩膀上總結(jié)和反思，不失為一種必要的準(zhǔn)備。

當(dāng)前，涉法涉訴信訪已改由政法機關(guān)受理，取消信訪排名、網(wǎng)上受理等符合民意和法治的改革也開始推行。特別是《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中有關(guān)推進法治中國建設(shè)、信訪和深化司法體制改革的內(nèi)容，為重新深入系統(tǒng)的研究信訪問題提出了要求也提供了契機。

一、信訪研究概況

2003年之前，信訪的特殊重要性與對它的學(xué)術(shù)研究很不相稱。[1]（P59）隨著收容遣送制度廢止，中國遭遇自“撥亂反正”后的第二次信訪高峰，信訪問題隨即成為學(xué)術(shù)研究的熱點。①CNKI學(xué)術(shù)期刊全文數(shù)據(jù)庫中，收錄的2003年以來以“信訪”為篇名的文章近5000篇，以“信訪”為主題進行搜索，則顯示有8300多篇。關(guān)于信訪的專著也陸續(xù)面世。2005年新《信訪條例》施行，但信訪改革的爭論并未停止。迄今，來自社會學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)等領(lǐng)域的研究，借助實證研究、規(guī)范分析、比較研究等方法，圍繞信訪制度運行狀況、原因分析及改革方向三個互相關(guān)聯(lián)的層次展開。學(xué)界對于信訪體制的評價高低不等，但總體偏低，指出其政治功能的象征性大于實質(zhì)性，[2]而且在救濟方面低效?；竟沧R是信訪制度改革是長期的系統(tǒng)工程，既不可能單兵突進，也不可能一蹴而就。[3]（P34）理論和實務(wù)界的各種主張通常被歸納成“強化擴權(quán)派”和“削弱取消派”，另外還有相對有所區(qū)別的從憲法學(xué)角度提出的“核心政制襄助論”。

“強化擴權(quán)派”的核心觀點是強化信訪、賦予信訪機構(gòu)更有價值的實際權(quán)力。持該觀點的主要集中在實務(wù)部門，學(xué)界也有支持者。他們感受到信訪機構(gòu)處置信訪的無力，并著眼于通過信訪管道和形式解決問題和糾紛，暗合了黨和政府一直以來不斷強化信訪體制建設(shè)的事實。信訪問題的根本原因被歸結(jié)為信訪機構(gòu)沒有權(quán)威性，故而認為需要強化信訪機構(gòu)在政府序列中的地位。更為現(xiàn)實的考慮是，在中國這樣一個行政主導(dǎo)的國家，司法難以真正獨立，也需要信訪這樣一套沒有門坎的反饋系統(tǒng)，并通過賦予信訪機構(gòu)實權(quán)，樹立其權(quán)威解決社會問題。[4]研究者指出信訪機構(gòu)要有所作為必須打破行政內(nèi)部監(jiān)督的窠臼，從外部監(jiān)督上另辟蹊徑。重新定義國家信訪局與人大、政府的監(jiān)察部門、審計部門之間的分工合作關(guān)系。為此，可以借鑒北歐議會型申訴專員制度的成功經(jīng)驗，諸如借助公眾傳媒的力量、動員人大常委會的權(quán)力等，確保信訪機構(gòu)具有卓然獨立的地位和權(quán)威性。[5]

“削弱取消派”主張“弱化”乃至“取消”信訪。信訪機構(gòu)被認為是現(xiàn)行憲法和法律框架之外的設(shè)計，信訪制度的許多規(guī)定包括具體實踐，直接與憲法法律抵觸，侵害了公民的權(quán)益，有悖于建設(shè)法治國家的大方向，信訪制度應(yīng)該廢除。[6][7]；在區(qū)分信訪功能的基礎(chǔ)上，研究者指出，樹立司法權(quán)威、暢通法律救濟渠道，弱化并最終取消信訪現(xiàn)有的救濟功能，讓信訪還原民意表達的本來定位。在機構(gòu)設(shè)置方面，最終撤銷各級政府職能部門的信訪機構(gòu)，把信訪集中到各級人大，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作，并系統(tǒng)地建立民眾的利益表達組織。[8]鑒于“投訴請求”類的信訪占最大比重，研究者也指出應(yīng)從完善國家整個糾紛解決機制的層面來改革信訪。[9][10]；

“核心政制襄助論”則立足憲法學(xué)層面，在憲法框架下劃分核心政制與輔助政制。指出取消或廢止信訪既不可能也無必要，但信訪體制并非治國理政的常態(tài)，僅是輔助政治的組成部分。核心與輔助政制應(yīng)該依據(jù)憲法精神、法治原則各歸其位，信訪應(yīng)當(dāng)在不與核心政治形成競爭性博弈的情形下與核心政制并存，在意志表達、權(quán)利救濟、權(quán)力配置等諸多方面增加憲法框架的效能。[11]

“強化擴權(quán)派”、“削弱取消派”、“核心政制襄助論”基本代表了信訪改革的主要觀點，但尚不能囊括關(guān)于信訪方方面面的討論和多元的研究角度。被歸為同一“派別”的有些理由存在沖突甚至對立，不同“派別”的論據(jù)反倒有所交叉和重疊。在對信訪體制評價總體偏低的情況下，亦有高低之別。更溫和的觀點認為信訪制度是在執(zhí)行過程中出現(xiàn)變異的，由民意反映渠道演變成為解決糾紛矛盾。[3]（P34）問題不在信訪制度本身，是出在對待信訪工作的態(tài)度和方法上。所以重點不是弱化甚至取消信訪制度，而是改革對信訪的考核制度。[12]而且，信訪有其以柔克剛的優(yōu)勢，它能以適當(dāng)?shù)娜酥涡灾贫染徍头ㄖ卧谝欢ㄇ樾蜗碌倪^分僵硬和過分剛性。當(dāng)然人治作用的范圍和方式必須受法律、法規(guī)限制。[9]各類觀點關(guān)于信訪改革的方向并不是涇渭分明、非此即彼，未必不存在融合的空間和可能。這些均折射出信訪問題的復(fù)雜性和研究的多重視角與維度。

事實上，十八屆三中全會后，信訪存廢暫不存在討論必要和空間?，F(xiàn)有研究為進一步討論奠定了基礎(chǔ)，不乏共識，但一些根本性的焦點問題并不清晰且存在爭論，包括信訪行為的屬性，信訪究竟是一項權(quán)利還只是權(quán)利的一種行為方式，信訪的范圍、分類等，這些邏輯起點上的問題并未真正厘清；另外，缺乏同時關(guān)照官方與信訪人雙方立場和權(quán)利義務(wù)關(guān)系的論證；也缺乏從價值、觀念、制度及操作機制等各層面之間邏輯自洽的系統(tǒng)研究；在宏觀的理論層面與瑣碎的實務(wù)、對信訪的應(yīng)然分析與具體應(yīng)對措施這兩極之間，尚未找到一種合理溝通的途徑。法學(xué)立場的討論缺乏對信訪政治維度的省察，未能充分討論深厚的政法傳統(tǒng)下和社會轉(zhuǎn)型時期，信訪、以及包括司法機關(guān)在內(nèi)的各國家機關(guān)所必然承擔(dān)的政治功能及其實現(xiàn)方式。

二、進一步研究的空間與兩個或可拓展的維度

從比較法角度看，信訪往往被認為是獨特的中國問題，但就信訪制度的設(shè)置初衷和應(yīng)然功能而言，學(xué)界一般認為其類似于并可借鑒西方議會的“監(jiān)察專員制度”（Ombudsman System），上訪則接近于行使請愿的權(quán)利。然而涉法涉訴信訪，尤其是涉訴信訪在實行權(quán)力分立與制衡模式的西方國家可能缺乏理論和制度空間。不過，法治發(fā)達國家如何平衡法律與政治的關(guān)系，它們的人權(quán)保障規(guī)范和機制，包括民愿表達機制、為公民權(quán)利救濟提供的多種渠道、以司法為最后防線的多元糾紛解決機制等，以及彼此之間的銜接與平衡，對政府和司法的監(jiān)督等等，對信訪在價值重塑、功能定位和制度建構(gòu)方面不無啟示，尤其是在司法改革進一步推進和到位后更具借鑒意義。研究者需要對法治發(fā)達國家的相關(guān)理論與實踐進行脈絡(luò)清晰和客觀全面的梳理，這些理論與實踐都根植于各國的政治文化土壤，并依賴法治、民主、司法制度發(fā)展的程度，如何評價和取舍也需進一步論證。

信訪制度被認為是“中國由人治化治理模式向法治化治理模式過渡中所必須面對的制度性障礙”。[13]（P43）相關(guān)的學(xué)理討論目前尚未推進對信訪困局的改觀，進一步的研究有必要彌補先前的不足，在厘清基礎(chǔ)性與前提性問題的基礎(chǔ)上，結(jié)合法的內(nèi)在立場和外在立場，從官方與信訪人雙方的不同視角，應(yīng)然、實然的不同維度，價值理念、制度規(guī)范、操作機制等不同層面，展開系統(tǒng)分析和論證，透徹解析信訪異化的現(xiàn)象，提出既遵循法治基本規(guī)律又契合國情的解決思路及理論依據(jù)。

進一步的討論或可基于兩個維度展開。

其一，在信訪法治化的基本共識下，重要的是首先明確信訪各方的行為邊界和底線，應(yīng)遵循的法治基本規(guī)律與規(guī)則。那么，一個憲法學(xué)視角的討論是必要和有意義的。

信訪中，政治功能與法治的要求、個人自由權(quán)利與公權(quán)力（個人權(quán)益與公共利益），以及各權(quán)力之間的關(guān)系和界限都呈現(xiàn)出模糊性。這主要緣于信訪既承載了現(xiàn)實需求，又蘊含了政治文化的傳統(tǒng)，集中呈現(xiàn)出后發(fā)國家在社會轉(zhuǎn)型時期面對無法回避的政治問題、社會壓力和必須承擔(dān)的政治功能，延續(xù)了傳統(tǒng)的角色，尚未確立現(xiàn)代法治和司法的特性，秩序也被不合理的認定為轉(zhuǎn)型時期絕對和排他的價值，維護秩序的方式亦多是非法治化的。

政治與法治、私權(quán)利與公權(quán)力（個人權(quán)益與公共利益），及公權(quán)力之間的關(guān)系的明晰與平衡，均是憲法學(xué)的重要議題。為此，有必要從憲法學(xué)的高度和層面對信訪制度重新評估，思考其未來走向討論制度改革方案，回答轉(zhuǎn)型時期如何在憲法框架下平衡傳統(tǒng)與現(xiàn)代、秩序與個人權(quán)益，中央與地方，及黨、政、司法等縱向、橫向權(quán)力結(jié)構(gòu)之間錯綜復(fù)雜的關(guān)系。

對于信訪各方的權(quán)力（權(quán)利）邊界和行為底線，一方面，可基于憲法學(xué)視角分析信訪人和國家的關(guān)系，厘清信訪人在面對國家時的多重地位或身份,信訪人對國家請求權(quán)的內(nèi)涵及層次，明晰各層次中信訪人所享有的權(quán)利及國家相對應(yīng)的義務(wù)，在此邏輯起點上厘定信訪的價值與功能，澄清信訪行為的性質(zhì)和邊界，以及信訪制度的權(quán)力來源、屬性及界限；另一方面，有必要從信訪的維度理順權(quán)力之間的憲法關(guān)系，明確信訪治理各方的行為底線，應(yīng)遵循的法治基本規(guī)律和程序要求，為理性維權(quán)與依法維穩(wěn)提供清晰完整的理論依據(jù)。

關(guān)于信訪制度，需要從憲法學(xué)的高度和“活的憲法”的發(fā)展維度做客觀、合理、長期性的評估。從憲法政制的角度看，信訪與其他制度之間存在著長期的相互競爭及制度互補的動態(tài)發(fā)展關(guān)系，各種制度互有優(yōu)劣，需配合得當(dāng)。[11]在司法改革進一步推進，信訪體制與司法體制的關(guān)系理順后，信訪制度仍有存在空間。

至于涉法涉訴信訪問題，盡管政策層面已經(jīng)出臺了涉法涉訴信訪一律由政法機關(guān)處理以及依法終結(jié)的決定，但從法治建設(shè)的長遠來看，解決由誰來實施和守護作為國家最高法的憲法、確立具有實效性的憲法審查機制，是司法改革實質(zhì)性突破、理順?biāo)痉w制與信訪體制關(guān)系，實現(xiàn)涉法涉訴信訪真正依法終結(jié)的重要制度前提。

其二，討論信訪制度的地方試點改革可能是推進信訪研究和破解信訪困局的另一個切入點。

中國社會的發(fā)展與變遷是推動信訪的主要變量。[14]（P6）由于發(fā)展的不平衡，各地信訪問題和信訪治理既有共性也存在地區(qū)差異，信訪制度改革既需要逐步推進也需因地制宜。作為一個版圖和人口的大國，中國的改革往往是先從地方試點改革開始突破和推進的。對于信訪，也有必要在現(xiàn)行憲法框架下分析地方改革空間和憲法依據(jù)，提出并論證地方試點改革的具體方案，或可從操作和理論層面做現(xiàn)實突破。

當(dāng)前，各地不乏一些信訪工作方式方法上的創(chuàng)新和嘗試，但是這些基于原有管理觀念和維穩(wěn)模式的做法是否具長效性，是否與法治的基本規(guī)律并行不悖，是否能夠為其他地區(qū)乃至國家的信訪治理提供模板都是值得商榷的。

真正具有試點和推廣價值的地方改革首先應(yīng)在現(xiàn)行憲法的框架下來考慮。一方面，需要討論新一輪改革形勢下，如何進行與司法垂直管理改革配套的涉法涉訴信訪改革；另一方面，討論在訴訪分離的基礎(chǔ)上，推進非訴類信訪的改革。探討如何通過體制改革和機制創(chuàng)新，整合信訪資源、機構(gòu)，特別是通過方法和技術(shù)層面的改革使信訪在遵循法治基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，借助柔性的人性化機制，實現(xiàn)信訪在當(dāng)下所承載的具有現(xiàn)實合理性的功能和訴求，彌補程序正義的剛性與不足，緩解政治與法治、傳統(tǒng)與現(xiàn)代的多重壓力。

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[2]謝岳.當(dāng)代政治溝通[M].上海：上海人民出版社，2006.

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[責(zé)任編輯：閆明]

Review and Reflection of China’s Petition System

YU Jing-zhi
（Department of Academics,China Executive Leadership Academy Pudong,Shanghai 201204,China）

The Third Plenary Session of the 18th CPC National Congress has adopted a decision to push forward the reform of petition system,which provides an excellent opportunity to conduct systematic study on this issue.Based on previous research achievements, the researcher tries to seek new angles of discussion and to make preparations in theory and methodology through review and reflection of China’s petition system.Nowadays China speeds up the construction of rule of law.To reevaluate the petition system from the view of Constitution and to tackle the bottom line of the behaviors of all the parties involved,the thesis aims to study the pilot programs,their theoretical basis and concrete measures in implementing petition reforms.Such a study may provide a feasible solution in bridging the gaps between theoretical function and realistic results.

Petition study;Constitution;pilot programs

A849.1

A

1674-0955（2014）05-0081-04

2014-06-06

本文系中國浦東干部學(xué)院研究項目“長三角地區(qū)探索解決社會矛盾的機制研究”的階段成果

余凈植（1972-），女，浙江江山人，中國浦東干部學(xué)院教授，法學(xué)博士。