對(duì)巢湖市農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的調(diào)查與思考

何業(yè)明

(巢湖市委黨校，安徽 巢湖 238000)

農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整是指從各地區(qū)的自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要出發(fā)，將比較分散的農(nóng)村義務(wù)教育中小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)適當(dāng)集中起來，重新進(jìn)行區(qū)域內(nèi)學(xué)校網(wǎng)點(diǎn)布局和規(guī)劃，以提高辦學(xué)質(zhì)量和規(guī)模效益的一項(xiàng)工作。2001年后，巢湖市加大了農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整工作的力度。2001—2013年，全市共撤并中小學(xué)136所，其中，初中及分部19所，小學(xué)109所，教學(xué)點(diǎn)8所。到2014年春季，全市義務(wù)教育學(xué)校共有208所，其中，初中40所，小學(xué)及教學(xué)點(diǎn)168所，初中在校學(xué)生25461人，小學(xué)及教學(xué)點(diǎn)在校學(xué)生41940人，兩者合計(jì)67401人。通過布局調(diào)整，整合了教育資源，提高了辦學(xué)效益和質(zhì)量。

一、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的原因

一是學(xué)齡人口不斷減少。我國從20世紀(jì)70年代開始實(shí)施計(jì)劃生育政策，到90年代中后期，農(nóng)村人口出生率下降，導(dǎo)致農(nóng)村中小學(xué)生源減少。我市一些農(nóng)村初中和小學(xué)生源嚴(yán)重不足。2000年與1980年相比，許多學(xué)校生源都下降50%以上。生源減少，開班困難，客觀上要求進(jìn)行學(xué)校布局調(diào)整。

二是城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快。隨著我國城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，大量農(nóng)村人口涌入城市，我市農(nóng)村大部分青壯年選擇進(jìn)城務(wù)工，相當(dāng)一部分子女也隨父母進(jìn)城，在城市讀書，從而造成農(nóng)村學(xué)齡兒童進(jìn)一步減少。僅2011—2013年，全市農(nóng)村每年減少在校學(xué)生1500人，其中，小學(xué)及教學(xué)點(diǎn)減少800人，初中減少700人，平均每年遞減4.6%。原來村村辦小學(xué)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)有好幾所初中的情況已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在農(nóng)村人口的規(guī)模及轉(zhuǎn)移狀況。義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整是農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化推進(jìn)的必然要求。

三是辦學(xué)規(guī)模效益的追求。由于農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校學(xué)生數(shù)減少，教育布局分散，造成師資力量和其他教育資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，提高資源利用率和辦學(xué)規(guī)模效益是布局調(diào)整的初始動(dòng)力。以我們調(diào)研的巢湖市烔煬鎮(zhèn)為例，2012年底，烔煬鎮(zhèn)花集初中有42個(gè)教師，只有4個(gè)學(xué)生，教育資源嚴(yán)重浪費(fèi)，經(jīng)上級(jí)政府批準(zhǔn)，2013年春節(jié)后，花集初中正式撤并，學(xué)生并入烔煬鎮(zhèn)中心學(xué)校，教師也隨生并轉(zhuǎn)或下到鎮(zhèn)內(nèi)其他小學(xué)充實(shí)力量。烔煬鎮(zhèn)現(xiàn)有的幾個(gè)小學(xué)教學(xué)點(diǎn)人數(shù)也較少。2013年春季，大程教學(xué)點(diǎn)5名學(xué)生，2個(gè)班級(jí)，2名教師；合裕教學(xué)點(diǎn)13名學(xué)生，3個(gè)班級(jí)，5名教師；中李教學(xué)點(diǎn)5名學(xué)生2個(gè)班級(jí)，2名教師；固山教學(xué)點(diǎn)6名學(xué)生，2個(gè)班級(jí)，4名教師。隨著形勢(shì)的變化，這其中的一些教學(xué)點(diǎn)也還有被撤并的必要。就全市而言，全市有農(nóng)村完全小學(xué)97所，其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)17所，村級(jí)小學(xué)80所，教學(xué)點(diǎn)51個(gè)。全市17所鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學(xué)在校生11771人，而另外80所村級(jí)完小和51個(gè)教學(xué)點(diǎn)的在校學(xué)生只有10721人。在80所村級(jí)完小中，50名學(xué)生以下的學(xué)校有18所；在51個(gè)教學(xué)點(diǎn)中，20名學(xué)生以下的教學(xué)點(diǎn)有35個(gè)，其中10名學(xué)生以下的教學(xué)點(diǎn)還有24個(gè)。這些規(guī)模過小的完全小學(xué)和教學(xué)點(diǎn)，不僅占有了相當(dāng)多的教育資源，還成了推進(jìn)我市義務(wù)教育發(fā)展質(zhì)量提高的瓶頸。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整是進(jìn)行規(guī)模辦學(xué)的需要。

四是對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的選擇。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，人們物質(zhì)生活水平的提高，對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需求也越來越強(qiáng)烈?，F(xiàn)實(shí)條件下，無論是硬件條件還是軟件設(shè)施，城鄉(xiāng)差距很大，許多家長(zhǎng)想方設(shè)法將子女送到教育條件好的城鎮(zhèn)學(xué)校上學(xué)，這樣一來，便造成許多城鎮(zhèn)學(xué)校人滿為患，而一些農(nóng)村中小學(xué)門可羅雀。為了滿足人們追求優(yōu)質(zhì)教育的需求，必須進(jìn)行學(xué)校布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，調(diào)整一些生源不足和辦學(xué)條件不足的中小學(xué)，相對(duì)集中投入，使教育資源向優(yōu)質(zhì)教育傾斜。

二、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整中存在的問題

一是寄宿制學(xué)校建設(shè)滯后。學(xué)校布局調(diào)整后，對(duì)于上學(xué)路遠(yuǎn)的學(xué)生，需要學(xué)校提供寄宿。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育布局調(diào)整的意見》中也要求：“學(xué)校撤并后學(xué)生需要寄宿的地方，要按照國家或省級(jí)標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)農(nóng)村寄宿制學(xué)校建設(shè)，為寄宿制學(xué)校配備教室、學(xué)生宿舍、食堂、飲用水設(shè)備、廁所、澡堂等設(shè)施和聘用必要的管理、服務(wù)人員”。由于經(jīng)費(fèi)投入不足，我市農(nóng)村大部分中小學(xué)缺乏寄宿條件，無法滿足需要寄宿學(xué)生的寄宿需求。即使是住校，一般條件都比較差，硬件設(shè)施達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)。管理上缺乏專門的生活教師，基本上由任課教師和班主任義務(wù)服務(wù)，額外增加了教師的工作量。往往還由于缺乏寄宿條件，有些家長(zhǎng)不得不把學(xué)生送到收費(fèi)昂貴的私立學(xué)校，增加了學(xué)生家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。群眾不反對(duì)撤并學(xué)校，但對(duì)上學(xué)遠(yuǎn)，寄宿不方便有意見。

二是校車運(yùn)行安全存在隱患。布局調(diào)整后，農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生往返學(xué)校所遇到的交通困難是普遍的突出問題。有的學(xué)生家離學(xué)校十幾里路，坐車是必須的?，F(xiàn)在我市農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校有條件配備專門校車的幾乎沒有，解決的辦法主要是借助公共交通和社會(huì)車輛，有的是村村通班車，有的是臨時(shí)接送學(xué)生的客運(yùn)車。費(fèi)用也是由學(xué)生家庭自己負(fù)擔(dān)，一天坐四次車，一年下來費(fèi)用不少，經(jīng)濟(jì)困難家庭難以承受。這些車輛缺乏標(biāo)準(zhǔn)化，有車況差的問題，也有超載的問題，雖然叫校車，學(xué)校沒有所有權(quán)，很難對(duì)之進(jìn)行有效管理。還有部分農(nóng)村道路路況差的問題學(xué)校也沒有辦法解決。校車安全方面存在比較多的隱患。

三是城鎮(zhèn)學(xué)校班級(jí)學(xué)生數(shù)過多。布局調(diào)整后，大量學(xué)生涌入城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)學(xué)校生源過于集中，這些學(xué)校很難拒收轉(zhuǎn)入的學(xué)生，在多開設(shè)班級(jí)的同時(shí)，也只能增加現(xiàn)有班級(jí)人數(shù)。以巢湖市城區(qū)為例，2011—2013年，城區(qū)義務(wù)教育公辦學(xué)校就學(xué)學(xué)生數(shù)每年增加700人，其中，小學(xué)每年增加500人，初中每年增加200人，年平均增加4%以上。城區(qū)現(xiàn)有20所公辦小學(xué)在校學(xué)生人數(shù)已超規(guī)模容量；城區(qū)二、三、四、七中四所學(xué)校初中總規(guī)模為108個(gè)班，標(biāo)準(zhǔn)容量5400人，而實(shí)際在校生已達(dá)6673人，超1273人，導(dǎo)致各校班學(xué)額都在58人以上，均超過省定初中50人以下的標(biāo)準(zhǔn)。我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)中小學(xué)班級(jí)人數(shù)已達(dá)70人，嚴(yán)重超員。班級(jí)人數(shù)過多，教師管理困難，教學(xué)質(zhì)量也很難保證。

四是被撤并學(xué)校資產(chǎn)閑置現(xiàn)象嚴(yán)重。近年來，我市撤并學(xué)校100多所，相當(dāng)多的被撤并學(xué)校資產(chǎn)處于閑置狀況。閑置的校產(chǎn)不但不能正常發(fā)揮效益，而且還要專人看管，經(jīng)常維修、維護(hù)。校產(chǎn)雖然屬于國有資產(chǎn)，但是由于歷史的原因，原來許多農(nóng)村中小學(xué)土地屬于集體劃撥，房屋建設(shè)又有群眾集資，群眾對(duì)資產(chǎn)歸屬有爭(zhēng)議。平時(shí)學(xué)校辦學(xué)群眾沒意見，當(dāng)處置這些閑置資產(chǎn)時(shí)就出現(xiàn)爭(zhēng)議，工作難度比較大，處置比較困難。

三、進(jìn)一步做好農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整的建議與思考

一是統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)制定農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整專項(xiàng)規(guī)劃。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整不是簡(jiǎn)單的“撤并”或“收縮”，而是應(yīng)該以促進(jìn)義務(wù)教育發(fā)展，保障農(nóng)民子女受到良好的教育為根本出發(fā)點(diǎn)。布局調(diào)整要有序進(jìn)行，必須有專門的規(guī)劃為指導(dǎo)，作為依據(jù)。為此，統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)制定農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校布局調(diào)整專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)是學(xué)校布局調(diào)整工作的前提。根據(jù)國家和省相關(guān)文件精神的要求和我市的實(shí)際，制定這個(gè)專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)堅(jiān)持以下三條原則：第一，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，分布實(shí)施的原則。要根據(jù)巢湖市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃和教育發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃以及按照國家和安徽省政府頒布的義務(wù)教育標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的要求，還要考慮市域內(nèi)教育均衡發(fā)展的需要，來制定布局調(diào)整專項(xiàng)規(guī)劃。整體規(guī)劃后，要分年度逐步實(shí)施。第二，堅(jiān)持因地制宜、就近入學(xué)的原則。要根據(jù)各地的地理環(huán)境、覆蓋的人口數(shù)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及“十八屆三中全會(huì)”啟動(dòng)一方是獨(dú)生子女可生二孩政策產(chǎn)生的人口變化趨勢(shì)，因地制宜，科學(xué)合理規(guī)劃學(xué)校布局。第三，堅(jiān)持提高辦學(xué)效益，提高辦學(xué)質(zhì)量的原則。要按照既方便學(xué)生入學(xué)，又相對(duì)集中的要求，合理確定服務(wù)半徑，科學(xué)布局學(xué)校，有效整合教育資源，全面提高教育質(zhì)量。我們認(rèn)為，按照每1萬人口布點(diǎn)1所小學(xué)，每3萬人口布點(diǎn)1所初中的要求進(jìn)行布局比較合理。

二是加大投入，加強(qiáng)中心寄宿制學(xué)校建設(shè)。根據(jù)我市目前的實(shí)際情況，寄宿制學(xué)校也不可能校校搞，應(yīng)選擇一些生源比較集中，服務(wù)半徑較大，道路偏遠(yuǎn)，學(xué)生需求較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心初中和中心小學(xué)來加強(qiáng)建設(shè)，然后逐步推進(jìn)為好。加強(qiáng)中心寄宿制學(xué)校建設(shè)，關(guān)鍵的是加大投入。一方面是政府加大經(jīng)費(fèi)投入，積極落實(shí)學(xué)生吃、住等生活方面的配套設(shè)施，從最基本的改水、改廁，建食堂、建澡堂和建宿舍等工作做起，完善學(xué)校的硬件設(shè)施，使之達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)化；另一方面，市教育和人事部門要合理增加寄宿制學(xué)校教職工編制數(shù)，加大人力投入，特別是核定增加寄宿制學(xué)校學(xué)生專門管理的生活教師職數(shù)，以保證對(duì)學(xué)生生活、學(xué)習(xí)和心理有效管理和引導(dǎo)的需要。

三是多管齊下，確保校車運(yùn)行安全。第一，在制定布局調(diào)整規(guī)劃時(shí)要充分考慮當(dāng)?shù)氐乩項(xiàng)l件、人口分布、服務(wù)半徑等情況，對(duì)于一些交通不便、路途遙遠(yuǎn)而又一時(shí)無法解決校車的地區(qū)，應(yīng)暫緩撤并學(xué)校，適當(dāng)保留小學(xué)或教學(xué)點(diǎn)。第二，政府要加大投入，逐步為鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心初中和中心小學(xué)配置標(biāo)準(zhǔn)化的校車，免費(fèi)接送學(xué)生。2014年，巢湖市將實(shí)施壩鎮(zhèn)、黃麓鎮(zhèn)兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)4所小學(xué)校車運(yùn)行試點(diǎn)工作，應(yīng)加快實(shí)施，在做好試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，早日實(shí)現(xiàn)全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)校車運(yùn)行全覆蓋。第三，政府要組織和協(xié)調(diào)交通、運(yùn)管等部門，通過增設(shè)農(nóng)村客運(yùn)班線及站點(diǎn)、增加班車班次、縮短發(fā)車間隔、設(shè)置學(xué)生專車等方式，滿足學(xué)生的乘車需求。公共交通不能滿足學(xué)生上學(xué)需求的，要組織提供其他校車服務(wù)。要堅(jiān)決查處接送學(xué)生車輛超速、超員和疲勞駕駛等違法行為，堅(jiān)決制止采用低速貨車、三輪汽車、拖拉機(jī)以及拼裝車和報(bào)廢車接送學(xué)生。第四，學(xué)校要加強(qiáng)對(duì)學(xué)生的乘車組織和護(hù)送工作。

四是合理分流，解決“大班額”問題。一要認(rèn)真貫徹落實(shí)國家和省政府關(guān)于義務(wù)教育學(xué)校規(guī)定的班額標(biāo)準(zhǔn)。班級(jí)超標(biāo)的學(xué)校不得再接收其他學(xué)校并入的學(xué)生。二要通過實(shí)施學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，合理整合教育資源。要充分挖掘城鎮(zhèn)學(xué)校辦學(xué)潛力，根據(jù)實(shí)際需求和標(biāo)準(zhǔn)化要求，做好校園改建、擴(kuò)建和新建工作，擴(kuò)大容納能力。三要全面推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展和結(jié)對(duì)共建工作。根據(jù)安徽省和合肥市要求，2014年，巢湖市將接受安徽省義務(wù)教育均衡發(fā)展達(dá)標(biāo)督導(dǎo)評(píng)估。相對(duì)落后學(xué)校應(yīng)充分利用這個(gè)契機(jī)，認(rèn)真落實(shí)教育均衡發(fā)展的各項(xiàng)指標(biāo)要求，提高硬件和軟件標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)市域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校均衡發(fā)展。與其同時(shí)，通過名校辦分校，市內(nèi)外結(jié)對(duì)共建工作，幫助薄弱學(xué)校提高質(zhì)量，穩(wěn)定生源。近年來，我市一些學(xué)校與合肥市廬陽區(qū)學(xué)校接對(duì)合作，成效明顯，應(yīng)以此為范例，加以推廣。四要科學(xué)劃分學(xué)區(qū)范圍。根據(jù)居住地和服務(wù)半徑合理劃分學(xué)區(qū)范圍，防止生源過分集中。要通過分流生源，努力達(dá)到初中班額不超過50人，小學(xué)班額不超過45人的安徽省頒標(biāo)準(zhǔn)。

五是積極穩(wěn)妥，加大閑置資產(chǎn)處置力度。一要界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完備交易手續(xù)。對(duì)于目前農(nóng)村部分被撤學(xué)校閑置資產(chǎn)存在產(chǎn)權(quán)不明、土地使用證、房產(chǎn)證等手續(xù)不全問題，相關(guān)部門要盡快明確產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，并補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)。涉及集體土地性質(zhì)的，應(yīng)依法辦理征用手續(xù)后方可處理；涉及國有土地的，應(yīng)依法辦理土地資產(chǎn)處置手續(xù)，方可交易或改變土地用途。二要遵循處置原則。即遵循“確保收益用于發(fā)展教育事業(yè)，發(fā)揮教育資源最大效益，防止國有資產(chǎn)流失”的原則。掌握方向性，把握原則性。三要靈活處置方式。一是繼續(xù)使用。對(duì)于教育閑置資產(chǎn)可優(yōu)先用于舉辦農(nóng)村學(xué)前教育和街道、鄉(xiāng)村成人文化技術(shù)學(xué)校及文化活動(dòng)中心使用。二是出租。閑置校舍、設(shè)施、設(shè)備可依法對(duì)外出租。三是出售。農(nóng)村閑置教育資產(chǎn)經(jīng)相關(guān)機(jī)構(gòu)評(píng)估認(rèn)定后，公開對(duì)外拍賣。四是置換。按照等價(jià)原則，可與其他形式的資產(chǎn)進(jìn)行置換，以達(dá)到充分利用教育資源的目的。五是妥善保管。暫時(shí)無法處置的，教育部門要指定專人看管，防止校產(chǎn)破壞或毀損，也可委托鄉(xiāng)村政府或其他機(jī)構(gòu)代管?？傊ㄟ^行之有效的處置方式，達(dá)到盤活閑置資產(chǎn)、發(fā)揮教育資源最大效益的目的。