完善廢舊資源進(jìn)口和加工貿(mào)易環(huán)境的思考

焦若靜

（環(huán)境保護(hù)部對外合作中心，北京 100037）

完善廢舊資源進(jìn)口和加工貿(mào)易環(huán)境的思考

焦若靜

（環(huán)境保護(hù)部對外合作中心，北京 100037）

進(jìn)口利用廢舊資源在解決我國原生資源不足、節(jié)約能源、降低環(huán)境負(fù)荷、滿足日益增長的物資需要具有重要的意義，但進(jìn)口廢舊資源會因夾帶、處置加工等環(huán)節(jié)帶來環(huán)境污染。文章梳理了我國允許廢舊資源進(jìn)口利用的背景需求，探討了科學(xué)識別進(jìn)口廢舊資源、加工利用相關(guān)行業(yè)產(chǎn)生的環(huán)境問題，提出了進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的對策方案，以推進(jìn)廢舊資源進(jìn)口和加工貿(mào)易的健康發(fā)展。

廢舊資源；進(jìn)口和利用；污染；加工貿(mào)易；環(huán)境監(jiān)管

進(jìn)口和利用國外廢舊資源對于解決我國原生資源不足、節(jié)約能源、降低環(huán)境負(fù)荷、滿足日益增長的物資需要具有重要的意義，但在允許對部分廢舊物資開展加工貿(mào)易的同時，也會出現(xiàn)“資源補(bǔ)充國外、污染留在國內(nèi)”的現(xiàn)象。為解決廢舊資源在進(jìn)口過程中因夾帶、處置加工等環(huán)節(jié)帶來的環(huán)境污染，我國已陸續(xù)制定了一系列針對進(jìn)口廢舊資源的環(huán)境監(jiān)管政策。認(rèn)真梳理我國允許廢舊資源進(jìn)口利用的背景需求，科學(xué)識別進(jìn)口廢舊資源、加工利用相關(guān)行業(yè)產(chǎn)生的環(huán)境問題，研究提出進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管的對策方案，才能切實(shí)推進(jìn)廢舊資源進(jìn)口和加工貿(mào)易的健康發(fā)展。

1 進(jìn)口和利用廢舊資源的正溢出效應(yīng)

進(jìn)口和利用廢舊資源是我國資源戰(zhàn)略與經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略的重要組成部分，現(xiàn)有政策對廢舊資源的進(jìn)口和加工貿(mào)易多有鼓勵。其中對固體廢物實(shí)施差別化的進(jìn)口政策分為《禁止進(jìn)口固體廢物目錄》《限制進(jìn)口類可用作原料的固體廢物目錄》和《自動許可進(jìn)口類可用作原料的固體廢物目錄》，廢紙、廢塑料等主要廢物均屬于《限制進(jìn)口類可用作原料的固體廢物目錄》。部分廢舊資源允許加工貿(mào)易形式，如廢塑料一直被允許加工貿(mào)易，而廢紙?jiān)?007年則被禁止加工貿(mào)易。進(jìn)口和利用廢舊資源，具有很明顯的正溢出效應(yīng)，主要表現(xiàn)在“彌補(bǔ)”“降荷”和“帶動”三個方面。

（1）有助于彌補(bǔ)我國部分資源的先天不足與后天回收利用率低的欠缺

1）以造紙為例。造紙主要原料的木材資源在我國十分匱乏，因此增加廢紙比重已是國內(nèi)造紙?jiān)习l(fā)展的主要方向。目前，我國的造紙?jiān)辖咏话胄柽M(jìn)口，2011年的進(jìn)口木漿占15%，進(jìn)口廢紙漿占25%，且近年來的造紙?jiān)线M(jìn)口比例一直在擴(kuò)大。2）以廢塑料為例。我國是制造業(yè)大國、塑料消費(fèi)大國，但因國內(nèi)生產(chǎn)的合成樹脂不足，長期以來一直需要進(jìn)口合成樹脂或廢塑料彌補(bǔ)。2013年我國的合成樹脂自給率僅為76.1%，當(dāng)年進(jìn)口合成樹脂2461.7萬噸，進(jìn)口廢塑料800多萬噸（其中以加工貿(mào)易形式進(jìn)口廢塑料40余萬噸），廢塑料的進(jìn)口顯著緩解了我國合成樹脂的短缺情況。

（2）在某種程度上降低了我國資源利用的環(huán)境負(fù)荷與能源負(fù)荷

1）以廢塑料為例。據(jù)美國環(huán)境署（EPA）數(shù)據(jù)顯示，聚酯制造短纖維只需要原生聚酯1/3的能源，能夠減少2/3的二氧化硫和50%的二氧化氮排放，用水量減少90%，碳排放量減少75%。另據(jù)來自Plastics Europe的最新環(huán)境數(shù)據(jù)顯示，使用原材料（鹽類和石油）生產(chǎn)1噸PVC材料將產(chǎn)生1.9噸二氧化碳，收集和機(jī)械化循環(huán)再生1噸廢PVC僅產(chǎn)生大約120千克二氧化碳，使用循環(huán)再生材料將會比使用純原材料減少94%的二氧化碳排放；且回收1噸廢塑料相當(dāng)于節(jié)約4噸石油。2）以廢紙為例。每回收利用1噸廢紙能生產(chǎn)成品紙800公斤，相當(dāng)于少砍伐20棵樹齡為30年的樹木，木材為4立方米，或少用蘆葦2.5噸或稻草2.8噸，節(jié)約燒堿300～450千克、煤炭400～600千克，節(jié)約電500度、水250噸。

（3）帶動了相關(guān)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)

2012年，我國進(jìn)口廢紙2827萬噸，占全年進(jìn)口各類固體廢物總量的一半以上；進(jìn)口廢塑料800萬噸，占全年進(jìn)口各類固體廢物總量的25%左右；全國共有進(jìn)口廢塑料加工利用企業(yè)1492家，占進(jìn)口廢舊資源利用企業(yè)總數(shù)量的57.32%。

以我國廢塑料利用行業(yè)為例，其整體上已經(jīng)成為年產(chǎn)值約為2000億元的行業(yè)，進(jìn)口的廢塑料主要集中在乙烯聚合物的廢塑料即下腳料（HS 3915100000）、苯烯聚合物的廢碎料即下腳料（HS 3915200000）、氯乙烯聚合物的廢碎料及下腳料（HS 3915300000）、聚對苯二甲酸乙二酯廢碎料及下腳料（HS 3915901000）和其他塑料的廢碎料即下腳料（HS 3915909000）等五種產(chǎn)品。其中聚對苯二甲酸乙二酯廢碎料及下腳料約占進(jìn)口廢塑料總量的86%、苯烯聚合物的廢碎料及下腳料占7.9%。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年僅上述兩種產(chǎn)品經(jīng)加工利用后即出口創(chuàng)匯7億多美元，直接帶動4萬人就業(yè)，間接影響40萬人就業(yè)；該行業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)的產(chǎn)值年均增長在25%左右，仍具有較大的發(fā)展空間。

2 進(jìn)口和利用廢舊資源的負(fù)溢出效應(yīng)

進(jìn)口和利用廢舊資源在帶來諸多經(jīng)濟(jì)與資源效益的同時，也具有明顯的負(fù)溢出效應(yīng)，主要表現(xiàn)為“污染重”“風(fēng)險大”和“監(jiān)管難”，造成較大的環(huán)境壓力與挑戰(zhàn)。

（1）廢舊資源再生加工行業(yè)產(chǎn)排污強(qiáng)度大、污染嚴(yán)重

造紙行業(yè)是我國耗水、廢水和化學(xué)需氧量排放大戶，分別占工業(yè)耗水、排放總量的8.4%、19%和26%。造紙企業(yè)的廢水主要來源于制漿、造紙工段。不論是國內(nèi)廢紙還是進(jìn)口廢紙的回收利用，工藝基本相同，主要產(chǎn)排污階段都在制漿工序，廢紙漿產(chǎn)排污都較大，如脫墨噸漿廢水10～40立方米，化學(xué)需氧量80～120千克，懸浮物40～60千克；非脫墨噸漿廢水5～20立方米，化學(xué)需氧量15～35千克，懸浮物20千克，污染排放強(qiáng)度較大。廢塑料再生加工會造成水源污染、大氣污染和土壤污染，水污染主要是在廢塑料的粉碎清洗工序，廢塑料上沾附的各類物質(zhì)摻混在水中；大氣污染主要是加工過程中的揮發(fā)性氣體；土壤污染主要是廢塑料在倉儲運(yùn)輸和再生塑料加工時的固體廢棄物造成。

進(jìn)口廢物還會將大量廢棄物帶入國內(nèi)，進(jìn)口廢紙經(jīng)分選、加工處理后產(chǎn)生的殘余物約占總量的7%，其中長纖維約占3.5%，廢塑料約占1.5%，廢金屬約占0.2%，不可利用的廢物（如砂石、碎布、玻璃、木屑、膠粘物等）約占2%。以2012年進(jìn)口的2827萬噸廢紙為例，其可產(chǎn)生56萬噸不可利用廢物（砂石、碎布、玻璃、木屑、膠粘物等），如果貯存和處理不當(dāng)，就會污染環(huán)境。廢塑料加工的主要污染源是廢塑料上沾附的各類物質(zhì)，主要有染料、顏料、強(qiáng)酸強(qiáng)堿性物質(zhì)、一次性醫(yī)用器材、有毒有害物質(zhì)、油脂類物質(zhì)等。

（2）污染轉(zhuǎn)嫁和環(huán)境風(fēng)險問題突出

進(jìn)口廢紙攜帶的洋垃圾嚴(yán)重，據(jù)中國最大的境外廢紙檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)—中國檢驗(yàn)認(rèn)證（集團(tuán)）檢驗(yàn)有限公司的數(shù)據(jù)，2013年1～8月進(jìn)口廢紙的不合格率為85.73%，主要是夾雜的雜物嚴(yán)重超標(biāo)。有些發(fā)達(dá)國家因有害廢物的處置費(fèi)用高、場地難尋、處置過程容易造成二次污染，便將大量未經(jīng)分揀處理的廢紙非法跨國轉(zhuǎn)移。目前，我國的再生資源產(chǎn)業(yè)在某些區(qū)域的集群現(xiàn)象比較明顯，如廣東貴嶼被喻為“電子垃圾之都”、浙江臺州被稱為長三角的“銅鐵礦”、湖南永興被稱為沒有銀礦的“銀都”等；國內(nèi)已建立了許多再生資源加工園區(qū)，如寧波再生金屬加工園區(qū)、天津子牙環(huán)保產(chǎn)業(yè)園區(qū)等。對占進(jìn)口廢塑料絕大部分產(chǎn)能比例的聚對苯二甲酸乙二酯廢碎料及下腳料進(jìn)行分析，江蘇、浙江兩省占全國總量的71%以上，廣東、福建兩省占10%，全國其他地區(qū)的產(chǎn)能不足19%。因此，相關(guān)再生資源行業(yè)主要聚集在東南沿海地區(qū)。這些密集的區(qū)域性集散地、交易市場和加工基地，環(huán)境風(fēng)險問題比較集中而且嚴(yán)重。

（3）環(huán)境管理監(jiān)管困難

一直以來，我國的廢紙回收利用行業(yè)存在“散、亂、小”的問題，行業(yè)進(jìn)入門檻低，企業(yè)集中度較低。以造紙大省浙江省為例，2012年，共有造紙企業(yè)389家，總產(chǎn)量1628萬噸，年均生產(chǎn)能力僅為4.2萬噸，其中年產(chǎn)量超過80萬噸的企業(yè)僅有3個。企業(yè)環(huán)境管理水平差距較大，在污染防治工作不到位的情況下，廢紙露天堆放現(xiàn)象普遍，容易引發(fā)制漿分選廢渣、脫墨污泥等收集、貯存、處置不規(guī)范等問題。廢塑料進(jìn)口許可證（廢塑料）倒賣現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致大量無資質(zhì)小企業(yè)違法加工利用廢舊資源。部分企業(yè)將未經(jīng)處理的長纖維、廢塑料和其他不可利用廢物交給不符合環(huán)境保護(hù)要求的企業(yè)或小作坊處理。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全國具有從事加工貿(mào)易廢塑料進(jìn)口批文的企業(yè)有42家，而從事該行業(yè)的企業(yè)總計(jì)近1500家，可以看出存在著較大的環(huán)境監(jiān)管漏洞。

3 加強(qiáng)廢舊資源進(jìn)口和利用環(huán)境監(jiān)管的思考

實(shí)現(xiàn)進(jìn)口和利用廢舊資源的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境保護(hù)的雙贏，應(yīng)該按照“促”“禁”和“管”的原則，對現(xiàn)有的貿(mào)易政策與環(huán)境政策進(jìn)行重新審視和頂層設(shè)計(jì)，確保廢舊資源能夠充分利用，同時又不帶來不應(yīng)由我國承擔(dān)的環(huán)境壓力，有效應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險。

（1）通過關(guān)稅和增值稅等方面的優(yōu)惠促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展

進(jìn)口廢舊資源最主要的政策初衷，在于利用國外資源彌補(bǔ)國內(nèi)資源的需求缺口，在禁止加工貿(mào)易這種“兩頭在外”的貿(mào)易形式的基礎(chǔ)上，還應(yīng)進(jìn)一步鼓勵一般貿(mào)易形式進(jìn)口廢舊資源，采取降低進(jìn)口關(guān)稅、進(jìn)行增值稅與相關(guān)稅收優(yōu)惠的方式，降低相關(guān)資源的進(jìn)口、加工處理成本，使得國外資源能夠充分為我國所用。

（2）取消廢塑料的加工貿(mào)易政策

在國內(nèi)造紙?jiān)牧霞昂铣蓸渲瑓T乏的情況下，進(jìn)口廢紙與廢舊塑料應(yīng)以盡量滿足國內(nèi)需求為主，而不是以出口為目的的加工貿(mào)易方式。加工貿(mào)易是企業(yè)主要進(jìn)口原料生產(chǎn)產(chǎn)品再出口的一種貿(mào)易行為，允許廢紙與廢塑料的加工貿(mào)易，很容易造成廢舊資源并未被我國所用而污染卻留在國內(nèi)的后果，因此建議禁止廢塑料的加工貿(mào)易政策。

（3）切實(shí)加強(qiáng)對廢舊資源進(jìn)口與利用各環(huán)節(jié)的環(huán)境監(jiān)管

對廢舊資源加工利用行業(yè)進(jìn)行“圈區(qū)管理”，推行集中物流、統(tǒng)一監(jiān)管、集中倉儲、海關(guān)監(jiān)管和環(huán)保實(shí)時監(jiān)控相結(jié)合的監(jiān)管方式，真正實(shí)現(xiàn)對廢舊資源進(jìn)口和利用各環(huán)節(jié)的實(shí)時環(huán)境監(jiān)管，保障區(qū)域環(huán)境安全。

Consideration on Perfecting Import and Processing Trade Environment of Waste and Worn Resources

JIAO Ruo-jing
(Foreign Cooperation Center, Ministry of Environmental Protection, Beijing 100037, China)

It is very important to import and utilize the waste and worn resources which can supply the shortage of raw resources, save the energy, reduce the environmental load and meet the increasing material requirement in our country, but the import of the wastes and worn resources could bring the environmental pollution in carrying secretly resources, in treating and processing resources. The paper hackles the background demands in permitting the import and use of the wastes and worn resources; probes into the environmental problems caused by the import of the wastes and worn resources, and by the relevant industries in processing and utilizing the resources; puts forward to strengthen the countermeasure scheme of the environmental supervision so as to push ahead the health development of the import and processing trade of the wastes and worn resources.

waste and worn resource; import; pollution; processing trade; environmental supervision

F713.2

A

1006-5377（2014）11-0035-03