論青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障及制度

夏靜雷 張文標(biāo) 張 娟

(贛南師范學(xué)院:馬克思主義學(xué)院，歷史文化與旅游學(xué)院;江西 贛州341000)

社會權(quán)益是“所有人，無論自上而下靠工作為生，或者無工作能力，都應(yīng)得到生活的保障，甚至包括他的家庭成員，這就是新型的社會權(quán)利?！保?］近年來，雖然有些城鎮(zhèn)制定和實(shí)施了關(guān)于青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障的相關(guān)政策與措施，但對于徹底解決青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障問題卻見效甚微。研究新時期青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障存在的諸多現(xiàn)實(shí)問題，努力探究青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障缺失的制度原因顯得尤為重要。

一、當(dāng)前我國青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障存在的現(xiàn)實(shí)問題

在現(xiàn)實(shí)生活中，青年農(nóng)民工由于沒有城鎮(zhèn)戶籍，長期被排除在城鎮(zhèn)醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓(xùn)、社會福利等公共服務(wù)體系之外，備受初次分配和再次分配雙重之苦，其社會權(quán)益保障現(xiàn)狀不容樂觀。清華大學(xué)李強(qiáng)教授認(rèn)為:“33．5%的農(nóng)民工在城市里都有過失業(yè)的經(jīng)歷，這樣的比例顯然比經(jīng)歷過失業(yè)之苦的城市居民比例高很多……在有過失業(yè)經(jīng)歷的農(nóng)民工中，將近30%的外來農(nóng)民曾經(jīng)遇到過長達(dá)半年和半年以上的失業(yè)。”［2］

(一)青年農(nóng)民工的社會保險權(quán)益缺失問題

由于我國城鄉(xiāng)二元戶籍制度、城市區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同步和青年農(nóng)民工流動就業(yè)的盲目性，用工單位和企業(yè)不愿意為青年農(nóng)民工繳納社會保險費(fèi)用，青年農(nóng)民工工作不穩(wěn)定和較低的經(jīng)濟(jì)收入無力承擔(dān)社會保險費(fèi)用?！叭欢r(nóng)民工參加社會保險是社會和企業(yè)普遍感到非常棘手的問題?！保?］現(xiàn)階段，青年農(nóng)民工參加社會保險的比重很低，同法律規(guī)定的具體要求相差甚遠(yuǎn)。

1． 青年農(nóng)民工的工傷保險問題

根據(jù)我國《工傷保險條例》規(guī)定:任何企事業(yè)單位、民辦非企事業(yè)單位和有雇工的個體工商戶應(yīng)當(dāng)為本單位職工繳納工傷保險費(fèi)。因此，在各類企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民工都應(yīng)在工傷保險覆蓋范圍之內(nèi)。根據(jù)新聞媒體的報(bào)道，因工傷事故、職業(yè)病等原因，青年農(nóng)民工傷亡事故頻發(fā)，而一次性的、少量的醫(yī)療費(fèi)和喪葬費(fèi)等經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、瞞報(bào)死亡、毀尸焚尸等情況卻往往在礦山老板、業(yè)主、職工及其家屬之間得到默認(rèn)。當(dāng)青年農(nóng)民工遭受職業(yè)病侵害時，辛苦的勞動所得卻難以支付高昂的治療費(fèi)用，致使青年農(nóng)民工家庭破產(chǎn)、疾病纏身。用工單位忽視青年農(nóng)民工工傷保險權(quán)益，誘發(fā)了各種勞資糾紛和社會矛盾。

2． 青年農(nóng)民工的醫(yī)療保險問題

隨著我國醫(yī)療體制改革的深入和政府部門對青年農(nóng)民工醫(yī)療保險的逐步重視，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等有關(guān)青年農(nóng)民工醫(yī)療保險制度的探索與實(shí)踐不斷走向成熟。醫(yī)療保險是青年農(nóng)民工最想?yún)⒓拥谋ｋU項(xiàng)目，但是，看病難、看不起病等社會現(xiàn)象較為普遍。在沒有醫(yī)療保險的情況下，青年農(nóng)民工難以承受城市中高昂的醫(yī)療費(fèi)用，最擔(dān)心受傷和生大病，小病也不敢去醫(yī)院。由于現(xiàn)有醫(yī)療保障的報(bào)銷比例往往與戶籍掛鉤，外出青年農(nóng)民工流動就業(yè)要離開戶籍所在地，這使得青年農(nóng)民工醫(yī)療保障權(quán)益常常受損。為了節(jié)省和規(guī)避城市高昂的醫(yī)療費(fèi)用，青年農(nóng)民工往往返回家鄉(xiāng)尋找醫(yī)療條件較差的診所或醫(yī)院治病。青年農(nóng)民工自身積蓄難以支付高昂的醫(yī)療費(fèi)用，很多農(nóng)民工家庭剛剛脫貧或過上小康生活，卻因?yàn)楣鹿?、職業(yè)病等重大疾病而返貧、致貧。

3． 青年農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題

根據(jù)我國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險政策，青年農(nóng)民工只有達(dá)到參保最低年限才能享受養(yǎng)老保險待遇，且養(yǎng)老保險不能跨地區(qū)繳納，辦理異地繳費(fèi)手續(xù)繁瑣，青年農(nóng)民工未能真正享受到養(yǎng)老保險權(quán)益。當(dāng)前，全國各地參保關(guān)系流轉(zhuǎn)尚未體系化，不利于青年農(nóng)民工養(yǎng)老保險金的自由轉(zhuǎn)移，也不利于青年農(nóng)民工參保信息和資金的管理。由于養(yǎng)老保險的預(yù)期收益不確定，青年農(nóng)民工缺乏對現(xiàn)行社會保險制度的信任，非常擔(dān)心養(yǎng)老參保資金和養(yǎng)老待遇不到位。青年農(nóng)民工較低的務(wù)工收入主要用于建筑房屋、婚喪嫁娶、撫養(yǎng)子女和贍養(yǎng)老人等重要開支，很少將其用于長期投資，即使參保青年農(nóng)民工返鄉(xiāng)時也會到社會保險基金管理中心辦理退保手續(xù)。

4． 青年農(nóng)民工的失業(yè)保險問題

在我國現(xiàn)有的社會保障體制之下，當(dāng)進(jìn)城青年農(nóng)民工流動失業(yè)之后，絕大多數(shù)青年農(nóng)民工難以享有失業(yè)保險和失業(yè)救濟(jì)。很多地方政府未對青年農(nóng)民工失業(yè)保險作出強(qiáng)制性規(guī)定，也沒有監(jiān)督用工企業(yè)和單位為青年農(nóng)民工繳納失業(yè)保險的情況，90%以上的費(fèi)用都要農(nóng)民工自行承擔(dān)。失業(yè)保險是對青年農(nóng)民工失業(yè)時家庭生活的臨時性保障，有利于維護(hù)社會穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會。但是，青年農(nóng)民工失業(yè)保險的實(shí)際繳納情況并不理想，沒有經(jīng)濟(jì)來源和就業(yè)機(jī)會，青年農(nóng)民工失業(yè)后就難以享受失業(yè)保險待遇。

5． 青年女性農(nóng)民工的生育保險問題

當(dāng)前我國生育保險制度主要涵蓋國家機(jī)關(guān)和城鎮(zhèn)企事業(yè)單位的女性勞動者，但卻未將女性農(nóng)民工群體納入全國生育保險范圍之內(nèi)。相對于失業(yè)保險、工傷保險、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險，青年女性農(nóng)民工生育保險尚未引起政府部門和全社會的重視，青年女性農(nóng)民工群體基本上難以享受到生育保險待遇。“因此，她們的生育問題必須得到足夠的重視?！保?］因?yàn)樯ｋU在全社會普及情況并不理想，在一定程度上影響了青年女性農(nóng)民工群體對生育保險的認(rèn)識程度，導(dǎo)致大部分青年女性農(nóng)民工并不了解生育保險。因此，青年女性農(nóng)民工群體被相關(guān)專家稱為“弱勢群體中的弱勢”。

總之，青年農(nóng)民工群體對現(xiàn)行社會保障制度缺乏信心，對自己今后能否享受社會保障待遇存在很多疑慮與擔(dān)心。由于青年農(nóng)民工流動就業(yè)的盲目性和不穩(wěn)定性、經(jīng)濟(jì)能力相對較弱、社保最低繳費(fèi)年限較長、社保機(jī)構(gòu)復(fù)雜的操作程序、社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難等原因，致使廣大青年農(nóng)民工群體被排除在社會保障體制之外，參加社保的積極性不高。

(二)青年農(nóng)民工的社會福利問題

我國社會福利屬于較高層次的社會保障，主要包括失業(yè)津貼、教育津貼、住房福利、帶薪休假以及其他社會服務(wù)等福利待遇?，F(xiàn)階段，我國社會福利體系主要涵蓋城鎮(zhèn)就業(yè)的正式職工，而青年農(nóng)民工的社會福利權(quán)益則無從談起。我國城市公共服務(wù)體系難以涵蓋到農(nóng)民工群體，致使青年農(nóng)民工在住房補(bǔ)貼、教育培訓(xùn)、勞動保護(hù)、子女教育等方面的社會福利權(quán)益嚴(yán)重缺失。絕大多數(shù)青年農(nóng)民工除了工資等經(jīng)濟(jì)收入之外，很難享受同城市市民同等的福利待遇。由于受到戶籍制度、社會身份和教育制度等因素的限制，青年農(nóng)民工普遍難以享受教育培訓(xùn)和子女教育的社會福利政策。大部分青年農(nóng)民工很少接受或參與職業(yè)培訓(xùn)、技能培訓(xùn)和繼續(xù)教育，青年農(nóng)民工子女入學(xué)、教學(xué)環(huán)境差等問題日益突出。雖然全國各級政府部門都非常重視青年農(nóng)民工的職業(yè)培訓(xùn)，例如開展“陽光工程”等項(xiàng)目，但缺乏保障青年農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)的強(qiáng)制性政策與措施。青年農(nóng)民工帶薪休假等待遇基本上是空談。絕大多數(shù)青年農(nóng)民工的工作時間嚴(yán)重超過國家法定時間，而且超長時間、超強(qiáng)度的勞動基本上得不到任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。青年農(nóng)民工工資被惡意拖欠與克扣現(xiàn)象嚴(yán)重?！霸谶@一方面農(nóng)民工幾乎不可能享受到城鎮(zhèn)一般職工的福利?！保?］

(三)青年農(nóng)民工的社會救助難以落實(shí)

社會救濟(jì)作為政府責(zé)任，以無償救助方式和非供款機(jī)制，積極幫助社會弱勢群體，有利于維護(hù)社會穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會。當(dāng)前，我國城鎮(zhèn)職工享有最低生活保障和社會救濟(jì)權(quán)益，而青年農(nóng)民工群體則被排除在社會救濟(jì)制度和城市社會救濟(jì)體系之外。雖然青年農(nóng)民工群體對我國現(xiàn)代化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展貢獻(xiàn)巨大，但是城市最低生活保障制度卻難以覆蓋他們，失業(yè)后不能享受城市低保。在城鎮(zhèn)生活中，進(jìn)城青年農(nóng)民工常常因經(jīng)濟(jì)貧困、職業(yè)病、失業(yè)以及拖欠工資等問題陷入生活困境。城市市民可以享受政府給予的最低生活保障金等社會救濟(jì)保障，而青年農(nóng)民工群體的社會救濟(jì)權(quán)益卻難以落到實(shí)處。目前，我國有些城市通過社會籌資方式或者一些民間組織、非營利組織等，對青年農(nóng)民工群體進(jìn)行社會救助，而各級政府部門則未能盡到社會救濟(jì)責(zé)任。隨著城市市民社會救助體系的不斷完善，針對青年農(nóng)民工群體的社會救助卻未能引起地方各級政府部門的高度重視，而在某些城市青年農(nóng)民工還被明確排斥在社會救濟(jì)體系之外。

綜上所述，在現(xiàn)實(shí)生活中，青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障確實(shí)面臨很多問題。長期以來，青年農(nóng)民工群體游離于我國城鎮(zhèn)現(xiàn)有社會保障體系之外，致使農(nóng)村留守兒童、留守老人和留守婦女的社會保障問題日益突出。青年農(nóng)民工參加社保的比例較低，農(nóng)民工子女受教育難，缺乏住房保障，農(nóng)村養(yǎng)老保險和福利制度仍然存在很多不足之處，現(xiàn)階段關(guān)于青年農(nóng)民工的社會保障制度體系亟待完善。關(guān)于青年農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)有制度與措施依然缺乏可操作性，國家法規(guī)性政策的制定和出臺嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致青年農(nóng)民工社會權(quán)益缺乏相關(guān)的法律政策與制度的保障。

二、青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障缺失的制度原因

在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)和傳統(tǒng)戶籍制度的影響下，我國社會保障制度始終呈現(xiàn)出明顯的二元化特征。目前，我國在城鎮(zhèn)和農(nóng)村實(shí)行的是兩種不同的保障模式，城鎮(zhèn)居民和職工擁有比較健全的社會保障體系，而農(nóng)村的社會保障水平卻很低。長期以來，農(nóng)民主要是以農(nóng)村土地收益為依托，以傳統(tǒng)家庭保障為基礎(chǔ)。事實(shí)上，農(nóng)民能夠享受到的社會保障權(quán)益非常有限，國家也很少承擔(dān)農(nóng)民的社會保障義務(wù)。在現(xiàn)實(shí)生活中，青年農(nóng)民工社會權(quán)益缺乏有效保障的制度原因，主要有以下幾個方面。

(一)現(xiàn)有社會保險制度難以適應(yīng)農(nóng)民工的基本特點(diǎn)

迄今為止，從社會保險制度體系來看，我國尚未制定和出臺關(guān)于青年農(nóng)民工社會保險權(quán)益的全國性社會保險制度。雖然我國每個公民都有參加養(yǎng)老、工傷、醫(yī)療、失業(yè)和生育等保險的權(quán)利，但是，我國現(xiàn)行的社會保險制度主要針對城鎮(zhèn)居民和城鎮(zhèn)職工，青年農(nóng)民工難以享受社會保險權(quán)益。為此，2009 年2 月，我國社會保障部門開始廣泛征求農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險的意見和建議，這表明我國政府部門已經(jīng)開始考慮建立統(tǒng)一的社會保險制度。然而，我國現(xiàn)行的社會保險制度缺乏現(xiàn)實(shí)性和可操作性，難以適應(yīng)青年農(nóng)民工流動就業(yè)性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)收入較低等基本特點(diǎn)，致使大量青年農(nóng)民工群體游離于社會保險體系之外。

目前，青年農(nóng)民工主要在建筑、制造、工商和服務(wù)等行業(yè)流動就業(yè)，從事城鎮(zhèn)職工不愿干的那些“臟、累、差、險”等職業(yè)或工種。青年農(nóng)民工所面臨的社會風(fēng)險是市場經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中的各種現(xiàn)代性風(fēng)險，明顯不同于以往鄉(xiāng)村農(nóng)民所面臨的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)等傳統(tǒng)的自然風(fēng)險。青年農(nóng)民工作為城市社會的弱勢群體，他們?nèi)找婷媾R養(yǎng)老、失業(yè)、工傷、醫(yī)療等各種風(fēng)險和問題，迫切需要完善的社會保障制度給予保障。然而，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的社會保障制度無法對青年農(nóng)民工所面臨的城市社會風(fēng)險發(fā)揮作用，城鎮(zhèn)社會保障制度又將青年農(nóng)民工群體排除在外。

雖然我國《工傷保險條例》明確規(guī)定，農(nóng)民工享有工傷保險的權(quán)益，但是青年農(nóng)民工參加工傷保險和享受工傷保險權(quán)益時卻困難重重。“相對集中的就業(yè)結(jié)構(gòu)，較高的行業(yè)危險性，決定了農(nóng)民工注定成為承擔(dān)職業(yè)風(fēng)險最多、最易遭遇職業(yè)傷害侵襲的群體?！保?］雖然生育保險也針對青年女性農(nóng)民工群體，但是生育保險卻是所有保險險種中參保率最低的一個險種。這表明我國青年女性農(nóng)民工是農(nóng)民工群體中的“弱勢群體”，其生育保險權(quán)益在城鎮(zhèn)中根本得不到任何保障。

(二)青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障缺乏有效的制度供給

目前，我國青年農(nóng)民工社會保障制度的有效供給嚴(yán)重不足，致使青年農(nóng)民工社會保障制度的結(jié)構(gòu)性問題較為突出。我國缺少明確的調(diào)整或保護(hù)青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障的專門法律法規(guī)，致使用工企業(yè)和單位的機(jī)會主義盛行，隨意侵害青年農(nóng)民工的社會保障權(quán)益。我國關(guān)于青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障的現(xiàn)行法律制度多為一些行政法規(guī)、地方性文件或通知，法律效力較低，且法律法規(guī)銜接性不強(qiáng)，甚至還存在許多沖突和矛盾。可見，青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障缺乏完備而堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。由于行政賦權(quán)的法律效力不夠穩(wěn)定，致使青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障的落實(shí)具有或然性。

在青年農(nóng)民工流動就業(yè)過程中，如果關(guān)于青年農(nóng)民工的社會保障模式各行其道、互不銜接，就難以實(shí)現(xiàn)青年農(nóng)民工的社會保障權(quán)益。公平、開放和穩(wěn)定的青年農(nóng)民工社會保障制度才能實(shí)現(xiàn)有效的制度供給，而現(xiàn)在關(guān)于青年農(nóng)民工社會權(quán)益的保障制度及其配套制度還很不完善。根據(jù)我國憲法和法律的規(guī)定，社會保障權(quán)益是公民應(yīng)當(dāng)享有的合法權(quán)益。青年農(nóng)民工可以通過自身的勞動來獲得社會保障權(quán)益，而不應(yīng)因社會身份或社會地位隨意剝奪青年農(nóng)民工的社會保障權(quán)益。我國改革開放已進(jìn)入關(guān)鍵階段，傳統(tǒng)的戶籍制度、就業(yè)制度、土地制度和社會保障制度等已不能適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，只有改革創(chuàng)新才能有效保障青年農(nóng)民工的基本權(quán)益。

我國政府部門作為青年農(nóng)民工社會保障制度的供給主體，其制度安排將直接影響青年農(nóng)民工社會保障權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與否?，F(xiàn)階段，我國青年農(nóng)民工社會保障制度缺失的主要原因，就是政府部門未能承擔(dān)起其作為制度供給主體的責(zé)任。我國政府部門在社會保障管理方面的責(zé)任劃分還很不明確，各級政府部門權(quán)責(zé)不一，缺乏對社會保險等項(xiàng)目管理的統(tǒng)一性。如果政府部門能夠隨意制定青年農(nóng)民工社會保障政策，那么，這些政策也就會極易偏離可持續(xù)性的基本原則，進(jìn)而，從某種程度上損害青年農(nóng)民工社會保障的長遠(yuǎn)利益。政府部門作為設(shè)計(jì)青年農(nóng)民工社會保障制度的責(zé)任主體，政策的設(shè)計(jì)、管理和實(shí)施等行為都應(yīng)當(dāng)自覺接受法律的約束和監(jiān)督。

然而，很多城市的政府部門卻故意利用其優(yōu)勢地位，隨意將政府責(zé)任推卸到用工企業(yè)和農(nóng)民工身上，致使青年農(nóng)民工社會保障權(quán)益屢屢遭受侵害。當(dāng)前，政府部門對社會保障的行政監(jiān)管還處于空白狀態(tài)，他們可以以各種理由為其行政不作為辯護(hù)。要想發(fā)揮青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障制度的應(yīng)有作用，就必須不斷完善青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障制度的實(shí)施機(jī)制。如果青年農(nóng)民工社會保障制度不能夠依法實(shí)施，那就會造成非常嚴(yán)重的社會后果。這樣不僅會削弱青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障制度的權(quán)威性和穩(wěn)定性，也會降低人們對青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障制度的信任和期待。由于我國關(guān)于青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障的政策法規(guī)缺乏完善的實(shí)施機(jī)制，具有較低的供給責(zé)任和違約成本。因此，一些用工企業(yè)和單位就會利用各種借口，屢屢侵害青年農(nóng)民工的社會保障權(quán)益。

(三)青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障缺乏相應(yīng)的制度環(huán)境

由于青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障存在制度保障等諸多問題，致使青年農(nóng)民工社會保障權(quán)益的實(shí)現(xiàn)困難重重。然而，因戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度和土地制度等多種社會制度不完善，最終將影響青年農(nóng)民工基本權(quán)益的行使與保障。青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障的制度環(huán)境不夠協(xié)調(diào)，是造成青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障缺失等制度結(jié)構(gòu)性問題的重要原因。在現(xiàn)有的社會保障制度環(huán)境下，如果青年農(nóng)民工不能夠自由地選擇適合的制度安排，就會嚴(yán)重制約青年農(nóng)民工社會權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與保障。目前，關(guān)于實(shí)現(xiàn)青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障的核心制度和配套制度之間，還存在很多矛盾和沖突等不協(xié)調(diào)的問題。

社會保障權(quán)益是憲法和法律賦予青年農(nóng)民工的合法權(quán)益，但要想切實(shí)實(shí)現(xiàn)他們的社會保障權(quán)益，就必須跨越傳統(tǒng)的戶籍制度的障礙和門檻。由于傳統(tǒng)的戶籍制度與青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障制度之間存在實(shí)際作用與發(fā)展目標(biāo)相背離的矛盾狀態(tài)，致使青年農(nóng)民工在行使與保障自身的社會權(quán)益時常常受阻。例如，青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障制度與現(xiàn)有就業(yè)制度之間存在很多矛盾與沖突。我國就業(yè)制度往往忽視青年農(nóng)民工對就業(yè)信息、就業(yè)環(huán)境、工資待遇和安全衛(wèi)生等社會保障方面的現(xiàn)實(shí)需求，違背了社會保障制度以人為本、促進(jìn)和改善人民群眾物質(zhì)和文化生活的根本目的。其中，失業(yè)保險就是青年農(nóng)民工就業(yè)制度與社會保障制度之間沖突的一個重要體現(xiàn)。當(dāng)進(jìn)城青年農(nóng)民工失去工作之后，失業(yè)保險將是保障其基本生活的重要手段。但是，我國現(xiàn)行的就業(yè)制度尚未將青年農(nóng)民工群體納入城鎮(zhèn)失業(yè)登記系統(tǒng)，無法對失業(yè)青年農(nóng)民工進(jìn)行有效的再就業(yè)培訓(xùn)和經(jīng)濟(jì)救濟(jì)，致使青年農(nóng)民工群體始終處于城鎮(zhèn)就業(yè)制度的“邊緣化”狀態(tài)。

雖然現(xiàn)有農(nóng)村土地制度與青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障之間存在一定的沖突，但是農(nóng)村合理的土地制度不應(yīng)當(dāng)成為青年農(nóng)民工追求社會保障權(quán)益的犧牲品?，F(xiàn)在很多城鎮(zhèn)政府部門實(shí)施的以“土地?fù)Q社?！钡姆绞剑徽J(rèn)為是解決青年農(nóng)民工社會保障問題的有效方式。但是，在農(nóng)村土地資源的稀缺性和政府圈地運(yùn)動背后，卻隱藏著實(shí)際的經(jīng)濟(jì)利益和社會不公平。這嚴(yán)重違背了我國制定和實(shí)施社會保障制度的立法理念和價值取向。社會保障是政府部門提供的社會公共服務(wù)，青年農(nóng)民工群體為城鎮(zhèn)化作出了巨大貢獻(xiàn)，卻難以享有城鎮(zhèn)社會的社會保障服務(wù)。如果青年農(nóng)民工用土地?fù)Q取社會保障，表面上緩解了傳統(tǒng)戶籍制度、農(nóng)村土地制度和社會保障制度之間的矛盾，但這種看似解決原有制度之間銜接和協(xié)調(diào)問題的最佳選擇，事實(shí)上卻對青年農(nóng)民工群體造成了新的制度不公和經(jīng)濟(jì)傷害。

(四)青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障制度缺乏健全的運(yùn)行機(jī)制

除了現(xiàn)行社會保障制度自身不健全的因素之外，青年農(nóng)民工社會保障的制度問題還與社會保障的制度結(jié)構(gòu)、配套制度及其運(yùn)行機(jī)制緊密相聯(lián)。在現(xiàn)實(shí)生活中，青年農(nóng)民工社會保障制度的運(yùn)行機(jī)制問題是影響青年農(nóng)民工社會保障制度結(jié)構(gòu)的重要因素。為了切實(shí)保障青年農(nóng)民工的基本權(quán)益，我們必須保障青年農(nóng)民工社會保障制度的有效運(yùn)行。由于受傳統(tǒng)社會保障體制和模式的影響，青年農(nóng)民工社會保障制度主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)。

第一，現(xiàn)階段青年農(nóng)民工社會保障的管理體系較復(fù)雜，主要涉及國務(wù)院、人力資源與社會保障部、民政部和衛(wèi)生部等部門。為了維護(hù)本部門的利益，地方各級政府管理部門往往在青年農(nóng)民工社會保障工作上相互推諉，極大地限制了青年農(nóng)民工社會保障管理功能的發(fā)揮。

第二，青年農(nóng)民工社會保障制度的覆蓋范圍較窄、保障不夠全面。事實(shí)上，現(xiàn)行的社會保障制度主要面向國有企事業(yè)單位以及集體企業(yè)的城鎮(zhèn)職工，而并未將非國有或民辦私營企業(yè)雇用的流動人口納入城鎮(zhèn)社會保障系統(tǒng)之中。此外，我國現(xiàn)有的社會福利制度和社會救濟(jì)制度也是如此。

第三，青年農(nóng)民工社會保障的管理機(jī)構(gòu)的辦事效率低下。在制度運(yùn)行層面，由于青年農(nóng)民工社會保障制度缺乏統(tǒng)一組織和管理，致使社會保障的管理成本上升，而社會保障效率卻在降低。加之在青年農(nóng)民工社會保障制度運(yùn)營方式、征繳費(fèi)率以及支付標(biāo)準(zhǔn)等方面，全國各地區(qū)缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，致使青年農(nóng)民工社會保障基金被分割成若干小塊來管理。這不僅增加了青年農(nóng)民工社會保障基金的運(yùn)營風(fēng)險和管理風(fēng)險，也極易造成青年農(nóng)民工社會保障基金投資分散，難以保障青年農(nóng)民工社會保障基金的保值增值。

第四，政府部門和社會對青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障制度缺乏有效的監(jiān)督和制約。由于我國社會保障制度運(yùn)行和管理方面的法律法規(guī)不夠健全，缺少一個自上而下的、系統(tǒng)的監(jiān)督部門，致使青年農(nóng)民工社會權(quán)益保障制度缺乏有效監(jiān)督，這極易為青年農(nóng)民工社會保障管理部門或單位濫用職權(quán)或擅自挪用社會保障基金等違法犯罪提供可乘之機(jī)。

可見，從社會保障體系角度來看，青年農(nóng)民工社會保障制度及其配套制度的非均衡發(fā)展，非常容易導(dǎo)致青年農(nóng)民工社會權(quán)益缺乏相應(yīng)的保障，進(jìn)而影響青年農(nóng)民工社會保障制度的建立。由于青年農(nóng)民工社會權(quán)益缺乏必要的社會保障，一旦他們在城鎮(zhèn)流動就業(yè)、工作、生活遭遇各種困難和風(fēng)險時，就難以獲得相應(yīng)的社會保障、法律保護(hù)和法律援助。因此，青年農(nóng)民工社會權(quán)益屢屢遭受侵害，這極不利于青年農(nóng)民工自身社會權(quán)益的行使和社會的穩(wěn)定。

［1］C·米爾:《法國社會保障的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)與出路——與中國學(xué)者的交流》，鄭秉文譯，載《國外社會科學(xué)》，2001 年第2 期。

［2］李 強(qiáng):《農(nóng)民工與中國社會分層》，北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012 年版，第179 -180 頁。

［3］華中師范大學(xué)全國農(nóng)民工文化生活狀況調(diào)研課題組:《當(dāng)代中國農(nóng)民工文化生活狀況調(diào)查報(bào)告》，北京:中國社會科學(xué)出版社2007 年版，第110 頁。

［4］郭金豐:《城市農(nóng)民工社會保障制度研究》，北京:中國社會科學(xué)出版社2006 年版，第78 頁。

［5］鐘洪亮 朱許洪:《對城市農(nóng)民工社會保障問題的理性探析》，載《廣西教育學(xué)院學(xué)報(bào)》，2006 年第5 期。

［6］鄭功成 黃黎若蓮等:《中國農(nóng)民工問題與社會保護(hù)》，北京:人民出版社2007 年版，第390 頁。