國家高新區(qū)政策的變遷與學(xué)習(xí)——一個政策倡議聯(lián)盟的解釋途徑

唐行智

(中建一局集團(tuán) 第三建筑有限公司，北京100161)

一、國家高新區(qū)政策變遷的痕跡

(一)國家高新區(qū)的政策變遷與政策學(xué)習(xí)

從政策角度來講，中國國家高新區(qū)的起源可以追溯到1985 年3 月《中共中央關(guān)于科學(xué)技術(shù)體制改革的決定》，中央認(rèn)識到現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)是新的社會生產(chǎn)力中最活躍的和決定性的因素，并提出“為加快新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要在全國選擇若干智力資源密集的地區(qū)，采取特殊政策，逐步形成具有不同特色的新興產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”。國家高新區(qū)后續(xù)政策的出臺，或多或少都與早期基本政策有所關(guān)聯(lián)，有些是進(jìn)一步的完善與深化;有些則是范式的轉(zhuǎn)變、改革與增刪。整個政策發(fā)展出現(xiàn)了較長的穩(wěn)定期與短暫的巨變交替變化的情形。

在這個過程中，“政策變遷”與“政策學(xué)習(xí)”并存。對政策變遷，金登有過這樣的描述:政策通常通過邊際調(diào)試平穩(wěn)運行，但是也會突然轉(zhuǎn)向，改變過去漸進(jìn)的發(fā)展模式。當(dāng)然，政策發(fā)展過程，并不只是“改變”，還有“改善”;不僅有質(zhì)的飛躍，更有量的積累。這些調(diào)節(jié)和改善，不斷將抽象的政策具體化，并且推動了個別分支政策的深入發(fā)展，使得政策的論述更為全面，政策的內(nèi)容更加豐滿，政策的措施更有操作性。

(二)國家高新區(qū)政策變遷的痕跡

國家高新區(qū)政策變遷和學(xué)習(xí)的過程并非雜亂無章，而是有跡可循的。這種痕跡不僅包括對政策中良好部分的堅持，也包含為實現(xiàn)一定目標(biāo)和價值信念進(jìn)行的改變。例如，從“統(tǒng)一管理”到“分類指導(dǎo)”。2002 年3 月，《關(guān)于國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理體制改革與創(chuàng)新的若干意見》第一次提出“分類指導(dǎo)”;2005 年1 月，《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)技術(shù)創(chuàng)新綱要》提出“實行分類指導(dǎo)的原則，對智力密集的中心城市和副中心工業(yè)城市及欠發(fā)達(dá)地區(qū)的國家高新區(qū)給予差別化指導(dǎo)”;2007 年4 月，《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)“十一五”發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，實現(xiàn)2 -3個領(lǐng)先園區(qū)跨入世界一流高科技園區(qū)行列;建設(shè)一批自主創(chuàng)新能力較強的創(chuàng)新型園區(qū);扶持一批具有地區(qū)特色的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)。國家高新區(qū)的宏觀管理政策從統(tǒng)一管理到分類指導(dǎo)的范式革命是政策變遷的表現(xiàn)，而分類指導(dǎo)政策歷經(jīng)了從“籠統(tǒng)提出分類指導(dǎo)”到“按高新區(qū)所在城市特點分類”再到“按高新區(qū)特點分類”的漸變過程，是政策學(xué)習(xí)的痕跡。

二十多年來，國家高新區(qū)政策的許多方面都在發(fā)生變化。國家高新區(qū)政策逐漸從科技政策、火炬政策中獨立出來，形成了自己的政策體系。政策內(nèi)容從高度濃縮到拓展分化，政策中心從外延發(fā)展到內(nèi)涵提升，政策話語從模糊、抽象到具體、量化，政策重點從基礎(chǔ)建設(shè)、招商引資到內(nèi)生增長、自主創(chuàng)新。政策的出臺回應(yīng)了現(xiàn)實需求，嵌入了時代特征。

二、國家高新區(qū)政策變遷的影響變量

(一)外部系統(tǒng)事件:變化的關(guān)鍵

外部環(huán)境的變化，通常會給政策的變化帶來機會和障礙，并通過政策參與者傳遞到政策文本之中，這些外部環(huán)境包括經(jīng)濟(jì)社會變遷、公共輿論等方面。環(huán)境與政策參與者之間構(gòu)成刺激-反應(yīng)鏈［1］，政策參與者在調(diào)適自身與環(huán)境關(guān)系的過程中，研判問題性質(zhì)、確立信念導(dǎo)向、采取相關(guān)行動，成為通常的選擇。例如，為配合2000 年“西部大開發(fā)”的國家戰(zhàn)略，科技部實施了“西部火炬”行動，2001 年4 月，《國家火炬計劃“十五”發(fā)展規(guī)劃綱要》提出:“要根據(jù)西部地區(qū)的資源優(yōu)勢、自然環(huán)境等特點，建設(shè)有特色的國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)，促進(jìn)有特色的西部高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的形成。”通過在西部建立國家高新區(qū)，帶動和輻射西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會進(jìn)步。2005 年1月，《國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)技術(shù)創(chuàng)新綱要》將召開不久的中共十六大精神融入其中，提出“全面落實科學(xué)發(fā)展觀，把國家高新區(qū)建設(shè)成為區(qū)域科技、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展技術(shù)創(chuàng)新輻射中心”?？梢姡咝聟^(qū)的政策系統(tǒng)并不是封閉的，而是開放的?！耙粋€系統(tǒng)是開放的，并不僅僅因為其與環(huán)境間的相互交換關(guān)系，還因為相互交換關(guān)系是系統(tǒng)變化的關(guān)鍵因素?！保?］20 世紀(jì)80 年代以來，黨的指導(dǎo)思想從以階級斗爭為綱轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心;政府治理理念從加強管理轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┓?wù);經(jīng)濟(jì)體制從計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟(jì);對外關(guān)系從封閉、半封閉轉(zhuǎn)變?yōu)閷ν忾_放;社會形態(tài)從一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€現(xiàn)代化的工業(yè)社會。這些政治、經(jīng)濟(jì)以及思想文化等方面的重大變化都深刻影響了國家高新區(qū)政策參與者的價值理念及行為選擇，這在政策文本中都被體現(xiàn)了出來，促成了政策變遷。

(二)政策子系統(tǒng)的內(nèi)部互動:政策信念體系的構(gòu)建

國家高新區(qū)政策問題的復(fù)雜性、專業(yè)性，不可能吸引全部的個體和組織參與其中，在政策制定過程中吸納精通某個政策問題或熟悉某個政策領(lǐng)域的政治精英或利益相關(guān)者加入其中，已成為長期以來取得共識的做法。這些組織和個人形成了網(wǎng)絡(luò)化的穩(wěn)定聯(lián)系，構(gòu)成了政策人才的子系統(tǒng)。縱觀國家高新區(qū)大事記以及相關(guān)政策的頒布機關(guān)，可以發(fā)現(xiàn)國家高新區(qū)政策子系統(tǒng)主要由黨中央、國務(wù)院、科技部的相關(guān)負(fù)責(zé)人組成。中國國家高新區(qū)政策的制定，是個“自上而下”的過程。主要領(lǐng)導(dǎo)人的講話精神和垂直化的行政命令，是推動高新區(qū)政策建立和發(fā)展的原始動力。重要領(lǐng)導(dǎo)人講話往往指明國家高新區(qū)政策的方向，由黨和政府的最高機構(gòu)做出重要決定并設(shè)計政策框架，科技部負(fù)責(zé)制定配套政策和出臺具體辦法。在這個政策內(nèi)容從高度概括變得逐漸清晰的過程中，政策制定者形成了“一套基本的價值觀和因果關(guān)系組合”，即政策信念體系。“發(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”是適用于所有國家高新區(qū)政策領(lǐng)域的核心思想，是規(guī)范性的政策信念。另外，隨著實踐經(jīng)驗的積累和政策研究的推進(jìn)，政府的管理與服務(wù)、企業(yè)的資金與市場、學(xué)校與科研院所的技術(shù)與人才被認(rèn)為是高新區(qū)發(fā)展的必備因素，也是高新區(qū)“三元參與”理論的核心思想。金融、中介機構(gòu)和貿(mào)易的重要作用逐漸被認(rèn)識。國家高新區(qū)的政策組成模塊，也因此經(jīng)歷了從“產(chǎn)、學(xué)、研”——“官、產(chǎn)、學(xué)、研”——“官、產(chǎn)、學(xué)、研、資、介、貿(mào)”的發(fā)展過程，成為實現(xiàn)國家高新區(qū)“發(fā)展高科技、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”目標(biāo)的根本政策和基本戰(zhàn)略，是國家高新區(qū)政策的政策性核心信念。工具性政策信念較前兩者更為具體明晰，是為實現(xiàn)更高政策信念而進(jìn)行的工具性決策，主要是針對某個具體領(lǐng)域而且容易變動。工具性政策信念對于環(huán)境的變化最為敏感，內(nèi)容變動的可能性也最大。規(guī)范性政策信念和政策性核心信念的改變通常是由于政策變遷的原因，工具性政策信念方面的調(diào)試則更多引致政策學(xué)習(xí)。在二十多年的政策演變過程中，國家高新區(qū)政策信念體系，逐漸形成(見圖)。

國家高新區(qū)政策信念體系圖

(三)相對穩(wěn)定的變量:變動幅度的限制

相對穩(wěn)定的變量主要指問題的基本特質(zhì)、事物的基本規(guī)律以及自然資源的基本分布等因素。國家高新區(qū)政策必須符合高新區(qū)發(fā)展的特點和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，此為重要的穩(wěn)定變量。國家高新區(qū)是高新技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化的重要基地，而且是高新技術(shù)企業(yè)走出去參與國際競爭的服務(wù)平臺，因此國家高新區(qū)必須建立在智力密集、信息通暢、資源豐富、交通便利的地區(qū)，無論外部系統(tǒng)如何變化，政策子系統(tǒng)內(nèi)部如何互動，這一點總是難以改變的?？梢园l(fā)現(xiàn)，不論是國家第一批批準(zhǔn)的26 個國家高新區(qū)，還是以后陸續(xù)批準(zhǔn)的幾十家國家高新區(qū)，基本上都建立在沿海城市和省會等中心城市。這些城市智力資源集中、經(jīng)濟(jì)實力雄厚，是高新區(qū)發(fā)展的充分和必要條件。缺少這些條件的地區(qū)，將很難成為建立國家高新區(qū)考慮的對象。

三、國家高新區(qū)未來政策展望

(一)回應(yīng)動態(tài)的外部系統(tǒng)

國家高新區(qū)政策子系統(tǒng)并非是與環(huán)境割裂的封閉體系，而是依賴于外界資源并且受到外部系統(tǒng)影響的開放系統(tǒng)。政策倡議聯(lián)盟框架認(rèn)為，政治資源分配發(fā)生重大變化，政策內(nèi)容和方向出現(xiàn)大幅改動，大部分是源于政策子系統(tǒng)之外的外部事件。因此國家高新區(qū)未來的政策必然會積極回應(yīng)外部系統(tǒng)的變化。高科技研發(fā)的最新態(tài)勢、政治演進(jìn)的最新動向、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最新需求、社會進(jìn)步的最新成就都會投射在政策文本之中。筆者認(rèn)為，國家高新區(qū)的政策將在國家和社會關(guān)心的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新服務(wù)業(yè)，以及農(nóng)業(yè)科技、民生科技、綠色科技等方面增加更多的內(nèi)容，繼續(xù)改進(jìn)整體發(fā)展戰(zhàn)略和提出新的重點任務(wù)。

(二)堅持規(guī)范性政策信念導(dǎo)向

政策倡議聯(lián)盟分析框架的核心策略即“根據(jù)信念體系的結(jié)構(gòu)來預(yù)測隨著時間推移可能發(fā)生的信念轉(zhuǎn)變及政策變遷”［3］。國家高新區(qū)的規(guī)范性政策信念、政策性核心信念和工具性政策信念，自上而下，從抽象到具體，從穩(wěn)定到漸變，是國家高新區(qū)發(fā)展秉承的精神、遵循的原則和采取的方式。政策信念體系影響著政策參與者對信息的選擇、理解和使用。信念體系，而非情境特點，決定著個體和組織的行為選擇?！鞍l(fā)展高科技，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化”作為國家高新區(qū)的規(guī)范性政策信念，是國家高新區(qū)誕生的原因，也是秉承的重要精神?？梢哉f國家高新區(qū)的所有政策都是對它的分解和深化，是為實現(xiàn)好這一核心目標(biāo)而做出的戰(zhàn)略選擇和工具組合。

(三)工具性政策層面的不斷調(diào)試

工具性政策信念在政策體系中屬于最易變動的層面，也是政策學(xué)習(xí)最易發(fā)生的場域。工具性政策信念往往是為了應(yīng)對臨時出現(xiàn)的具體問題，與時俱進(jìn)是其主要特征。反映到具體的工具性政策措施之中，不斷調(diào)試就成為其顯著特征。不論何種政策信念，最終都要依靠工具性政策來落實，都需要因時制宜，根據(jù)環(huán)境特點和對象接受的能力，調(diào)整政策的速度、力度和角度，而且還需要時刻平衡來自社會各方面的力量。只有工具性政策層面的不斷調(diào)試，才能在動態(tài)、復(fù)雜的現(xiàn)實世界中，進(jìn)行“帕累托最優(yōu)”的改進(jìn)，將政策信念落實到政策實踐之中。以不斷總結(jié)經(jīng)驗的工作態(tài)度、反思過去的批判精神和政策學(xué)習(xí)的行為方式，使國家高新區(qū)政策更為科學(xué)有效。

結(jié)語:國家高新區(qū)政策從實質(zhì)上看，是政策參與者共同的心智模式和實踐中反復(fù)出現(xiàn)問題的公共解。政策文本如同一個“均衡器”，謹(jǐn)慎地選用和參考各方面的話語。當(dāng)然，國家高新區(qū)政策也是一個“人為規(guī)則”與“自然規(guī)律”的交織地，人為規(guī)則可以改變，但自然規(guī)律必須遵循。國家高新區(qū)重大成就的取得，與“集中力量辦大事”的政治體制分不開，政府主導(dǎo)與政策驅(qū)動是中國國家高新區(qū)快速成功的秘訣。從長遠(yuǎn)看，“政府作為一個由人組成的群體，同樣面對著人類都必須面對的‘理性無知’和‘信息悖論’等問題”［4］。倡導(dǎo)多元化的國家高新區(qū)治理，探索與發(fā)揮社會及市場的力量，使政策發(fā)展更加符合國家高新區(qū)的基本特質(zhì)和更好地遵循高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，從經(jīng)驗走向科學(xué)，是今后努力的方向之一。

［1］孫柏瑛:《基層政府社會管理中的適應(yīng)性變革》，載《中國行政管理》，2012 年第5 期。

［2］W·理查德·斯格特:《組織理論》，黃 洋等譯，北京:華夏出版社2001 年版，第77 頁。

［3］保羅·A·薩巴蒂爾 漢克·C·詹金斯-史密斯:《政策變遷與學(xué)習(xí):一種倡議聯(lián)盟途徑》，鄧 征譯，北京:北京大學(xué)出版社2011 年版，第31 頁。

［4］孫柏瑛:《當(dāng)代政府治理變革中的制度設(shè)計與選擇》，載《中國行政管理》，2002 年第2 期。