從福利服務視角看我國未成年人保護

陸士楨

(中國青年政治學院教授)

均等的、專業(yè)化的、充分的福利服務是未成年人社會保護的重要保障，在兒童社會福利體系中處于較高層次，它的建構，涉及社會福利理論以及兒童觀，更涉及社會建設與管理。近年來，多起侵害未成年人權益的事件，震驚全社會，也引起了社會各界對于兒童保護、兒童福利以及社會意識、社會管理等問題的多重思考，其中兒童福利服務是個重要命題。

2012 年11 月16 日，貴州省畢節(jié)市5 名男孩被發(fā)現(xiàn)死于七星關區(qū)街頭垃圾箱內(nèi)。當?shù)鼐秸{(diào)查后表示，5 名男孩因在垃圾箱內(nèi)生火取暖導致一氧化碳中毒而死亡。而據(jù)目擊者稱，5 名流浪兒童，最大的大概十三歲，最小的約七歲。此事引起社會極大關注，也引發(fā)了我國兒童福利體系特別是兒童福利服務社會責任劃分的爭議。事后，畢節(jié)市主管民政工作的副市長和民政局局長受到了行政處罰。政府在全市范圍內(nèi)排查城鄉(xiāng)留守兒童，對留守兒童建檔管理，并逐步落實相關救助措施，對離家出走、四處流浪的未成年人要確保能找到，及時進行重點幫扶救助。問題似乎解決了。但人們也在責問，究竟誰應該對這5 個孩子的悲劇負責?如果包括學校在內(nèi)的教育部門對管轄區(qū)域的未成年人接受義務教育真正負起責任，如果民政部門對每一個處于困境中的孩子的救助真正落實，如果基層社區(qū)讓每一個困難家庭和孩子真正擺脫了困境，如果負責社會管理的部門對每一個可能需要幫助的人都能知曉，都有作為，這樣的悲劇還會發(fā)生嗎?而如果上述系統(tǒng)的兒童服務機制不能真正形成，誰能保證類似的悲劇不會重現(xiàn)呢?

兒童福利服務并沒有一個清晰的定義。一般意義上，兒童福利服務是政府和社會為滿足兒童的需求、促進兒童身心發(fā)展而提供的制度化的、非現(xiàn)金形式的社會福利資源。它包括:服務提供主體多元化，主體不僅是政府部門，還包括家庭、民間組織、市場、社區(qū)等;服務理念先進，應該全面覆蓋兒童各層次、各類型、各階段的需要;服務供給形式專業(yè)性強，以提供有針對性的、專業(yè)化服務為主;服務對象及范圍廣，是針對一切兒童的需要提供的滿足身心發(fā)展的服務。兒童福利服務對于兒童保護具有特別的意義。以童工救助為例，在很長的時間里，我們把童工問題當成工商管理范疇的事，20 世紀末，九部委綜合治理行動牽頭單位就是國家工商管理局。事實上，被解救的童工生存發(fā)展所面臨的，遠不是離開生產(chǎn)崗位，隨后的心理輔導、家庭服務、入學管理、就業(yè)培訓等一系列服務對于他們的一生具有更為重大的意義。沒有后續(xù)的這些綜合服務，童工權益的保障就無法真正落實。

改革開放以來，由于政府和社會的高度重視和關注，我國初步形成了兒童福利服務的基本架構。第一，兒童福利制度日漸完善，為福利服務奠定了基礎。一是逐步建構兒童福利服務的法律政策體系。以2012 年為例，一系列兒童權利受侵害的事件引發(fā)兒童福利制度反思并推動政策進步，促成了幼兒園師資規(guī)范、校車安全、收養(yǎng)制度等領域政府的積極行動和有效回應。二是以政府為主體建立健全了兒童福利運行機制，其中福利服務的社會體系正在逐步形成之中。2010 年，國家建立了孤兒國家保障制度?！秶鴦赵恨k公廳關于加強孤兒保障工作的意見》下發(fā)后，指導各地健全孤兒保障制度，細化孤兒保障政策，落實孤兒保障標準。2012 年10 月，民政部、財政部下發(fā)《關于發(fā)放艾滋病病毒感染兒童基本生活費的通知》，將艾滋病病毒感染兒童納入基本生活保障范圍，決定為感染艾滋病病毒的兒童發(fā)放基本生活津貼。這兩項兒童福利政策的實施得到了政府資金的有效保障。第二，兒童福利服務范圍不斷擴大，服務領域不斷增加。我國傳統(tǒng)的、狹義的兒童福利服務，服務對象主要是少數(shù)由國家監(jiān)護的兒童。隨著社會的發(fā)展，兒童福利服務的范圍正在逐步向社會上的全體弱勢兒童擴大，并進一步擴大到所有兒童。第三，兒童福利服務專業(yè)化程度有效提升。一是兒童福利服務專業(yè)價值觀的普及，二是兒童福利服務的專業(yè)技術的普及與發(fā)展。比如在流浪兒童救助方面，據(jù)統(tǒng)計，自2003 年實施《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》以來，全國共救助流浪兒童32．5 萬多人次。在河南、云南等地，一些救助站和非政府組織采用“類家庭”的方式，實施親情式救助。目的是對流浪兒童行為與思維方式的改變進行影響和干預，培養(yǎng)流浪兒童獨立的生活能力，學會合作、協(xié)作，養(yǎng)成良好的生活習慣，為今后融入主流社會獨立生活做準備。第四，民間組織積極介入，兒童福利服務力量多樣化發(fā)展。近年來，民間組織日益成為救助社會弱勢群體的重要力量。據(jù)統(tǒng)計，截至2012 年，我國已有1 300 多家民辦社會工作服務機構，較2011 年相比增加了近50%［1］。其中一些組織專門以兒童為工作對象，做出了積極的貢獻。

應該說，我國兒童福利還存在明顯的缺陷，特別是福利服務方面，從政策法規(guī)到行政執(zhí)行體系，再到綜合專業(yè)服務機制，都還沒有形成真正嚴謹、規(guī)范、科學的體系，對全體兒童，特別為每一個弱勢兒童提供切實的服務保障的目標還難以真正實現(xiàn)。第一，法律政策體系不健全，兒童福利服務缺乏嚴謹性和規(guī)范性。雖然我國出臺了《中華人民共和國未成年人保護法》《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》等一系列保護未成年人的法律法規(guī)，但距離完善的法律政策體系仍有較大距離。2005 年3 月發(fā)生在南通市兒童福利院的兩名十三四歲的智障少女被醫(yī)生切除了子宮的案例曾引起社會廣泛關注。雖然此后相關責任人員被以故意傷害罪定罪判刑，但法律上的空白不僅引發(fā)了社會熱議，而且也給兒童服務的實踐帶來了困惑。第二，進步的兒童觀在全社會尚未得到普及，直接影響了兒童福利服務的實施。近年來，政府部門頒布的有關兒童的政策法規(guī)并不少，但事實上，“兒童福利、兒童權利、兒童參與、兒童優(yōu)先原則和兒童發(fā)展理念尚未被廣泛接受”［2］。從全社會來看，認識的局限性主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是對兒童需求的理解局限在生存權利和生命安全的保護方面;二是認為兒童的照顧是家庭的責任，社會沒有或只有很少的責任;三是兒童由于自身的依賴性和從屬性，往往受到忽視。如以浙江溫嶺幼師虐童事件為代表的幼兒園等教育機構工作人員虐待兒童的事件，截至事件發(fā)生當月，僅2012年度，就發(fā)生了8 起幼師虐童事件。教師解聘、停職，事發(fā)幼兒園整頓、停辦等方式的處置，并未緩解社會輿論的強烈譴責，也未能有效制止此類事件的發(fā)生。第三，兒童福利服務行政體系尚不完善。將兒童福利服務傳送至服務對象手中需要依靠兒童福利制度的運行機制，它涉及兒童福利制度的行政體系的建設、組織平臺建設、資金籌措、服務提供、評估與監(jiān)控、信息系統(tǒng)建設等諸多方面。目前，我國從中央到地方?jīng)]有專門負責兒童福利工作的行政機構，只是政府機構在內(nèi)部設立了一些面向兒童的工作部門，從各自的專業(yè)領域負責兒童救助保護及相關兒童福利工作。而且這些工作大都以救助為主，較少涉及服務層面。第四，多元化的福利服務供給主體沒有完全建立起來。我國的兒童社會福利工作，政府占主體地位，政府不僅負責政策制定，也負責具體運行，民間組織和社會力量尚未充分調(diào)動起來。2013 年1 月4 日，河南蘭考縣袁厲害收養(yǎng)的棄嬰和孤兒中，有7 名兒童在火災中遇難。悲劇發(fā)生后，國家、地方相關部門、專家學者、民間機構代表，以及社會愛心人士等對該事件做出了積極的回應和評論，社會輿論關注的焦點都集中于我國目前的收養(yǎng)制度上。政府兒童福利服務資源不足，對社會力量扶持、管理不到位，民間力量動機、素質(zhì)、能力等要素參差不齊。所有這些問題都直接制約著科學有效的兒童收養(yǎng)制度的建立。第五，兒童福利服務專業(yè)化水平低，不能滿足兒童發(fā)展需求。目前我國對兒童的專業(yè)服務嚴重不足，以專業(yè)人員比例為例，美國2004 年在冊的56 萬人的社工隊伍中，專門從事兒童家庭和學校社會工作的人員共有27 萬人，占總數(shù)的48．6%。［3］而我國，2010 年全國有兒童福利院335 個，職工人數(shù)8 908 人，具有社會工作職業(yè)資格的職工占3．93%［4］。在流浪兒童救助保護中心，2010 年我國有145 個流浪兒童救助保護中心，中心的職工人數(shù)有1 335 人，具有社會工作職業(yè)資格的職工占3．60%［5］。專業(yè)人員不足直接造成了兒童福利服務層次定位低的問題。由于專業(yè)學校和人員不足，全國仍有24．35 萬適齡殘疾兒童未入學，其中80%以上在中西部地區(qū)［6］;一些類型的殘疾兒童比如重度智力殘疾兒童、腦癱兒童、自閉癥兒童等，能夠得到專業(yè)服務的微乎其微。第六，兒童福利服務發(fā)展不均衡，兒童福利服務需求無法做到全覆蓋。目前，我國兒童福利服務地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、不同群體之間都存在明顯差異?？偟膩碚f，中西部地區(qū)相對于東部地區(qū)，貧困地區(qū)相對于發(fā)達地區(qū)，農(nóng)村相對于城市，在資金投入、基礎設施建設、專業(yè)化服務、服務覆蓋率上都存在不小的差距。例如，截至2011 年底，仍有占孤兒總數(shù)86．3%的農(nóng)村孤兒，共計49．5 萬人，迫切需要政府救助與保護［7］。另一方面，兒童發(fā)展問題呈現(xiàn)出多樣化的趨勢，城市兒童娛樂不足、學習壓力過大、親子沖突等問題日漸突出，但能夠提供專業(yè)輔導的力量卻十分有限。

2012 年以來，我國兒童福利政策與兒童福利服務發(fā)展快速。一是兒童福利津貼向普惠型發(fā)展，中央財政安排孤兒基本生活保障補助資金24．3 億元，惠及全國61．6 萬孤兒，并逐步向事實上無人撫養(yǎng)等困境兒童延伸;二是普惠型的專項補貼制度進一步深化，27 個省市落實啟動學前教育資助制度，農(nóng)村義務學生營養(yǎng)改善計劃完成680 個國家試點地區(qū)的實施工作;三是政府購買服務推動兒童公益專業(yè)化發(fā)展，2012 年獲得中央財政支持的兒童類服務項目102 個，項目資金5 700 萬元［8］。但相比我國數(shù)量龐大的兒童群體，這些還遠遠不夠。需要遵從兒童優(yōu)先、以兒童為本、兒童最大利益、兼顧普及性福利服務與選擇性福利服務的原則，建立起對不同的兒童類型實行分類救助、全面保護的完善的兒童社會福利服務體系。要建立以《兒童福利法》和《兒童發(fā)展綱要》為主體，包括《兒童社會服務法》在內(nèi)的、全面的、系統(tǒng)的兒童福利法律體系;要建立完善的兒童福利服務資金保障機制，以加大投入，列入預算，規(guī)范投入方式，專項管理，專賬核算，?？顚Ｓ玫葍?nèi)容相關法規(guī)作為政府投入的根本保障，同時整合并有效利用民間資本;要建構自上而下、運行暢通、多方參與的兒童服務運行機制，在國務院主管社會福利的部委里，成立較高級別的兒童發(fā)展局，負責兒童福利的發(fā)展構架、政策制定、執(zhí)行監(jiān)管、法律倡導及部分直接服務，各級省、市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立兒童救助保護服務部門，履行相應的管理和服務職能，城鄉(xiāng)社區(qū)則建立兒童福利服務中心，設立專職的兒童福利服務社工，從中央到地方形成兒童福利行政體系的一體化;要加快培養(yǎng)兒童社會工作專業(yè)人才，努力建構專業(yè)兒童社會工作嵌入兒童福利服務體系的有效機制，逐漸形成適應需求、結構合理、職業(yè)化、專業(yè)化的兒童福利服務工作隊伍。

中央新一代領導集體提出了“中國夢”的宏偉目標，從兒童發(fā)展的視角，建設與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的兒童福利服務體系，是“中國夢”的重要組成部分，為此，需要全社會的不懈努力。

［1］《2012 年中國社會工作發(fā)展報告》，載《中國公益時報》，2013 年1 月30 日。

［2］仇雨臨:《中國兒童福利的現(xiàn)狀分析與對策思考》，載《中國青年研究》，2009 年第2 期。

［3］童小軍:《美國社會工作者的主要從業(yè)領域》，載《中國社會實務》，2008 年第1 期。

［4］［5］中華人民共和國民政部:《中國民政統(tǒng)計年鑒2010》，北京:中國統(tǒng)計出版社2010 年版，第260、260 頁。

［6］《中國發(fā)展報告第十一章:特定人群的社會福利制度》，http://finance． ifeng． com/news/hgjj/20090403/508850． shtml

［7］楊 珂:《中國86．3%的孤兒生活在農(nóng)村，有心理問題或精神壓力》，載《人民日報》，2012 年6 月7 日。

［8］北京師范大學壹基金公益研究會 聯(lián)合國兒童基金會:《中國兒童福利政策報告》，http://www．docin．com/p-595911553．html