國(guó)外突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置體系及對(duì)我國(guó)的啟示

施建華 林海江 孫 梅 蘇忠鑫 陳 剛 張建華 周 良 寧 寧 郝 模

1.上海市徐匯區(qū)疾病預(yù)防控制中心 上海 200231

2.浙江省臺(tái)州市疾病預(yù)防控制中心 浙江臺(tái)州 318000

3.復(fù)旦大學(xué)衛(wèi)生發(fā)展戰(zhàn)略研究中心 上海 200032

4.復(fù)旦大學(xué)公共管理與公共政策研究國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新基地 上海 200433

5.濰坊醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院 山東濰坊 261053

6.哈爾濱醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150081

國(guó)外突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置體系及對(duì)我國(guó)的啟示

施建華1*林海江2孫 梅3蘇忠鑫4陳 剛2張建華5周 良3寧 寧6郝 模3

1.上海市徐匯區(qū)疾病預(yù)防控制中心 上海 200231

2.浙江省臺(tái)州市疾病預(yù)防控制中心 浙江臺(tái)州 318000

3.復(fù)旦大學(xué)衛(wèi)生發(fā)展戰(zhàn)略研究中心 上海 200032

4.復(fù)旦大學(xué)公共管理與公共政策研究國(guó)家哲學(xué)社會(huì)科學(xué)創(chuàng)新基地 上海 200433

5.濰坊醫(yī)學(xué)院管理學(xué)院 山東濰坊 261053

6.哈爾濱醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150081

通過(guò)對(duì)突發(fā)應(yīng)急工作較完善的美國(guó)、亞洲自然災(zāi)害較頻發(fā)的日本以及與我國(guó)國(guó)情相近的印度突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的系統(tǒng)梳理，明確各國(guó)突發(fā)應(yīng)急處置的應(yīng)急組織體系、運(yùn)作機(jī)制和保障措施等，并總結(jié)其特點(diǎn)。結(jié)合我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置實(shí)際工作中的問(wèn)題，提出可供我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急處置工作的借鑒之處：健全法律依托；加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)，綜合協(xié)調(diào)；全面危機(jī)教育；完善防護(hù)網(wǎng)和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)；動(dòng)態(tài)性管理理念。

突發(fā)公共衛(wèi)生事件； 應(yīng)急處置； 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

完善的突發(fā)應(yīng)急處置體系對(duì)于有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件、保障人民群眾生命健康安全乃至國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定均具有重要意義。其中，以疾病預(yù)防控制中心(Center for Disease Control and Prevention,CDC)為主體的疾病預(yù)防控制體系是各國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的核心。本文通過(guò)對(duì)美國(guó)、日本和印度突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系的梳理，擬為進(jìn)一步完善我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急處置體系提供借鑒。選取這三個(gè)國(guó)家主要是因?yàn)椋好绹?guó)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐積累，形成了較為完善的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置體系；自然災(zāi)害頻發(fā)的鄰國(guó)日本，其危機(jī)管理體系也相對(duì)成熟；印度與我國(guó)同為發(fā)展中的人口大國(guó)，其經(jīng)驗(yàn)更有借鑒意義。

1 國(guó)外突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急處置體系

1.1 美國(guó)

1.1.1 應(yīng)急組織體系

美國(guó)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置組織體系[1]以聯(lián)邦、州、縣(市)三級(jí)[2]政府管理為主導(dǎo)，同時(shí)，將公共衛(wèi)生系統(tǒng)與其他系統(tǒng)(如能源、環(huán)境等系統(tǒng))相互串聯(lián)。“9.11”事件和炭疽威脅后，美國(guó)建立了新的突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)事件三級(jí)應(yīng)對(duì)體系，其主體為：(聯(lián)邦)疾病控制與預(yù)防系統(tǒng)、(州)醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)和(地方)城市醫(yī)療應(yīng)對(duì)系統(tǒng)。[3]其中，疾病控制與預(yù)防系統(tǒng)以聯(lián)邦的疾病控制與預(yù)防機(jī)構(gòu)為主體，美國(guó)CDC是突發(fā)公共衛(wèi)生事件危機(jī)管理的核心機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)中心，也是具體決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，隸屬?lài)?guó)家衛(wèi)生部。CDC及其下屬的國(guó)家傳染病中心主要職能包括：制定全國(guó)性的疾病控制和預(yù)防戰(zhàn)略、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)、公共衛(wèi)生監(jiān)測(cè)以及衛(wèi)生資源整合調(diào)配等。[4-5]

1.1.2 管理運(yùn)作機(jī)制

對(duì)于一般突發(fā)事件，國(guó)土安全部具有主要的領(lǐng)導(dǎo)作用，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件；重大突發(fā)事件基于嚴(yán)重程度由總統(tǒng)直接宣布進(jìn)入危機(jī)狀態(tài)，并啟動(dòng)“聯(lián)邦反應(yīng)計(jì)劃”，此時(shí)聯(lián)邦應(yīng)急管理局(FEMA)便成為一切應(yīng)急工作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，所有的信息來(lái)源都匯入這一機(jī)構(gòu)。[6]無(wú)論在哪種決策模式下，以CDC為主的三級(jí)應(yīng)對(duì)體系負(fù)責(zé)應(yīng)急工作的具體執(zhí)行。

(1)三級(jí)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)的協(xié)作。[7]從三級(jí)系統(tǒng)功能協(xié)作角度講，CDC負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)的疾病監(jiān)測(cè)并定期予以發(fā)布。醫(yī)院應(yīng)急準(zhǔn)備系統(tǒng)的各家醫(yī)院通過(guò)網(wǎng)絡(luò)與CDC實(shí)時(shí)聯(lián)系，醫(yī)院將具體疾病信息傳輸給CDC。地方的城市醫(yī)療應(yīng)對(duì)系統(tǒng)則主要與地方醫(yī)院和衛(wèi)生機(jī)構(gòu)等協(xié)調(diào)互動(dòng)。

(2)各機(jī)構(gòu)和系統(tǒng)間協(xié)作。從三級(jí)政府管理體制角度講，聯(lián)邦政府層面，國(guó)防部、聯(lián)邦衛(wèi)生部、聯(lián)邦調(diào)查局、聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局、聯(lián)邦應(yīng)急管理局和聯(lián)邦能源部均參與危機(jī)應(yīng)對(duì)體系的建立以確保該體系強(qiáng)有力的指揮功能；地方政府層面，根據(jù)聯(lián)邦衛(wèi)生部的要求，各州需成立突發(fā)事件應(yīng)急委員會(huì)，建立戰(zhàn)略管理、綜合協(xié)調(diào)及系統(tǒng)評(píng)估機(jī)制以應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件。[8]

(3)危機(jī)應(yīng)對(duì)的國(guó)際協(xié)作。美國(guó)CDC在緊急事件運(yùn)作中心成立了由醫(yī)學(xué)專(zhuān)家、微生物學(xué)家、流行病學(xué)家和有處理國(guó)際事件和傳染疾病經(jīng)驗(yàn)的公共衛(wèi)生官員等專(zhuān)業(yè)人員組成的國(guó)際聯(lián)合小組，負(fù)責(zé)危機(jī)情態(tài)的國(guó)際交流[9]，同時(shí)，就重大疾病的控制、流行趨勢(shì)、病原學(xué)檢測(cè)等向各國(guó)提供不同程度的技術(shù)或信息支持。

1.1.3 制度及資源保障

(1)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急處置法規(guī)。從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，美國(guó)以《國(guó)家安全法》、《全國(guó)緊急狀態(tài)法》等公共危機(jī)管理核心法律體系為依據(jù)，逐步建立并不斷完善國(guó)家危機(jī)應(yīng)對(duì)系統(tǒng)。[8]法律規(guī)范依托于組織機(jī)構(gòu)予以實(shí)施，包括《全國(guó)緊急狀態(tài)法》、《公共衛(wèi)生服務(wù)突發(fā)事件反應(yīng)指南》、《突發(fā)事件后的公共衛(wèi)生服務(wù)指南》、《國(guó)家災(zāi)難醫(yī)療反應(yīng)系統(tǒng)》系列綱領(lǐng)、《聯(lián)邦反應(yīng)計(jì)劃》等，形成了專(zhuān)門(mén)的聯(lián)邦應(yīng)急法律體系。除此之外，公共衛(wèi)生領(lǐng)域基本法，州、縣等地方性法律、法規(guī)互相補(bǔ)充完善，構(gòu)成了系統(tǒng)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律法規(guī)體系。[10]

(2)人、財(cái)、物資源的保障。美國(guó)有一整套應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件資源保障系統(tǒng)，包括“全國(guó)醫(yī)藥器械應(yīng)急物品救援快速反應(yīng)系統(tǒng)”、“美國(guó)公共衛(wèi)生系統(tǒng)實(shí)驗(yàn)室體系”、“流行病學(xué)調(diào)查小組”、“資金支持體系”、“城市醫(yī)學(xué)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”以及“全國(guó)健康教育系統(tǒng)”等，它集中了美國(guó)最好的資源以應(yīng)對(duì)形態(tài)各異的危機(jī)。同時(shí)，以全國(guó)公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)為核心的信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)負(fù)責(zé)保障信息的及時(shí)、充足和有效。[7，11]

1.2 日本

1.2.1 應(yīng)急組織體系

日本的衛(wèi)生體系為：“國(guó)家(厚生省)—都道府縣(衛(wèi)生主管部局)—保健所—市鎮(zhèn)村(衛(wèi)生主管科股)。[6]國(guó)家衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)為“厚生勞動(dòng)省”，設(shè)立健康危機(jī)管理機(jī)構(gòu)“健康危機(jī)管理對(duì)策室”，設(shè)“健康危機(jī)管理官”，以提升健康危機(jī)管理的地位并強(qiáng)化其功能。[10]

日本的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急組織體系是在國(guó)家危機(jī)管理體系的基礎(chǔ)上建立的，國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理系統(tǒng)由厚生勞動(dòng)省、派駐地區(qū)分局、檢疫所、國(guó)立大學(xué)醫(yī)學(xué)院和附屬醫(yī)院、國(guó)立醫(yī)院、國(guó)立療養(yǎng)院、國(guó)立研究所等構(gòu)成。[12]地方應(yīng)急管理系統(tǒng)由都道府縣衛(wèi)生健康局、衛(wèi)生試驗(yàn)所、保健所、縣立醫(yī)院、市村町及保健中心組成。[13]

1.2.2 應(yīng)急運(yùn)作機(jī)制

它以應(yīng)急法律體系為指導(dǎo)，依托相關(guān)的衛(wèi)生應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)，通過(guò)資源保障體系、信息管理體系以及健康教育體系共同形成的多系統(tǒng)、多層次和多部門(mén)的協(xié)作機(jī)制。國(guó)家和地方層面的應(yīng)急系統(tǒng)通過(guò)縱向行業(yè)系統(tǒng)管理和分地區(qū)管理的銜接，形成全國(guó)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理網(wǎng)絡(luò)。[14]

當(dāng)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危險(xiǎn)來(lái)臨時(shí)，日本政府會(huì)向國(guó)民及有關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)出緊急通報(bào)，同時(shí)召開(kāi)各種類(lèi)型的會(huì)議以研討對(duì)策措施；中央主管機(jī)構(gòu)收集信息并制定和實(shí)施應(yīng)急對(duì)策，協(xié)調(diào)各級(jí)系統(tǒng)應(yīng)對(duì)危機(jī)。[1]除此之外，日本突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急處置系統(tǒng)也與消防急救、警察、醫(yī)師會(huì)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)協(xié)會(huì)、通信、鐵道、電力、煤氣、供水等各個(gè)社會(huì)功能系統(tǒng)建立了預(yù)定的配合機(jī)制。[8]

1.2.3 制度及資源保障

(1)法律保障體系。日本在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件方面，堅(jiān)持立法先行的理念，建立了完善的應(yīng)急管理法律體系。頒布《災(zāi)害對(duì)策基本法》，以災(zāi)害管理法律為基礎(chǔ)，有效地提高日本整體應(yīng)急管理的能力和水平。[15]厚生勞動(dòng)省制定了《厚生勞動(dòng)省健康危機(jī)管理基本方針》和《厚生勞動(dòng)省健康危機(jī)管理調(diào)整會(huì)議設(shè)置章程》等，明確規(guī)定了健康危機(jī)管理的含義及運(yùn)作機(jī)制。針對(duì)公共衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)的《傳染病預(yù)防法》以及諸如《可能產(chǎn)生炭疽等污染時(shí)的應(yīng)對(duì)》等一系列法規(guī)制度，為健康危機(jī)管理提供行動(dòng)指南。[16]

(2)資源保障體系。公共衛(wèi)生應(yīng)急處置資源包括人員、資金和物資保障幾個(gè)方面。[17]人員儲(chǔ)備方面，應(yīng)急人員隊(duì)伍由專(zhuān)職人員和兼職人員共同組成，其中兼職人員是接受過(guò)專(zhuān)門(mén)訓(xùn)練的志愿者，他們已經(jīng)成為地區(qū)防災(zāi)和互助的骨干力量；資金保障方面，通過(guò)立法明確規(guī)定了國(guó)民在應(yīng)急救治中負(fù)擔(dān)的比例，并在各都區(qū)市町村政府每年按照前3年地方普通稅收額平均值的一定比例作為災(zāi)害救助基金累積使用；物資保障方面，建立了應(yīng)急物資儲(chǔ)備和定期輪換制度，日本家庭基本上都儲(chǔ)備有防災(zāi)應(yīng)急用品和自救用具。[11]

(3)信息監(jiān)測(cè)管理體系。在完備的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配備的基礎(chǔ)上，充分應(yīng)用各種先進(jìn)的信息通信技術(shù)，構(gòu)筑起了高效、嚴(yán)密、適合實(shí)際國(guó)情的應(yīng)急信息化體系。[18]該體系主要由防災(zāi)通信網(wǎng)絡(luò)和專(zhuān)用無(wú)線通信網(wǎng)構(gòu)成，前者覆蓋全國(guó)范圍，納入公共衛(wèi)生領(lǐng)域應(yīng)急監(jiān)測(cè)，后者則主要是中央防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)、消防防災(zāi)無(wú)線網(wǎng)以及防災(zāi)通信網(wǎng)所組成的衛(wèi)生應(yīng)急專(zhuān)用通信網(wǎng)絡(luò)。此外，在處理危機(jī)時(shí)，無(wú)線射頻識(shí)別技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等現(xiàn)代通信技術(shù)以及救助機(jī)器人也得到廣泛的應(yīng)用。[13]

(4)全民應(yīng)急教育體系。日本擁有完善的全民應(yīng)急教育體系，政府部門(mén)及社會(huì)團(tuán)體通過(guò)各種形式的科普宣教工作，如防災(zāi)演練、多媒體宣傳、衛(wèi)星電視、模擬體驗(yàn)、免費(fèi)發(fā)放應(yīng)急宣傳手冊(cè)等，向公眾宣傳防災(zāi)避災(zāi)知識(shí)；政府還將防災(zāi)教育列入國(guó)民中小學(xué)生教育課程，每學(xué)期進(jìn)行防災(zāi)演習(xí)，掌握基本的自救、互救技能。[12]

1.3 印度

1.3.1 印度災(zāi)害管理組織體系

印度是世界上洪水、地震等自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一，其突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置體系依托于其抗災(zāi)應(yīng)急管理體系。印度的管理體制分為國(guó)家、邦、縣和區(qū)，四級(jí)政府均設(shè)置統(tǒng)一的災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)，以邦為核心，中央主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)資源等支持工作。在重大危機(jī)時(shí)，組織管理、營(yíng)救、賑災(zāi)、防疫、安置措施等工作都以邦為管理核心；而財(cái)政資源支持、交通運(yùn)輸、物資跨境調(diào)運(yùn)以及災(zāi)情警報(bào)等工作則由中央政府進(jìn)行支援；縣、區(qū)級(jí)的災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)是危機(jī)管理的具體實(shí)施者。[19]

1.3.2 印度突發(fā)事件應(yīng)急運(yùn)作機(jī)制

(1)共同的戰(zhàn)略支撐?；诮y(tǒng)一協(xié)調(diào)的原則，印度政府制定了《全國(guó)危機(jī)管理框架》，作為有關(guān)單位和利益相關(guān)方采取行動(dòng)的戰(zhàn)略支撐，政府各部、各邦政府和中央直轄區(qū)政府均要按照這一框架制定各自的危機(jī)管理計(jì)劃。[20]這一框架明確規(guī)定了國(guó)家、邦和縣級(jí)機(jī)構(gòu)職能，內(nèi)容涉及危機(jī)管理的指導(dǎo)方針、基本制度、機(jī)制體制、預(yù)防戰(zhàn)略、預(yù)警系統(tǒng)、災(zāi)難減除準(zhǔn)備及反應(yīng)和危機(jī)應(yīng)對(duì)人力資源開(kāi)發(fā)等方面。

(2)全天候的危機(jī)應(yīng)對(duì)中心。各級(jí)政府主管部門(mén)基本都設(shè)置指揮中心，指揮中心一旦得到危機(jī)報(bào)告即進(jìn)入啟動(dòng)狀態(tài)。中心由一名高級(jí)官員主持，危機(jī)期間，工作人員晝夜值班。指揮中心擁有充足的通信設(shè)備，確保與危機(jī)爆發(fā)地、相關(guān)的邦政府、各部、中央政府特別是內(nèi)閣秘書(shū)處指揮中心之間的聯(lián)系。

(3)周期更新的應(yīng)急計(jì)劃。為確保救災(zāi)行動(dòng)的及時(shí)啟動(dòng)，印度政府制定了《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃》，并周期性地更新，該計(jì)劃明確了自然災(zāi)難后中央各部局所需采取的具體行動(dòng)計(jì)劃。中央政府危機(jī)管理的協(xié)調(diào)通過(guò)主管部和輔助部進(jìn)行，主管部負(fù)責(zé)采取各種行動(dòng)應(yīng)對(duì)危機(jī)。當(dāng)危機(jī)需要多個(gè)部門(mén)采取行動(dòng)時(shí)，主管部的秘書(shū)協(xié)調(diào)所有輔助部的行動(dòng)。每一個(gè)主管部都制定了詳細(xì)的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案以應(yīng)對(duì)其職責(zé)范圍內(nèi)的危機(jī)事件,并將預(yù)案發(fā)給危機(jī)管理小組和各個(gè)輔助部門(mén)。[21]

1.4 小結(jié)

以上三個(gè)國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置體系各具特色，其經(jīng)驗(yàn)為我國(guó)提供了借鑒，但由于國(guó)情各異，我國(guó)需要結(jié)合自己的實(shí)際狀況進(jìn)行吸收。美國(guó)具有完善的突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急組織體系和協(xié)調(diào)機(jī)制，從“國(guó)家—州—地方”三級(jí)層面建立了突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對(duì)體系，形成了以完善的應(yīng)急法律制度為保障，以國(guó)土安全部、聯(lián)邦應(yīng)急管理局和CDC等為核心機(jī)構(gòu)的全方位、立體化的綜合協(xié)調(diào)的危機(jī)管理體制機(jī)制。日本的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置之所以迅速高效，得益于其強(qiáng)權(quán)指揮中樞，危機(jī)處理時(shí)中央集權(quán)和強(qiáng)權(quán)能夠保證各部門(mén)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)；同時(shí)，地方保健所組成的管理網(wǎng)絡(luò)體系，配備各種戰(zhàn)略性的互助、自助體系，以及全民教育的開(kāi)展，也為體系高效發(fā)揮作用提供了良好的保障。印度與我國(guó)具有很多相似之處，同是人口大國(guó)，地域幅員遼闊，自然災(zāi)害種類(lèi)繁多且頻繁發(fā)生，各種自然災(zāi)害極易造成大規(guī)模的疫情爆發(fā)而導(dǎo)致公共衛(wèi)生危機(jī)，尤其是其對(duì)于突發(fā)事件處置的前瞻性和動(dòng)態(tài)性模式，對(duì)我國(guó)具有較高的借鑒價(jià)值。

2 對(duì)我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急體系的啟示

當(dāng)前我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置工作同樣包含公共衛(wèi)生應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)體系、應(yīng)急管理運(yùn)作機(jī)制和管理支持系統(tǒng)三大部分，主要由各級(jí)衛(wèi)生行政部門(mén)負(fù)責(zé)組建，醫(yī)療機(jī)構(gòu)、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)和出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)等均是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的專(zhuān)業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)。[22]我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系基礎(chǔ)較為薄弱，SARS之后在全社會(huì)的重視下不斷探索完善，但仍存在諸多不足，需要結(jié)合我國(guó)實(shí)際問(wèn)題有選擇性的借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步完善。

2.1 健全法律依托

公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系是有效化解公共衛(wèi)生危機(jī)的重要保障，建立完善的法制、踐行危機(jī)法治是政府進(jìn)行危機(jī)管理的必由之路。[23]

目前我國(guó)尚無(wú)統(tǒng)一的公共衛(wèi)生法，《傳染病防治法》、《食品衛(wèi)生法》、《職業(yè)病防治法》、《動(dòng)物防疫法》和《國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》等構(gòu)成了我國(guó)現(xiàn)行的公共衛(wèi)生應(yīng)急法律體系；現(xiàn)行法規(guī)有《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《重大動(dòng)物疫情應(yīng)急條例》、《國(guó)內(nèi)交通衛(wèi)生檢疫條例》、《進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫實(shí)施條例》等；此外，《傳染病防治法實(shí)施辦法》等部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)規(guī)章等與上述法律法規(guī)共同組成了我國(guó)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置的法律法規(guī)體系。

我國(guó)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急法律體系雖然起步較晚，但發(fā)展較快，尤其是SARS之后，逐步建立了多層次的法律法規(guī)體系。隨著立法的完善，需要進(jìn)一步使法律依托于組織機(jī)構(gòu)予以實(shí)施，保證突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急處置有法可依、有法必依。

2.2 加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)，綜合協(xié)調(diào)

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》指出我國(guó)要建立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的公共危機(jī)管理體制。通常情況下，應(yīng)急管理所需的資源不會(huì)集中于一個(gè)或幾個(gè)政府職能部門(mén)，因此，應(yīng)急管理的綜合協(xié)調(diào)就顯得尤為重要。目前我國(guó)在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處置過(guò)程中，由于部門(mén)條塊分割情況嚴(yán)重，綜合協(xié)調(diào)尚顯薄弱[24]，需要加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，才能達(dá)到各方良好協(xié)調(diào)。在我國(guó)，綜合協(xié)調(diào)的實(shí)質(zhì)是建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的突發(fā)公共事件應(yīng)急管理的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，在必要的時(shí)候，有權(quán)力協(xié)調(diào)不同的職能部門(mén)或不同級(jí)別的政府機(jī)構(gòu)，有能力調(diào)度應(yīng)對(duì)突發(fā)事件所需的各類(lèi)資源。

需要注意的是，日本之所以能做到強(qiáng)有力的中樞指導(dǎo)，在于其國(guó)家較小。而我國(guó)地域遼闊、人口眾多、公共危機(jī)類(lèi)型繁雜，如果所有危機(jī)均由中央政府統(tǒng)一處理，危機(jī)管理的滯后效應(yīng)將導(dǎo)致?lián)p失成倍的增長(zhǎng)。因此，需要在“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的原則下“分級(jí)負(fù)責(zé)”，達(dá)到能夠在事件地域迅速綜合協(xié)調(diào)配置支援應(yīng)對(duì)危機(jī)。

2.3 全面危機(jī)教育

將危機(jī)教育納入全民教育課程，這對(duì)提高全民的危機(jī)知識(shí)和危機(jī)意識(shí)具有重要的作用，日本在這方面的工作非常值得我們借鑒。

在危機(jī)應(yīng)對(duì)時(shí)，隨時(shí)更新修正信息，防止社會(huì)恐慌。這是我國(guó)在危機(jī)教育方面最為欠缺的環(huán)節(jié)。雖然我國(guó)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》及其他法律法規(guī)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防和演練有相關(guān)規(guī)定，但在教育方面仍很薄弱[25]，我國(guó)現(xiàn)在也逐步開(kāi)始重視在學(xué)校、社區(qū)等開(kāi)展不同形式的危機(jī)應(yīng)對(duì)宣傳以及演練。

首先，需要加大宣傳力度,使政府和有關(guān)部門(mén)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)及廣大人民群眾了解關(guān)于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的法律法規(guī)和基本常識(shí)，一旦發(fā)生突發(fā)公共衛(wèi)生事件，能夠服從安排，并迅速作出反應(yīng)；其次，將危機(jī)教育普及到各級(jí)學(xué)校和社區(qū)，開(kāi)展學(xué)校教育和社區(qū)課堂，定期進(jìn)行防災(zāi)演習(xí)，使民眾具備基本的自救、互救技能。

2.4 完善防護(hù)網(wǎng)和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，完善的公共衛(wèi)生防護(hù)網(wǎng)和信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)是突發(fā)公共衛(wèi)生事件預(yù)警和應(yīng)急處置的生命線。美國(guó)建立了全國(guó)公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)旨在早期發(fā)現(xiàn)疾病暴發(fā)的先兆，為危機(jī)應(yīng)對(duì)爭(zhēng)取時(shí)間。[26]日本更是將各類(lèi)先進(jìn)的信息通信技術(shù)用于建立本國(guó)的防護(hù)網(wǎng)和監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，發(fā)布危機(jī)預(yù)警和信息。因此，進(jìn)一步完善防護(hù)網(wǎng)和信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，需要盡快完成系統(tǒng)的整合與統(tǒng)一，加強(qiáng)對(duì)基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的支持力度，建立起完整完善的突發(fā)事件監(jiān)測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)。

目前，我國(guó)一些地區(qū)已經(jīng)建立了較為完善的突發(fā)事件監(jiān)測(cè)與預(yù)警系統(tǒng)，并由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開(kāi)展突發(fā)事件的日常監(jiān)測(cè)，科學(xué)分析、綜合評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，對(duì)早期發(fā)現(xiàn)的潛在隱患以及可能發(fā)生的突發(fā)事件及時(shí)報(bào)告。但從全國(guó)來(lái)看，我國(guó)目前突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)警工作整體并不樂(lè)觀，由于衛(wèi)生系統(tǒng)信息化工作起步較晚，發(fā)展極不平衡[27]，遲報(bào)、漏報(bào)都可能造成疫情蔓延[28]，同時(shí)信息的分析利用也是薄弱環(huán)節(jié)。

2.5 動(dòng)態(tài)管理理念

突發(fā)公共衛(wèi)生事件由于其偶然性和突發(fā)性，伴隨著較多的不確定性，因此需要全天候的監(jiān)測(cè)應(yīng)對(duì)，并有動(dòng)態(tài)更新的應(yīng)急預(yù)案。

我國(guó)在SARS前預(yù)案體系不完善，SARS之后雖然建立了各級(jí)預(yù)案體系，但在大部分地區(qū)這些預(yù)案存在操作性不強(qiáng)、內(nèi)容不完整、層次不清晰、時(shí)效性差等問(wèn)題。[29]印度制定的《國(guó)家突發(fā)事件應(yīng)急行動(dòng)計(jì)劃》類(lèi)似于我國(guó)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案，但強(qiáng)調(diào)周期性更新，以應(yīng)對(duì)最新情況，我國(guó)亟需借鑒印度的周期更新機(jī)制，同時(shí)強(qiáng)調(diào)預(yù)案的可操作性和完整性。

印度建立的全天候的危機(jī)應(yīng)對(duì)中心也是值得我們借鑒的。2003年我國(guó)衛(wèi)生部也提出以國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮中心為核心，逐步建立一個(gè)覆蓋全國(guó)的應(yīng)急指揮與決策系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)公共衛(wèi)生突發(fā)事件的“指揮網(wǎng)絡(luò)化、應(yīng)急信息化、執(zhí)行流程化、決策智能化”。[30-31]要實(shí)現(xiàn)建成覆蓋全國(guó)這一目標(biāo)仍需更多努力，同時(shí)在突發(fā)公共衛(wèi)生應(yīng)急指揮與決策系統(tǒng)建設(shè)中同樣應(yīng)該注重部門(mén)間的資源共享。

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(編輯 薛 云)

Publichealthemergenciesdisposalsystem:InternationalexperienceanditsimplicationsforChina

SHIJian-hua1,LINHai-jiang2,SUNMei3,SUZhong-xin4,CHENGang2,ZHANGJian-hua5,ZHOULiang3,NINGNing6,HAOMo3

1.ShanghaiXuhuiDistrictCenterforDiseaseControlandPrevention,Shanghai200031,China

2.TaizhouCenterforDiseaseControlandPrevention,TaizhouZhejiang318000,China

3.ResearchInstituteofHealthDevelopmentStrategies,FudanUniversity,Shanghai200032,China

4.NationalSocialScienceInnovativeResearchBaseofPublicManagementandPolicyofFudanUniversity,Shanghai200433,China

5.SchoolofManagement,WeifangMedicalCollege,WeifangShandong261053，China

6.HealthManagementCollegeofHarbinMedicalUniversity,HarbinHeilongjiang150081,China

This paper makes a systematic summary of the public health emergency systems of three countries,specifically the United States of America which has a relatively complete emergency response system,Japan,which frequently confront natural disasters,and India,which faces national conditions similar to those of China,so as to define their respective emergency response organization systems,operational mechanisms and supporting measures and summarize their characteristics. Combined with the actual issues that arise in China’s disposal of public health emergency,suggestions have been proposed for the Chinese public health emergency disposal system as follows: improving legal support,reinforcing central guidance,decentralizing administration and overall administrative coordination,providing comprehensive crisis education,improving safety nets and monitoring systems,and enhancing dynamic management concepts.

Public health emergency; Emergency disposal; International experience

國(guó)家自然科學(xué)基金(71373004、71003025、71303058)；高等學(xué)校博士學(xué)科點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)科研基金(20120071110055)；衛(wèi)生公益性行業(yè)科研專(zhuān)項(xiàng)基金(201002028)；國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目(13AZD081)；教育部創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)發(fā)展計(jì)劃(IRT_13R11)；復(fù)旦大學(xué)“985工程”三期整體推進(jìn)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目(2012SHKXQN008)；復(fù)旦大學(xué)上海醫(yī)學(xué)院應(yīng)急課題；健康領(lǐng)域社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)治理協(xié)同創(chuàng)新中心項(xiàng)目

施建華，男(1980年—)，助理研究員，研究方向?yàn)楣残l(wèi)生管理。E-mail:shijh@xh.sh.cn

孫梅。E-mail: sunmei@fudan.edu.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2014.07.007

2014-06-11

2014-07-01