七個(gè)經(jīng)合組織國家全球衛(wèi)生戰(zhàn)略比較研究

王云屏 劉培龍 楊洪偉 陳 荷

1.衛(wèi)生部衛(wèi)生發(fā)展研究中心 北京 100191

2.北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院 北京 100191

3.廣西醫(yī)科大學(xué) 廣西南寧 530021

七個(gè)經(jīng)合組織國家全球衛(wèi)生戰(zhàn)略比較研究

王云屏1*劉培龍2楊洪偉1陳 荷3

1.衛(wèi)生部衛(wèi)生發(fā)展研究中心 北京 100191

2.北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院 北京 100191

3.廣西醫(yī)科大學(xué) 廣西南寧 530021

全球化對健康產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響，挑戰(zhàn)了原有的國際衛(wèi)生體系，推動了全球衛(wèi)生概念的提出，開拓了全球衛(wèi)生治理的新局面。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織中的七個(gè)國家已經(jīng)發(fā)布并實(shí)施了國家全球衛(wèi)生戰(zhàn)略。本文比較研究了這些國家出臺全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的背景、目標(biāo)利益，指導(dǎo)價(jià)值理念、重點(diǎn)領(lǐng)域及戰(zhàn)略的制定過程等，并對七國戰(zhàn)略的共同點(diǎn)及不同特色進(jìn)行了總結(jié)提煉，發(fā)現(xiàn)尊重和維護(hù)健康權(quán)、積極承擔(dān)國際責(zé)任并發(fā)展合作伙伴的能力是共同的價(jià)值理念；維護(hù)和改善本國人民的健康并為改善全球健康做出貢獻(xiàn)、促進(jìn)國家利益的實(shí)現(xiàn)是共同的目標(biāo)；基于本國比較優(yōu)勢滿足發(fā)展中國家衛(wèi)生合作的需求是確定重點(diǎn)領(lǐng)域的關(guān)鍵；加強(qiáng)全球衛(wèi)生治理、影響健康的全球治理，以及影響全球的衛(wèi)生治理的思想貫穿戰(zhàn)略的始終；多部門和全社會參與戰(zhàn)略制訂的過程。在借鑒上述國家全球衛(wèi)生戰(zhàn)略核心思想和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出對中國制訂國家全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的建議。

全球化； 全球衛(wèi)生戰(zhàn)略； 全球衛(wèi)生治理

2006年以來經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(Organization for Economic Cooperation and Development，OECD)中的瑞士、英國、美國、日本、挪威、法國、德國七國陸續(xù)發(fā)布了國家全球衛(wèi)生戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)了衛(wèi)生和外交政策的內(nèi)部統(tǒng)一，使衛(wèi)生、外交等部門能夠在全球舞臺上共同捍衛(wèi)國家利益。本文比較分析了這七個(gè)國家出臺全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的背景、目標(biāo)利益，指導(dǎo)價(jià)值理念、重點(diǎn)領(lǐng)域及戰(zhàn)略的制定過程，并對中國制訂國家全球衛(wèi)生戰(zhàn)略提出建議。

1 OECD國家制訂全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的背景

1.1 全球化及其對衛(wèi)生的影響

20世紀(jì)80年代，全球化對世界政治、經(jīng)濟(jì)、社會文化、環(huán)境等的影響日益突顯。全球化對衛(wèi)生部門和健康的影響主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：一是全球化為改善人類健康提供了新的資源、渠道和手段，如跨國藥企在全球進(jìn)行投資和生產(chǎn)、跨境醫(yī)療旅游、區(qū)域和全球的疫情監(jiān)測預(yù)警與信息共享合作等。二是不斷增長的全球貿(mào)易、人口遷移和國際交流活動，使得跨越國界的健康風(fēng)險(xiǎn)劇增,如新發(fā)和再發(fā)傳染病、與有害產(chǎn)品消費(fèi)和不良生活方式相關(guān)的疾病在全球擴(kuò)散等。三是健康的社會決定因素越來越全球化,并且健康不公平所導(dǎo)致的人們健康狀況差距持續(xù)擴(kuò)大。[1]全球化使得健康問題與國家安全、經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展利益緊密聯(lián)系在一起，需要各國衛(wèi)生、外交、貿(mào)易、農(nóng)業(yè)、環(huán)境、科技、教育等多部門的協(xié)同行動。四是全球化對健康的廣泛和綜合影響，挑戰(zhàn)了原有的國際衛(wèi)生體系，推動了全球衛(wèi)生概念的提出，開拓了全球衛(wèi)生治理的新局面。[2-5]

1.2 全球衛(wèi)生與治理概念的融合

隨著衛(wèi)生安全和衛(wèi)生發(fā)展日益受到關(guān)注，越來越多的行為體參與到全球衛(wèi)生的談判、協(xié)調(diào)與決策過程中。傳統(tǒng)的以各主權(quán)國家政府衛(wèi)生部門和世界衛(wèi)生組織為主的治理體系正逐漸向多元化的共同治理體系發(fā)展，并且新興力量發(fā)揮越來越重要的作用，包括了中國、巴西、印度、墨西哥、泰國、南非、肯尼亞等中低收入國家。[6]不同主體通過不同的平臺和機(jī)制開展全球衛(wèi)生活動。Kickbusch等學(xué)者指出，目前存在全球衛(wèi)生治理(Global Health Governance)、衛(wèi)生的全球治理(Global Governance for Health)以及全球衛(wèi)生的治理(Governance for Global Health)這樣三個(gè)概念范疇。[4]

全球衛(wèi)生治理(Global Health Governance)指的是以維護(hù)和促進(jìn)健康為宗旨的健康組織運(yùn)用正式和非正式的制度、規(guī)則和程序過程應(yīng)對全球健康挑戰(zhàn)的集體行動、過程及相互間的合作。[7]治理的出發(fā)點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)健康公平和疾病控制。世界衛(wèi)生組織及其下設(shè)的各種衛(wèi)生聯(lián)盟和伙伴關(guān)系、全球基金、全球疫苗免疫聯(lián)盟等都是活躍在這一領(lǐng)域的組織。

衛(wèi)生的全球治理(Global Governance for Health)指的是衛(wèi)生以外的其他部門的行動體在開展全球治理活動中要考慮到對健康的影響，并公平地配置權(quán)力和資源，協(xié)調(diào)政策以促進(jìn)健康。[8-9]治理的出發(fā)點(diǎn)為健康的社會、經(jīng)濟(jì)和政治決定因素。聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、糧農(nóng)組織、兒童基金會、世界銀行，世界貿(mào)易組織，歐盟，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織等即是活躍在這一領(lǐng)域的組織。

全球衛(wèi)生的治理(Governance for Global Health)指的是支持全球衛(wèi)生議程的國家和地區(qū)的治理過程和機(jī)制。[10]這是從國家和地區(qū)內(nèi)部的視角來考慮衛(wèi)生、外交、經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易等政策對全球健康可能產(chǎn)生的影響和如何更好地促進(jìn)全球健康安全與發(fā)展。

因此，一個(gè)國家若希望在全球衛(wèi)生舞臺上發(fā)揮積極作用，履行大國責(zé)任和義務(wù)，擴(kuò)大影響力，就需要制訂和實(shí)施全球衛(wèi)生戰(zhàn)略，充分利用全球衛(wèi)生治理和衛(wèi)生的全球治理的平臺與機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國內(nèi)各部門的力量，協(xié)同實(shí)現(xiàn)其全球衛(wèi)生的戰(zhàn)略目標(biāo)。

1.3 鞏固和創(chuàng)新衛(wèi)生發(fā)展援助，擴(kuò)大衛(wèi)生的外交影響

OECD七國領(lǐng)先全球其它國家出臺全球衛(wèi)生戰(zhàn)略，這與其開展衛(wèi)生發(fā)展援助的歷史和在新形勢下調(diào)整戰(zhàn)略布局緊密相關(guān)。美國冷戰(zhàn)時(shí)期就已通過衛(wèi)生援助與前蘇聯(lián)爭奪政治陣營。英國和法國作為老牌資本主義國家，大部分衛(wèi)生援助資金通過多邊機(jī)構(gòu)用于前殖民地國家的艾滋病、結(jié)核和瘧疾防治。英國、法國和德國在全球衛(wèi)生事務(wù)中發(fā)揮著重要作用，一是由于其經(jīng)濟(jì)實(shí)力，二是憑借其成功的國家衛(wèi)生服務(wù)體系和醫(yī)療保障模式，以及全球領(lǐng)先水平的醫(yī)學(xué)及醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)的吸引力。日本則希望在全球衛(wèi)生領(lǐng)域有所作為，消除戰(zhàn)敗國的負(fù)面影響，樹立負(fù)責(zé)任國家的形象，為在確立經(jīng)濟(jì)大國地位后成為政治大國奠定基礎(chǔ)。挪威和瑞士盡管援助總量不及上述五個(gè)國家，但自20世紀(jì)70年代以來挪威援助資金占國民生產(chǎn)總值的比重一直超過聯(lián)合國對發(fā)達(dá)國家官方發(fā)展援助數(shù)額的要求(至少達(dá)到國民生產(chǎn)總值0.7%)，保持在1%以上[11]；瑞士日內(nèi)瓦作為全球衛(wèi)生的“首都”，在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮積極的領(lǐng)導(dǎo)力和影響力。

因此，當(dāng)面臨全球化對健康產(chǎn)生復(fù)雜影響、衛(wèi)生治理與其它經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域治理的融合、新興經(jīng)濟(jì)體和其它力量的崛起，OECD傳統(tǒng)的援助國迫切需要調(diào)整國家對外援助乃至參與全球衛(wèi)生事務(wù)的政策，需要以新的、前瞻性的思維重新定位和思考它們在全球衛(wèi)生舞臺中的地位和作用，制訂包容性、系統(tǒng)性和務(wù)實(shí)的全球衛(wèi)生戰(zhàn)略。

2 OECD七國全球衛(wèi)生戰(zhàn)略概況

2.1 瑞士

瑞士是世界首個(gè)出臺全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的國家。隨著健康問題日益成為國際交往中的重要問題，來自中國等新興經(jīng)濟(jì)體與瑞士開展雙邊衛(wèi)生交流的需求增加，包括醫(yī)療保險(xiǎn)、食品藥品安全、傳染病、人員培訓(xùn)等，這促使政府將衛(wèi)生列為外交政策中的一項(xiàng)重要議題，考慮采取重點(diǎn)更加突出、多部門參與的方式，滿足雙邊衛(wèi)生合作的需求，確保瑞士的傳統(tǒng)核心價(jià)值，實(shí)現(xiàn)人權(quán)、法治和民主，并維護(hù)國內(nèi)利益相關(guān)者的利益。

2006年聯(lián)邦外交部和內(nèi)政部聯(lián)合頒布了《衛(wèi)生外交政策》，旨在為瑞士政府處理外交事務(wù)和公共衛(wèi)生政策提供清晰的目標(biāo)，促進(jìn)內(nèi)部的協(xié)調(diào)一致。該戰(zhàn)略實(shí)施兩年后進(jìn)行了修訂。2012年3月，瑞士最高行政權(quán)力機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦委員會，通過了由聯(lián)邦外交部和內(nèi)政部聯(lián)合制訂的新版《衛(wèi)生外交政策》。由國家最高行政權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)發(fā)布該文件，確保了各部門能以協(xié)調(diào)統(tǒng)一和一貫的立場處理衛(wèi)生相關(guān)的外交事務(wù)，增強(qiáng)瑞士在全球談判中的作用和能力。戰(zhàn)略的主要內(nèi)容包括統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府內(nèi)部及與社會單位的合作，深化與歐盟、世界衛(wèi)生組織合作，加強(qiáng)醫(yī)療科研能力，鞏固日內(nèi)瓦作為國際衛(wèi)生中心的地位，加強(qiáng)衛(wèi)生發(fā)展援助等。[12]

瑞士沒有衛(wèi)生部，因此聯(lián)邦外交部和內(nèi)政部主導(dǎo)制訂衛(wèi)生戰(zhàn)略。聯(lián)邦內(nèi)政部下設(shè)的聯(lián)邦公共衛(wèi)生局負(fù)責(zé)國家衛(wèi)生政策、醫(yī)療保險(xiǎn)和公共衛(wèi)生事務(wù)并在國際場合代表國家衛(wèi)生相關(guān)利益，但其職責(zé)更多的是處理與發(fā)達(dá)國家和世界衛(wèi)生組織的衛(wèi)生技術(shù)合作與衛(wèi)生治理問題；而負(fù)責(zé)與發(fā)展中國家和多邊機(jī)構(gòu)進(jìn)行衛(wèi)生國際交往的則是聯(lián)邦外交部下的瑞士發(fā)展與合作署(Swiss Agency for Development and Cooperation,SDC)。因此，全球衛(wèi)生戰(zhàn)略由聯(lián)邦外交部和內(nèi)政部共同制訂。

2.2 英國

英國是繼瑞士之后第二個(gè)制訂和實(shí)施國家全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的國家。英國政府認(rèn)為沒有一個(gè)國家可以在全球化中獨(dú)善其身，要確保英國的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的安全，必須要改善其它國家的情況，而要實(shí)現(xiàn)英國政府的內(nèi)政、外交目標(biāo)，必須要改進(jìn)全球衛(wèi)生工作。

2007年英國政府在首席衛(wèi)生顧問提交的全球衛(wèi)生戰(zhàn)略報(bào)告的基礎(chǔ)上，廣泛征求政府內(nèi)外利益相關(guān)者的意見，于2008年出臺了第一份《衛(wèi)生是全球的——英國政府戰(zhàn)略2008—2013》。該戰(zhàn)略被認(rèn)為是一個(gè)成功的典范，并被歐盟等其它國家和組織借鑒制訂其全球衛(wèi)生戰(zhàn)略。[13]此后英國內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了重要變化。一方面隨著全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的蔓延，全球的政治、經(jīng)濟(jì)中心逐漸從歐美向東方和南部世界轉(zhuǎn)移，金磚國家、土耳其與印尼的影響力日漸上升；另一方面，英國政府將制訂第十二個(gè)五年規(guī)劃，這為將衛(wèi)生融入所有政策提供了良好契機(jī)。通過對第一階段全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的評估總結(jié)，發(fā)現(xiàn)與新興經(jīng)濟(jì)體的衛(wèi)生合作需要進(jìn)一步明確優(yōu)先行動領(lǐng)域，完善政府間在關(guān)鍵問題上的信息溝通，發(fā)揮更為有效的全球衛(wèi)生事務(wù)領(lǐng)導(dǎo)力，改進(jìn)治理結(jié)構(gòu)并加強(qiáng)問責(zé)。[14]

在繼承第一階段全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的指導(dǎo)原則、重點(diǎn)領(lǐng)域和成果的基礎(chǔ)上，英國衛(wèi)生部于2011年出臺了《衛(wèi)生是全球的——英國政府戰(zhàn)略2011—2015》，確定了三大重點(diǎn)領(lǐng)域：全球衛(wèi)生安全、國際發(fā)展、促進(jìn)健康的貿(mào)易。[15]新的戰(zhàn)略框架更加有助于支持英國政府的外交政策、國際發(fā)展援助的承諾，以及改進(jìn)英國人民的健康結(jié)果，并達(dá)到世界領(lǐng)先水平 。[16]

2.3 美國

美國一直是全球衛(wèi)生的積極倡議者和行動者。冷戰(zhàn)結(jié)束后，隨著全球化的加劇，美國政府對全球衛(wèi)生進(jìn)行了重新定位，將其視為國家外交、安全與發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵組成部分[17-18]，并推動美國在更加廣泛和深入的領(lǐng)域參與全球衛(wèi)生事務(wù)，包括2003 年小布什總統(tǒng)推出的總統(tǒng)防治艾滋病緊急援助計(jì)劃( President’s Emergency Plan for AIDS Relief ,PEPFAR)，領(lǐng)導(dǎo)全球消除天花的行動，開展全球疾病監(jiān)測，為全球衛(wèi)生發(fā)展援助提供最大規(guī)模的捐贈資金。但是這些努力和行動在美國政府部門內(nèi)部缺乏協(xié)調(diào)，是分屬于不同部門的政策議程，服務(wù)于不同的政策目標(biāo)。因此，美國衛(wèi)生與人類服務(wù)部(Department of Health and Human Services)在2003年前后對全球衛(wèi)生的理解也僅認(rèn)為是國境以外的衛(wèi)生問題。[19]

SARS爆發(fā)后，決策者更加深刻地認(rèn)識到美國人民的健康與世界其它國家和地區(qū)人民健康的緊密聯(lián)系，衛(wèi)生發(fā)展援助項(xiàng)目需要從應(yīng)急項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)楦沙掷m(xù)的模式、開展更有效的跨部門協(xié)作以支持美國在全球的衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)和投資項(xiàng)目[20]，奧巴馬總統(tǒng)2009年就任后實(shí)施《全球衛(wèi)生倡議(Global Health Initiative)》，旨在通過防控艾滋病、瘧疾、結(jié)核等重點(diǎn)傳染病，改善生殖健康服務(wù)和營養(yǎng)，加強(qiáng)衛(wèi)生系統(tǒng)，促進(jìn)合作伙伴國家的婦女兒童健康，推動發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)的進(jìn)程。[21]2011年美國衛(wèi)生部啟動了《全球衛(wèi)生戰(zhàn)略2011—2015》。該戰(zhàn)略旨在從根本上維護(hù)國家安全和改善人民健康，重新定位了聯(lián)邦衛(wèi)生與人類服務(wù)部在國境以外地區(qū)應(yīng)對健康挑戰(zhàn)的角色和作用，涵蓋的內(nèi)容比之前的《全球衛(wèi)生倡議》更為廣泛；特別強(qiáng)調(diào)衛(wèi)生部門要與其它政府部門合作，既要兼顧其它國家利益和優(yōu)先重點(diǎn)，也要在全球衛(wèi)生領(lǐng)域延續(xù)其戰(zhàn)略規(guī)劃。[22]

這兩個(gè)戰(zhàn)略的提出和實(shí)施表明美國不僅希望加強(qiáng)其在全球衛(wèi)生治理中的領(lǐng)導(dǎo)角色,還希望通過衛(wèi)生援助進(jìn)一步改善美國與發(fā)展中國家的關(guān)系,彰顯美國的“巧實(shí)力”。[23]

2.4 日本

日本是亞洲首個(gè)出臺全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的國家。2010年，在第65屆聯(lián)合國大會千年發(fā)展目標(biāo)首腦會議討論如何加快實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)之際，日本重新定位其在全球衛(wèi)生中的角色和作用，增強(qiáng)參與全球衛(wèi)生事務(wù)的能力，隨后公布了名為《日本全球衛(wèi)生政策2011—2015》的戰(zhàn)略。該戰(zhàn)略與美國總統(tǒng)的全球衛(wèi)生倡議類似，關(guān)注通過衛(wèi)生發(fā)展援助幫助中低收入國家加強(qiáng)衛(wèi)生系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)衛(wèi)生方面的千年發(fā)展目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)改進(jìn)援助伙伴關(guān)系，提高受援國的自主性。[24]

該戰(zhàn)略由日本外務(wù)省頒發(fā)，在政策制訂過程中，外務(wù)省的政策小組與衛(wèi)生部門的專家、學(xué)術(shù)界和非政府組織緊密合作，引入最新理論成果和最佳實(shí)踐，確保了政策的專業(yè)性和決策的透明性。[25]

2.5 挪威

挪威政府將全球衛(wèi)生作為外交和發(fā)展中的重要議程和對外援助的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。挪威政府逐漸認(rèn)識到參與全球衛(wèi)生事務(wù)的廣泛性和多樣化，既包括發(fā)展援助，還包括區(qū)域和雙邊合作，既要關(guān)注貧困國家，也要處理好與新興國家的關(guān)系，因此需要以更加統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的立場和能力來應(yīng)對全球衛(wèi)生的挑戰(zhàn)。

2012年2月，挪威議會通過了名為《外交和發(fā)展政策中的全球衛(wèi)生》的白皮書，,指出了挪威全球衛(wèi)生的三大重點(diǎn)領(lǐng)域：婦女和兒童的權(quán)利與健康；加強(qiáng)預(yù)防，降低疾病負(fù)擔(dān)；改善衛(wèi)生，促進(jìn)人類安全。戰(zhàn)略的價(jià)值基礎(chǔ)是對基本人權(quán)的尊重和促進(jìn)；秉持的基本原則是通過廣泛覆蓋和健全的衛(wèi)生系統(tǒng)確保衛(wèi)生服務(wù)的公平、可及。[26]

挪威的全球衛(wèi)生戰(zhàn)略由外交部制訂，主要是因?yàn)榕餐畬⑷蛐l(wèi)生納入國家外交和發(fā)展的總體戰(zhàn)略，并且該戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)方式主要是雙邊衛(wèi)生援助及合作。挪威外交部及其下設(shè)的挪威發(fā)展合作署在對外援助體系中處于中心地位，負(fù)責(zé)援助計(jì)劃的制訂、執(zhí)行、管理、預(yù)算以及評估工作。衛(wèi)生和保健服務(wù)部廣泛參與衛(wèi)生相關(guān)的技術(shù)和政府間合作。

2.6 法國

法國保守派總統(tǒng)薩科齊執(zhí)政期間鼓勵(lì)創(chuàng)新衛(wèi)生發(fā)展的籌資方式，包括征收金融交易稅為衛(wèi)生發(fā)展援助籌集資金。在2010年的G8峰會上，法國政府承諾在2011—2015年增加5億歐元的援助資金用于婦幼健康。法國第一夫人布呂尼也積極參與衛(wèi)生外交，擔(dān)任“全球基金抗艾大使”。

2012年法國外交和歐洲事務(wù)部出臺了《國際衛(wèi)生合作戰(zhàn)略》，該戰(zhàn)略融入維護(hù)人權(quán)和促進(jìn)社會團(tuán)結(jié)的傳統(tǒng)價(jià)值理念，強(qiáng)調(diào)《巴黎宣言》關(guān)于援助有效性的評判維度。戰(zhàn)略將促進(jìn)實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)作為優(yōu)先重點(diǎn)，尤其關(guān)注孕產(chǎn)婦和兒童健康，遏止艾滋病、瘧疾、結(jié)核和其它疾病，加強(qiáng)防治可能影響全球健康安全的新發(fā)、再發(fā)傳染病采取多部門機(jī)制應(yīng)對日趨嚴(yán)峻的慢性非傳染性疾病及其社會環(huán)境等決定因素。戰(zhàn)略還關(guān)注改善脆弱地區(qū)的衛(wèi)生系統(tǒng)(包括極端貧困地區(qū)和局勢動蕩地區(qū))，尤其是非洲法語國家的衛(wèi)生系統(tǒng)。[27-28]

2.7 德國

隨著全球化進(jìn)程的不斷深入，德國政府希望更多地承擔(dān)國際責(zé)任，通過發(fā)展合作，增強(qiáng)發(fā)展中國家的自主性及自我發(fā)展能力。在全球衛(wèi)生領(lǐng)域，需要拓展多樣化的參與形式和機(jī)制，協(xié)調(diào)國內(nèi)眾多的行動者，將有限的資源用于德國具有相對競爭優(yōu)勢并且可以為全球健康做出可持續(xù)貢獻(xiàn)的幾個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，以提高德國參與全球衛(wèi)生事務(wù)的有效性。[29]

2013年7月，德國聯(lián)邦議會通過了名為《塑造全球衛(wèi)生——聯(lián)合行動 承擔(dān)責(zé)任》的戰(zhàn)略文件，這是德國政府首份關(guān)于全球衛(wèi)生的戰(zhàn)略文件。該戰(zhàn)略旨在實(shí)現(xiàn)德國在歐洲地區(qū)對全球衛(wèi)生政策的領(lǐng)導(dǎo)作用。該戰(zhàn)略提出了三項(xiàng)指導(dǎo)原則：從長遠(yuǎn)的角度改善和保護(hù)德國人民的健康；促進(jìn)德國的經(jīng)驗(yàn)、技能和資金用于改善全球健康；承諾在全球衛(wèi)生的國際舞臺上采取有效、合作和公正的行動。重點(diǎn)領(lǐng)域包括：應(yīng)對跨境傳播的健康威脅；加強(qiáng)全球衛(wèi)生系統(tǒng)；確保跨部門合作；加強(qiáng)衛(wèi)生研究，促進(jìn)健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展；加強(qiáng)全球衛(wèi)生治理體系。[30-31]

3 OECD國家全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的比較

上述七個(gè)國家的全球衛(wèi)生戰(zhàn)略在文件出臺的形式、內(nèi)容范疇上各有特色。戰(zhàn)略文件發(fā)布的形式上，英國和德國的戰(zhàn)略以聯(lián)邦政府的名義發(fā)布，挪威則是以外交部白皮書的形式發(fā)布，其它國家則是外交部或衛(wèi)生部出臺的政策或戰(zhàn)略文件。以聯(lián)邦政府的名義發(fā)布可以確保更高的效力和更廣泛的協(xié)調(diào)動員能力。戰(zhàn)略內(nèi)容范疇上，日本的戰(zhàn)略目標(biāo)、對象和內(nèi)容最為簡單明了，僅限于幫助中低收入國家實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)衛(wèi)生相關(guān)的目標(biāo)；美國的戰(zhàn)略最為全面和詳盡，涉及疾病防控、衛(wèi)生體系加強(qiáng)、醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)、衛(wèi)生研究、全球治理和衛(wèi)生外交等；法國除了明確健康的重點(diǎn)領(lǐng)域，還確定了戰(zhàn)略關(guān)注的重點(diǎn)地區(qū)，其中最受關(guān)注的是非洲法語區(qū)國家。此外，瑞士、挪威、法國等由外交部牽頭制訂戰(zhàn)略的國家，尤為關(guān)注全球衛(wèi)生治理、衛(wèi)生的全球治理，以及將健康納入國家的總體外交戰(zhàn)略等衛(wèi)生外交問題。

盡管上述七國全球衛(wèi)生戰(zhàn)略各有特色，但在戰(zhàn)略的指導(dǎo)理念、目標(biāo)、重點(diǎn)領(lǐng)域，以及制訂過程等方面還有許多共同點(diǎn)。這些共同的特征和規(guī)律更能反映廣泛認(rèn)可的價(jià)值理念和制定戰(zhàn)略的思路與策略，本文對此總結(jié)為以下五個(gè)方面。

3.1 尊重和維護(hù)健康權(quán)、積極承擔(dān)國際責(zé)任、發(fā)展合作伙伴是共同的價(jià)值理念

挪威、法國和德國都將健康權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)作為戰(zhàn)略的指導(dǎo)理念。瑞士、英國、美國、日本則是在促進(jìn)社會公正、改善健康公平的過程中實(shí)現(xiàn)健康權(quán)。1948年的《世界人權(quán)宣言》、1966年的《經(jīng)濟(jì)、社會、文化權(quán)利國際公約》、世界衛(wèi)生組織《組織法》都指出享受最高并且能獲得的健康標(biāo)準(zhǔn)，包括身體和心理的健康，是人人享有的基本權(quán)利之一。因此，健康權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)，必須得到尊重、維護(hù)，政府必須創(chuàng)造條件去實(shí)現(xiàn)它，包括利用國內(nèi)資源和通過國際援助與合作來實(shí)現(xiàn)。因此，出臺全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的這七個(gè)國家都提及了尊重和維護(hù)健康權(quán)，并致力于通過多邊和雙邊的衛(wèi)生援助與合作，發(fā)揮發(fā)達(dá)國家的資金和技術(shù)優(yōu)勢，幫助發(fā)展中國家改善國民健康水平和健康公平，以承擔(dān)相應(yīng)的國際責(zé)任。另一方面，對健康權(quán)的尊重也體現(xiàn)在對中低收入合作伙伴國家衛(wèi)生發(fā)展自主性的尊重并幫助其提升自我發(fā)展能力而提供支持。因此，美國、日本和法國特別強(qiáng)調(diào)發(fā)展當(dāng)?shù)氐哪芰?，從而提高援助的有效性?/p>

3.2 改善本國人民健康、贏得國家利益及為全球健康做出貢獻(xiàn)是共同目標(biāo)

各國全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的首要目的是維護(hù)和促進(jìn)本國人民的健康，這是政府保障人民健康權(quán)的應(yīng)盡職責(zé)。在全球化背景下，一國的健康離不開其它國家健康狀況和健康條件的改善。基于這一共識，發(fā)達(dá)國家在改善本國國民健康的同時(shí)，也致力于將自身衛(wèi)生改革與發(fā)展政策的理念、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)專長應(yīng)用于發(fā)展中國家的衛(wèi)生實(shí)踐，并為重點(diǎn)領(lǐng)域的援助和合作提供資金支持；同時(shí)，還利用自身在全球治理中的領(lǐng)導(dǎo)地位與影響力推動全球衛(wèi)生關(guān)鍵議題的進(jìn)程，并以此進(jìn)一步鞏固和提高自身在全球衛(wèi)生事務(wù)中的地位。瑞士、英國、美國、法國和德國在戰(zhàn)略目標(biāo)中均對此有描述。

在改善國民健康和全球健康的過程中，努力追求健康目標(biāo)與國際其它利益(如國家安全、經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易、外交等)的相融、相互促進(jìn)與協(xié)調(diào)，則是更深層次的目標(biāo)。瑞士作為全球健康的“首都”及21個(gè)國際組織總部的所在地，在戰(zhàn)略目標(biāo)中提出要維護(hù)瑞士作為國際組織和跨國健康企業(yè)總部的地位和作用；美國對衛(wèi)生安全十分重視，從小布什到奧巴馬，衛(wèi)生安全一直都是國家安全戰(zhàn)略中的重要組成部分，全球衛(wèi)生行動要促進(jìn)美國外交、發(fā)展和安全利益的實(shí)現(xiàn)；挪威的首要戰(zhàn)略目標(biāo)就是確保其在全球衛(wèi)生合作中處于領(lǐng)先地位，并促進(jìn)健康目標(biāo)更好地被納入國家外交和發(fā)展戰(zhàn)略。

3.3 基于本國比較優(yōu)勢滿足發(fā)展中國家衛(wèi)生合作的需求是確定重點(diǎn)領(lǐng)域的關(guān)鍵

需求分析是開展衛(wèi)生發(fā)展合作的前提和基礎(chǔ)。確定戰(zhàn)略的優(yōu)先領(lǐng)域必須對發(fā)展中國家的健康需求、主要障礙及其現(xiàn)有的衛(wèi)生發(fā)展合作伙伴關(guān)系的現(xiàn)狀進(jìn)行證據(jù)搜集和系統(tǒng)分析，并與當(dāng)?shù)貨Q策者保持良好溝通，掌握他們的需求和偏好。發(fā)展中國家的健康需求往往較多，而戰(zhàn)略制訂可用的資金、人力有限，因此，除了要考慮實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略利益之外，關(guān)鍵還要考慮本國的比較優(yōu)勢。

上述七國在衛(wèi)生發(fā)展模式、健康產(chǎn)業(yè)和衛(wèi)生援助政策等方面既有一定的同質(zhì)性也各有特色。瑞士是全球衛(wèi)生的“首都”，英國和美國都擁有全球?qū)嵙π酆竦慕】诞a(chǎn)業(yè)和活躍的貿(mào)易，美國擁有分布在全球70多個(gè)國家的多邊國際組織和專業(yè)人員；法國擁有在生物醫(yī)學(xué)、傳染病防治等領(lǐng)域具有全球領(lǐng)先水平的巴斯德研究所及其分布在世界各地的分所和合作網(wǎng)絡(luò)，其中大多數(shù)為原法屬殖民地；德國是全球最早建立社會醫(yī)療保險(xiǎn)體系的國家，并且該保險(xiǎn)模式為德國經(jīng)濟(jì)增長做出了重要貢獻(xiàn)?；诒容^分析所確定的重點(diǎn)領(lǐng)域，不僅能推動具有本國特色和品牌影響力的發(fā)展理念、模式和成果向其它發(fā)展中國家傳播，還能促進(jìn)本國優(yōu)勢資源和條件的整合，形成更多公認(rèn)的、具有典范效應(yīng)的最佳實(shí)踐，進(jìn)一步鞏固本國在該領(lǐng)域中的全球地位。

上述七國在重點(diǎn)領(lǐng)域中均提及與發(fā)展中國家尚未實(shí)現(xiàn)的衛(wèi)生千年發(fā)展目標(biāo)的合作，也突出了本國特色的重點(diǎn)領(lǐng)域，如瑞士通過加強(qiáng)與歐盟的關(guān)系，以增強(qiáng)世界衛(wèi)生組織的領(lǐng)導(dǎo)力和協(xié)調(diào)全球衛(wèi)生事務(wù)的能力，鞏固日內(nèi)瓦作為世界衛(wèi)生組織和其它國際組織總部的地位。英國在每項(xiàng)重點(diǎn)領(lǐng)域下都強(qiáng)調(diào)研究，以保持英國在生命科學(xué)、衛(wèi)生政策領(lǐng)域中的引領(lǐng)地位。美國提出要促進(jìn)全球制造業(yè)和供應(yīng)鏈的安全，積極參與多邊組織的活動和國際標(biāo)準(zhǔn)的制訂，加強(qiáng)衛(wèi)生外交。法國除了強(qiáng)調(diào)在傳染性疾病、新發(fā)和再發(fā)傳染性疾病、婦幼衛(wèi)生領(lǐng)域中繼續(xù)加強(qiáng)對全球基金、全球疫苗免疫聯(lián)盟等的資金支持外，還積極促進(jìn)全球藥物的合理使用和應(yīng)對抗菌素耐藥性問題。

3.4 加強(qiáng)全球衛(wèi)生治理、衛(wèi)生的全球治理以及全球的衛(wèi)生治理的思想貫穿戰(zhàn)略的始終

良好的治理是各國制訂戰(zhàn)略的指導(dǎo)原則，也是追求的目標(biāo)之一。盡管日本沒有直接使用治理一詞，但在戰(zhàn)略措施部分強(qiáng)調(diào)了通過目標(biāo)設(shè)定和加強(qiáng)監(jiān)測評估來實(shí)現(xiàn)對發(fā)展中國家衛(wèi)生援助的問責(zé)。上述六國對治理的關(guān)注不局限在各國政府衛(wèi)生部門和世界衛(wèi)生組織框架下履行政府公共職責(zé)的衛(wèi)生治理活動，更強(qiáng)調(diào)在衛(wèi)生以外部門的全球治理中要考慮到對健康的影響，從而采取多部門的聯(lián)合行動，促進(jìn)政策協(xié)調(diào)；此外也強(qiáng)調(diào)非政府組織、基金會以及公私合作伙伴等多種力量為了健康目標(biāo)進(jìn)行治理的意義和機(jī)制。瑞士的首要戰(zhàn)略就是加強(qiáng)治理，包括建立法律框架指導(dǎo)瑞士與歐盟的衛(wèi)生和消費(fèi)者保護(hù)領(lǐng)域的合作，加強(qiáng)世界衛(wèi)生組織作為全球衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者的作用，改善全球衛(wèi)生治理結(jié)構(gòu)的有效性、效率和連續(xù)性，將衛(wèi)生納入國家外交政策，鞏固和加強(qiáng)日內(nèi)瓦作為全球衛(wèi)生“首都”的地位。德國提出要為了共同的目標(biāo)而協(xié)調(diào)國內(nèi)各部門、援助國和受援國的資源和人力投入，除了加強(qiáng)世界衛(wèi)生組織對全球衛(wèi)生政策的指導(dǎo)與協(xié)調(diào)外，還應(yīng)該重視和利用不同國際機(jī)構(gòu)在全球衛(wèi)生治理和全球治理中的比較優(yōu)勢與作用。英國成立了跨政府部門的戰(zhàn)略指導(dǎo)小組來領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督戰(zhàn)略實(shí)施。挪威在戰(zhàn)略措施中強(qiáng)調(diào)要利用聯(lián)合國系統(tǒng)以及八國集團(tuán)、二十國集團(tuán)等來推動健康的聯(lián)合行動，并且要在國家層面推動對全球健康的共識，動員政治、經(jīng)濟(jì)等資源，支持國際社會改善全球衛(wèi)生的行動。

3.5 多部門和全社會參與戰(zhàn)略制訂的過程

全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的制訂是一個(gè)跨部門參與和協(xié)作的過程。七個(gè)國家中只有美國的全球衛(wèi)生戰(zhàn)略是由衛(wèi)生部門獨(dú)立制訂和發(fā)布，美國另一項(xiàng)全球衛(wèi)生戰(zhàn)略《全球衛(wèi)生倡議》和德國的戰(zhàn)略則是由聯(lián)邦政府制訂和發(fā)布；英國是由衛(wèi)生部牽頭制訂但由政府發(fā)布，瑞士是由外交部和內(nèi)政部聯(lián)合制訂并由聯(lián)邦議會發(fā)布；日本、挪威、法國均由外交部門制訂和發(fā)布。由外交部和政府來制訂和發(fā)布全球衛(wèi)生戰(zhàn)略體現(xiàn)了衛(wèi)生在國家總體戰(zhàn)略和全球治理中的地位和重要性，也更能促進(jìn)外交、經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易、社會福利部門等在本部門的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策中落實(shí)全球衛(wèi)生的目標(biāo)。此外，來自智囊機(jī)構(gòu)、研究部門、民間團(tuán)體和國際組織的代表也參與了全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的決策過程。

以德國為例,全球衛(wèi)生治理的職責(zé)分布在聯(lián)邦政府的不同部門。全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的制訂由聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展部的健康與人口政策處具體負(fù)責(zé)戰(zhàn)略政策和預(yù)算的制訂與執(zhí)行監(jiān)督，并協(xié)調(diào)其它多邊衛(wèi)生機(jī)構(gòu)和雙邊衛(wèi)生項(xiàng)目。聯(lián)邦外交部負(fù)責(zé)確保全球衛(wèi)生戰(zhàn)略與德國總體外交戰(zhàn)略一致，并在政府間和聯(lián)合國有關(guān)全球衛(wèi)生的磋商中代表德國政府的立場。聯(lián)邦衛(wèi)生部負(fù)責(zé)國內(nèi)健康保健，并在世界衛(wèi)生組織中代表德國政府。聯(lián)邦教育及研究部負(fù)責(zé)衛(wèi)生研發(fā)領(lǐng)域的國際合作以及生命科學(xué)研究。此外，在制訂戰(zhàn)略的過程中，德國議會擁有廣泛的影響力，有權(quán)對政策設(shè)計(jì)、執(zhí)行和預(yù)算安排進(jìn)行審議和討論。非政府組織(如德國抗擊艾滋病聯(lián)盟、教會組織等)也參與議會聽證會和政府咨詢，在游說聯(lián)邦政府加大對全球基金的支持和加強(qiáng)衛(wèi)生系統(tǒng)方面發(fā)揮了重要作用。

4 對中國制訂全球衛(wèi)生國家戰(zhàn)略的啟示

中國自20世紀(jì)50年代初向朝鮮、越南等國提供醫(yī)療藥品和物資，在以后的發(fā)展歷程中，對外衛(wèi)生合作的內(nèi)容和形式已經(jīng)從以派遣醫(yī)療隊(duì)和無償提供藥品設(shè)備為主的衛(wèi)生援助發(fā)展到廣泛而深入的南南衛(wèi)生合作、南北衛(wèi)生合作，并作為新興經(jīng)濟(jì)體的代表在全球衛(wèi)生治理中發(fā)揮重要作用，但迄今為止，國家層面上尚未出臺開展全球衛(wèi)生工作的戰(zhàn)略文件。新一屆領(lǐng)導(dǎo)人在大國外交、周邊外交和中非外交戰(zhàn)略上的布局和調(diào)整，將深刻影響衛(wèi)生外交。

除日本外，已經(jīng)出臺全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的六國均在面臨的形勢或重點(diǎn)領(lǐng)域中提及中國等新興經(jīng)濟(jì)體的崛起。這些新興國家在與發(fā)達(dá)國家開展雙邊衛(wèi)生合作以及多邊談判中，需求和利益關(guān)切與低收入國家不同，這需要發(fā)達(dá)國家以更加統(tǒng)一的聲音回應(yīng)新興經(jīng)濟(jì)體的關(guān)切。發(fā)達(dá)國家在衛(wèi)生領(lǐng)域已經(jīng)對中國做好了戰(zhàn)略應(yīng)對的準(zhǔn)備，中國也需要盡快制訂國家的全球衛(wèi)生戰(zhàn)略，指導(dǎo)國家和地方以及不同類型的行動體開展雙邊和多邊的衛(wèi)生合作。從以上七國全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的內(nèi)容和出臺的過程看，有以下幾點(diǎn)值得中國借鑒：

一是尊重、維護(hù)和促進(jìn)人的健康權(quán)，承擔(dān)與中國國力相適應(yīng)的維護(hù)和促進(jìn)全球健康的國際責(zé)任，這應(yīng)當(dāng)在戰(zhàn)略的指導(dǎo)理念中予以體現(xiàn)。從黨的十七大到十八大，中國政府對健康與人的基本權(quán)利的認(rèn)識從“健康是人全面發(fā)展的基礎(chǔ)”，深化到“健康是促進(jìn)人全面發(fā)展的必然要求”并以“以人為本”的理念指導(dǎo)國內(nèi)的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革。在參與全球衛(wèi)生事務(wù)中，中國政府應(yīng)繼續(xù)積極倡導(dǎo)和踐行這一指導(dǎo)思想。同時(shí)，中國積極承擔(dān)相應(yīng)的國際責(zé)任，并且應(yīng)與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的能力以及國內(nèi)外民眾的期待相匹配。

二是保障和改善中國國民的健康，為全球健康做出積極的貢獻(xiàn)。促進(jìn)健康與經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)當(dāng)成為戰(zhàn)略的最終目標(biāo)。中國的國家全球衛(wèi)生戰(zhàn)略應(yīng)該對中國國民的健康負(fù)責(zé)，對世界人民的健康負(fù)責(zé)，對未來經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展負(fù)責(zé)。

三是擴(kuò)大和深化南南衛(wèi)生合作，繼續(xù)推進(jìn)南北合作，應(yīng)當(dāng)成為確定戰(zhàn)略重點(diǎn)領(lǐng)域的基本思路。南南衛(wèi)生合作可以將中國在實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)和加強(qiáng)衛(wèi)生體系建設(shè)過程中的做法、經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)向其它發(fā)展中國家傳播并提供技術(shù)支持；繼續(xù)推進(jìn)南北衛(wèi)生合作，學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家衛(wèi)生政策、健康產(chǎn)業(yè)和全球衛(wèi)生合作中的先進(jìn)理念與有益經(jīng)驗(yàn)，提高中國參與全球衛(wèi)生事務(wù)的能力。

四是衛(wèi)生部門主導(dǎo)、全政府部門協(xié)作、全社會參與是制訂和實(shí)施全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的基本途徑。目前代表中國政府參與全球衛(wèi)生事務(wù)的行政部門是國家衛(wèi)生計(jì)生委，但在衛(wèi)生發(fā)展援助領(lǐng)域，商務(wù)部、外交部是重要的決策部門。只有當(dāng)所有部門把健康和福祉作為政策制定的關(guān)鍵組成部分時(shí)，才能最好地實(shí)現(xiàn)促進(jìn)國內(nèi)和全球人民健康的目標(biāo)。同時(shí)，民間社會力量也是重要的參與者。因此在戰(zhàn)略的制訂、實(shí)施和評估的過程中，需要政府各部門團(tuán)結(jié)協(xié)作、全社會共同參與，確保戰(zhàn)略的目標(biāo)符合最大多數(shù)人的利益，行動措施切實(shí)可行。

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(編輯 趙曉娟)

ComparativestudyontheglobalhealthstrategiesofsevenOECDcountries

WANGYun-ping1,LIUPei-long2,YANGHong-wei1,CHENHe3

1.NationalHealthDevelopmentResearchCenter,Beijing100191,China

2.SchoolofPublicHealth,PekingUniversity,Beijing100191,China

3.GuangxiMedicalUniversity,NanningGuangxi530021,China

Globalization has had an extensive and profound impact on health,which challenges traditional international health systems,facilitates the rising concept of global health,and shapes the pattern of global health governance. Seven OECD countries have declared and implemented global health strategies. This paper compares the backgrounds,interests,guiding values,focus areas and policy formulation procedures of these strategies and summarizes common traits and unique characteristics of the strategies as follows: the strategies share a respect for and protection of the right to health,an active undertaking of international responsibilities and a cultivation of local partner country capabilities,the common goal of protecting and improving national health and contributing to global health pursuant to national interest. The key focus area of these strategies is to meet the health cooperation demands of partner countries based on the comparative advantages of developed countries. The concept of strengthening global health governance,influencing the soundness of global governance,and impacting the healthcare concepts of global governance persist throughout the strategies. Multiple government departments and the whole of society participate in policy formulation procedures. Based on the ideas and experiences of these countries,several relevant suggestions have been proposed for developing China’s own global health strategy.

Globalization; Global health strategy; Global health governance

英國國際發(fā)展署中英全球衛(wèi)生項(xiàng)目

王云屏，女(1981年—)，助理研究員，博士研究生，主要研究方向?yàn)槿蛐l(wèi)生、醫(yī)療保障。 E-mail：wangyp@nhei.cn

R197

A

10.3969/j.issn.1674-2982.2014.07.002

2014-05-19

2014-07-01