地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)社會組織作用研究

伍國春 高孟潭

中國地震局地球物理研究所，北京市民族大學(xué)南路5號 1000811

0 引言

在中國，社會組織參加災(zāi)害救援、救助的活動經(jīng)歷了一個逐漸發(fā)展的過程(伍國春，2013)，社會組織參與災(zāi)害救援、救助已經(jīng)從九江地震后的萌芽狀態(tài)到汶川地震的積極參與、探索，繼而發(fā)展到雅安地震后通過調(diào)節(jié)機(jī)制而發(fā)揮作用的階段。這一變化的社會背景在于，隨著改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國社會發(fā)生了變化，雖然政府沒有放開對社會的控制，但是“社會開始作為獨(dú)立于國家的相對自律的一部分而存在”(田中重好，2006)。九江地震后以政府為主、官辦NGO為輔的災(zāi)害救援，伴之以處于萌芽狀態(tài)的志愿服務(wù)，“中國誕生了志愿領(lǐng)域”(伍國春，2007)，汶川地震破紀(jì)錄的志愿者涌入地震災(zāi)區(qū)，在地震救災(zāi)實(shí)踐中形成了局部的志愿者調(diào)節(jié)機(jī)制。社會組織的聯(lián)合存在“聯(lián)合倡導(dǎo)、獨(dú)立行動”、“聯(lián)合勸募、聯(lián)合救援以及社會組織和地方政府的聯(lián)合”(韓俊奎，2009)等形式;另外，非災(zāi)區(qū)的社會組織也以省為單位形成了社會組織救災(zāi)的聯(lián)合(高小龍等，2009)。這些多樣化的協(xié)調(diào)平臺，根據(jù)功能可以分為“信息服務(wù)型、資源協(xié)調(diào)型和孵化器型”(談火生，2009)。

社會治理是在改革過程中，社會結(jié)構(gòu)變化導(dǎo)致的執(zhí)政方式的變革。黨的十八屆三中全會提出“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，“實(shí)行多元主體共同治理，發(fā)揮社會組織在公共服務(wù)和社會治理中的作用”(李立國，2014)，成為實(shí)現(xiàn)2014年國家災(zāi)害治理目標(biāo)的途徑之一。社會組織作為創(chuàng)新社會治理的主體，不僅受到關(guān)注，而且為促進(jìn)社會組織參與社會服務(wù)，中央開始給予專項(xiàng)的財(cái)政支持①。財(cái)政部、民政部，2012，中央財(cái)政支持社會組織參與社會服務(wù)項(xiàng)目資金使用管理辦法，社會組織網(wǎng) http：//www.chinanpo.gov.cn/2351/56700/preindex.html，2014年 3月 27日檢索

本文首先通過探討社會組織在災(zāi)害治理中的作用，然后探索雅安地震中壹基金得以發(fā)揮作用的機(jī)制，最后從政策角度探討如何在地震災(zāi)害治理中發(fā)揮社會組織的作用。

1 社會組織和災(zāi)害治理

1.1 社會組織和治理

討論社會組織在災(zāi)害治理中的作用，首先需要明確社會組織的定義。本文中“社會組織”是指除政府、企業(yè)之外的第三部門，包括民間組織、企事業(yè)單位、社區(qū)等(李培林，2013)。社會組織根據(jù)成員構(gòu)成和活動目標(biāo)，分成非營利組織、慈善組織、志愿者組織、基金會、社會中介組織、社團(tuán)、NGO等，本文將其統(tǒng)稱為社會組織。考慮到中國國家和社會的關(guān)系，社會組織在中國有官辦社會組織和草根社會組織。官辦社會組織指紅十字會、慈善總會等參照公務(wù)員編制的社會組織。

災(zāi)害治理中的“治理”指“各種公共的或私人的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和”;治理具有四個特征：治理是一個過程、治理過程的基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)、治理既涉及公共部門也包括私人部門，治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(袁浩等，2014)。因而，災(zāi)害治理的主體是多元的，即包括政府，也包括社會組織等。在災(zāi)害治理研究中，社會組織的作用受到批評是因?yàn)椤叭藗儗矠?zāi)害管理組織的不滿在增大”(James，1999)。換言之，由于人們開始認(rèn)識到災(zāi)害治理僅僅依靠政府是不夠的，開始對社會組織的作用寄予期待。

由于在救災(zāi)中多種多樣的社會組織對于“發(fā)展中國家或是發(fā)達(dá)國家的災(zāi)害應(yīng)對越來越重要”(James，1999)，在災(zāi)害治理中人們期待社會組織發(fā)揮作用，在實(shí)際的災(zāi)害應(yīng)對中，社會組織確實(shí)發(fā)揮了作用。阪神淡路大地震(山下佑介等，2002;今野祐昭，1999)以及三宅島火山災(zāi)害(淺野幸子，2007)中，社會組織一方面對個人施以救援，同時(shí)在政府和受災(zāi)者之間構(gòu)造了溝通的平臺。汶川地震后，社會組織的活動受到關(guān)注。在地震過渡安置中，社會組織承擔(dān)了執(zhí)行者、倡導(dǎo)者、合作者和陪伴者的責(zé)任(郭虹等，2009);張強(qiáng)等(2009)認(rèn)為“在應(yīng)對自然災(zāi)害時(shí)，NGO在促進(jìn)社會協(xié)調(diào)、參與社會治理以及信息交流平臺的建設(shè)方面，都展現(xiàn)出非常重要的作用”。注重公民社會的發(fā)育是國內(nèi)社會組織救災(zāi)研究的重點(diǎn)。但是，結(jié)合全國地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)制度討論社會組織作用的研究還很少。

1.2 災(zāi)害治理中的社會組織

全國地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)制度作為地震災(zāi)害治理的重要一環(huán)，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，對潛在地震高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)采取強(qiáng)化措施。該制度是在重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)落實(shí)防震減災(zāi)工作強(qiáng)化措施的法律法規(guī)、政府文件、政策、標(biāo)準(zhǔn)、社會群體的行為規(guī)范乃至防災(zāi)文化與相關(guān)資源的總稱②國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)招標(biāo)項(xiàng)目組，“全國地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)制度實(shí)施現(xiàn)狀、成效及對策研究”，內(nèi)部資料。。1998年3月1日起施行的《中華人民共和國防震減災(zāi)法》(全國人民代表大會常務(wù)委員會，1998)確立了地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)制度，隨后中央和地方逐步出臺了一系列有針對性的法律法規(guī)和政策措施，其中提及社會組織要在防震減災(zāi)中發(fā)揮作用。

全國地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)制度的實(shí)施基于地震風(fēng)險(xiǎn)概念，即潛在的地震危險(xiǎn)及其對某一地區(qū)將帶來的地震風(fēng)險(xiǎn)，主要考慮人員損失和經(jīng)濟(jì)損失。地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)制度是防震減災(zāi)政策的“示范區(qū)”，該制度已經(jīng)實(shí)施16年，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了極大變化，這一制度也面臨調(diào)整。2008年12月修訂的《中華人民共和國防震減災(zāi)法》(全國人民代表大會常務(wù)委員會，2008)總則第8條規(guī)定：“國家鼓勵、引導(dǎo)志愿者參加防震減災(zāi)活動”，志愿者作為防震減災(zāi)治理的新主體受到關(guān)注。在防震減災(zāi)法修改之前，《中華人民共和國減災(zāi)規(guī)劃(1998—2010)》以及《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》都提到社會團(tuán)體要參與減災(zāi)的目標(biāo)(伍國春，2014)，可以說在中國災(zāi)害治理中，社會組織作為政府、企業(yè)之外的主體是存在于制度設(shè)計(jì)中的，但是，對于社會組織如何發(fā)揮作用還缺乏具體的措施和制度設(shè)計(jì)。

由于災(zāi)害治理在保證社會安全方面具有不可忽視的作用，而且，伴隨中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城市化不斷推進(jìn)，社會系統(tǒng)具有復(fù)雜化的傾向，一旦發(fā)生地震災(zāi)害如何盡快的恢復(fù)社會系統(tǒng)的功能，保證社會的恢復(fù)力將成為未來我國災(zāi)害治理的重要目標(biāo)。因而，探討社會組織在地震災(zāi)害治理中的作用，符合社會發(fā)展和國家治理目標(biāo)轉(zhuǎn)變的政策需求。究竟社會組織在我國是如何發(fā)揮作用的，其發(fā)揮作用的機(jī)制怎樣?下文將通過考察壹基金在雅安地震后的救援、救助活動進(jìn)行分析。

2 壹基金在雅安地震災(zāi)區(qū)的活動

2.1 分析框架

國家和社會關(guān)系是理解社會組織發(fā)育環(huán)境的重要分析框架。伴隨改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中國已經(jīng)由“總體性社會”向“后總體性社會”變化?？傮w性社會的特征在于政治、意識形態(tài)和經(jīng)濟(jì)不分離，國家和社會一體，各種資源集中在國家手中(孫立平，2005)，但是，20世紀(jì)90年代后半葉開始產(chǎn)生了“自由流動的資源”和“自由流動的空間”(孫立平等，2001)。人員在不同所有制之間的流動及在地理上的大規(guī)模遷移，都已在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展后成為可能。當(dāng)人員在體制和空間上的流動成為可能，國家通過“單位”對個人的控制，有時(shí)就不能順利完成?，F(xiàn)在，存在“體制內(nèi)”和“體制外”兩種治理邏輯，依托單位的治理就是體制內(nèi)的，不能依托單位的就是體制外的。從資源動員方式的視角，現(xiàn)實(shí)中存在“組織化動員”、“準(zhǔn)組織化動員”和“志愿動員”3種方式。組織化動員和準(zhǔn)組織化動員是孫立平等在分析希望工程的資源動員時(shí)使用的概念(孫立平等，2001)。孫立平所說的組織化動員的“組織”是指政治和政府組織，組織化動員即從總體性社會時(shí)代延續(xù)下來的、國家通過政治及政府組織完成資源動員的方式;準(zhǔn)組織化動員即通過社會化的手法利用政治、政府組織的威望實(shí)現(xiàn)資源動員的方式。組織化動員和準(zhǔn)組織化動員的差別在于直接或間接地利用政治、政府組織的資源達(dá)到動員的目標(biāo)。由于在中國“社會開始作為獨(dú)立于國家的相對自律的一部分而存在”，完全不依賴政治、政府組織的志愿動員成為可能，志愿動員是體制外的資源動員方式。

雖然中國社會開始發(fā)育，但是從國家和社會的關(guān)系看，中國“強(qiáng)國家、弱社會”的現(xiàn)狀沒有變化，甚至近些年來有“行政化”的趨勢。自然災(zāi)害發(fā)生后，以“特殊黨費(fèi)”形式完成捐助的例子屢見不鮮;同時(shí)，單位動員“志愿者”的事例也不少。這說明組織化動員仍然存在。但是，另一方面，個人捐助熱情在汶川地震后也未減弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，雅安地震后，16.96億元的捐助集中到雅安地震災(zāi)區(qū)，其中，深圳壹基金公益基金會(以下簡稱“壹基金”)是蘆山地震中接受社會捐款金額最高的基金會，共計(jì)接受捐贈3.8億元(截至2014年4月20日8時(shí)02分)③中國青年報(bào)，2014年4月 23日，蘆山地震：16.96億元捐贈款物支出近 4成，中國基金會網(wǎng) http：//www.chinafoundation.org.cn/ccms/read?id=29295，2014年5月9日檢索。

這說明，一方面組織化動員的方式在發(fā)揮作用，另一方面，來自社會的出于自愿的“志愿動員”也在發(fā)育。下文，將通過具體分析壹基金在雅安地震后的活動，分析社會組織在災(zāi)害治理中的作用，以及其得以發(fā)揮作用的機(jī)制。

2.2 蘆山地震災(zāi)情

2013年4月20日8時(shí)02分，四川蘆山發(fā)生7.0級地震。根據(jù)國務(wù)院發(fā)布的《蘆山地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃》，此次地震波及四川雅安、成都、樂山、眉山、甘孜、涼山、德陽等市州的32個縣(市、區(qū))，受災(zāi)人口約218.4萬人;截至2013年5月23日，計(jì)有196人遇難，2人失蹤，14785人受傷;其中，蘆山縣、寶興縣為汶川地震重災(zāi)區(qū)，其他大部分地區(qū)是汶川地震時(shí)的一般災(zāi)區(qū)，屬于兩次受災(zāi)④國務(wù)院，2013，蘆山地震災(zāi)后恢復(fù)重建總體規(guī)劃，中國政府網(wǎng)，http：//www.gov.cn/zwgk/2013-07/15/content_2445989.htm，2014年3月28日檢索。另外，根據(jù)四川省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳組織發(fā)布的《“4·20”蘆山強(qiáng)烈地震房屋應(yīng)急評估情況的分析報(bào)告》指出，在重災(zāi)區(qū)城鎮(zhèn)居民自建房破壞較大、農(nóng)村自建房損毀嚴(yán)重⑤四川日報(bào)，2013年5月7日，4·20蘆山強(qiáng)烈地震房屋應(yīng)急評估情況分析報(bào)告出爐，四川新聞網(wǎng)，http：//scnews.newssc.org/system/2013/05/07/013774414.shtml，2014年 3月 28日檢索，也就是說居民住房損失集中在自建房。

由于雅安地震災(zāi)區(qū)屬于山區(qū)，有的區(qū)縣連接外部的道路只有一條，當(dāng)大量的救援隊(duì)伍涌至的時(shí)候，容易發(fā)生交通阻塞，地震導(dǎo)致的滑坡也加重了道路阻塞，在救援中政府曾一度呼吁志愿者參與救災(zāi)活動要節(jié)制。此次地震災(zāi)區(qū)屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后地區(qū)。

2.3 壹基金在雅安災(zāi)區(qū)的救災(zāi)活動⑥ 本文有關(guān)壹基金雅安救援和恢復(fù)重建中的活動數(shù)據(jù)，均來自壹基金網(wǎng)站，并參考壹基金微信數(shù)據(jù)以及壹基金工作人員的報(bào)告

壹基金在雅安災(zāi)區(qū)的救災(zāi)活動可以分為3個階段：緊急救援(4月20～23日)、災(zāi)后過渡安置(災(zāi)后1～8周)和災(zāi)后重建(災(zāi)后1～2年)。

緊急救援包括救援搶險(xiǎn)、運(yùn)送救災(zāi)物資和聯(lián)合救災(zāi)，在緊急救援中，壹基金救災(zāi)聯(lián)盟發(fā)揮了重要作用。震后1小時(shí)，救災(zāi)物資即從壹基金西昌、貴陽、西安的備災(zāi)倉庫起運(yùn);地震后2小時(shí)，救災(zāi)聯(lián)盟的隊(duì)伍即進(jìn)入災(zāi)區(qū)實(shí)施救援;震后26小時(shí)，壹基金雅安救災(zāi)指揮部成立;震后30小時(shí)，10只救援隊(duì)全面開始救援工作，在蘆山縣、天全縣、寶山縣和雨城區(qū)等全面開始救援工作。壹基金的災(zāi)后過渡安置包括壹樂園-兒童服務(wù)站、4H-健康項(xiàng)目和災(zāi)后重建規(guī)劃。在災(zāi)后過渡安置中，壹基金的工作重點(diǎn)是為兒童提供服務(wù)，在災(zāi)區(qū)共建設(shè)運(yùn)營50個壹樂園-兒童服務(wù)站，關(guān)注災(zāi)后兒童心理和兒童身心發(fā)展，計(jì)為5000名災(zāi)區(qū)兒童提供了服務(wù)。

壹基金災(zāi)后恢復(fù)重建注重提高社會抗震減災(zāi)能力。災(zāi)后恢復(fù)重建包括抗震農(nóng)房及減災(zāi)社區(qū)計(jì)劃、抗震減災(zāi)示范校園計(jì)劃、減災(zāi)教育和技術(shù)推廣計(jì)劃。由于受災(zāi)地區(qū)農(nóng)房倒塌嚴(yán)重，壹基金在雅安恢復(fù)重建的重點(diǎn)放在了提高當(dāng)?shù)胤罏?zāi)減災(zāi)能力上。首先，對2054名農(nóng)村工匠分成17期進(jìn)行了培訓(xùn)。基于對農(nóng)村因抗震減災(zāi)意識和相關(guān)監(jiān)管缺失致使災(zāi)情嚴(yán)重的認(rèn)識，壹基金將社區(qū)和示范學(xué)校的建設(shè)作為重點(diǎn)，希望這些社區(qū)和學(xué)校能夠植根社區(qū)，成為當(dāng)?shù)販p災(zāi)、避災(zāi)中心。與此相關(guān)聯(lián)，壹基金開展了學(xué)校教師減災(zāi)培訓(xùn)。對社區(qū)和學(xué)校的規(guī)劃，則著眼于使這些設(shè)施能夠作為避難中心、社區(qū)活動中心等多功能設(shè)施。壹基金已經(jīng)將避險(xiǎn)等功能納入恢復(fù)重建，通過恢復(fù)重建增強(qiáng)未來災(zāi)區(qū)的抗震防災(zāi)能力。

3 討論和建議

3.1 壹基金在雅安救災(zāi)中的作用及其得以發(fā)揮作用的社會條件

首先，壹基金起到了調(diào)節(jié)社會組織和企業(yè)等多方資源的作用。壹基金在雅安救援和恢復(fù)重建中顯示了很強(qiáng)的資源動員能力，壹基金之所以能夠?qū)崿F(xiàn)資源動員，在于其建立的社會組織救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)，即壹基金救災(zāi)聯(lián)盟和壹基金聯(lián)合救災(zāi)。壹基金救災(zāi)聯(lián)盟依托經(jīng)過救援訓(xùn)練的戶外運(yùn)動愛好者，共計(jì)268支隊(duì)伍，9000人;壹基金聯(lián)合救災(zāi)共有16個省份的260家社會組織計(jì)7000多人。依托救災(zāi)聯(lián)盟和聯(lián)合救災(zāi)，壹基金得到外部志愿者的支持，得以完成救災(zāi)目標(biāo)。在緊急救援中，共有28支隊(duì)伍270名救援隊(duì)員參與，共搜救重傷員22人、輕傷員56人，轉(zhuǎn)移群眾600余人。來自57家社會公益組織，不少于708名志愿者參與了壹基金的對受災(zāi)群眾的過渡安置工作。通過和社會組織的廣泛合作，一方面完成了壹基金的災(zāi)害救助的目標(biāo)，另一方面也達(dá)到了促進(jìn)公益組織發(fā)育和成長的目標(biāo)。

能夠動員如此多的社會組織參與壹基金的救援，和壹基金的物資和資金動員能力密不可分。壹基金和企業(yè)、尤其和民營企業(yè)、外資企業(yè)有著良好的合作網(wǎng)絡(luò)，通過“備災(zāi)企業(yè)”，壹基金得以及時(shí)動員物資運(yùn)往災(zāi)區(qū)。災(zāi)后，壹基金共計(jì)在20個重災(zāi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)121個村莊，運(yùn)輸物資125車次，為13萬多人發(fā)送救災(zāi)物資1000多噸。

震后，壹基金收到社會捐款最多。一方面是由于社會對“四川又發(fā)生地震“這一事件的關(guān)注，另一方面反應(yīng)了紅十字會事件⑦新華網(wǎng)，2011年12月31日，紅十字會總會通報(bào)對商業(yè)系統(tǒng)紅十字會調(diào)查處理情況，http：//news.xinhuanet.com/2011-12/31/c_122520061.htm，2014年5月9日檢索后公眾對于壹基金這樣的非官辦基金會的信任。雖然基于創(chuàng)始人的社會影響力，壹基金的名聲比較大，但是壹基金的日常募捐額為4000萬元，相較于其名聲似乎不是很多，蘆山地震這樣的突發(fā)事件刺激了民眾的捐款意愿。

其次，聯(lián)合救災(zāi)平臺能夠順利運(yùn)營和地方政府的支持分不開。5月12日正式成立雅安抗震救災(zāi)社會組織和志愿者服務(wù)中心(以下簡稱“志愿者活動中心”)，截至2013年11月5日，共計(jì)46家社會組織入駐志愿者活動中心，對接公益項(xiàng)目493個，合計(jì)資金11.46億元⑧華西都市報(bào)，2013年11月6日，抗震救災(zāi)找到“雅安模式：協(xié)調(diào)社會組織和志愿者有序參與”，新華網(wǎng)四川頻道，http：//www.sc.xinhuanet.com/content/2013-11/06/c_118024485.htm，2014年 5月 9日檢索。

最后，在國內(nèi)外專家的支援下，壹基金救災(zāi)理念已經(jīng)延伸到災(zāi)后。壹基金聯(lián)合公益組織、企業(yè)和教育部門進(jìn)行合作，開設(shè)“減災(zāi)小課堂”項(xiàng)目，截止到2014年3月已對中西部10省45所學(xué)校15000名兒童進(jìn)行了減災(zāi)教育。壹基金能夠完成“減災(zāi)小課堂”的活動，一方面動員社會組織，另一方面動員專家，包括國內(nèi)外專家，該項(xiàng)目的實(shí)施離不開專家的支持，也得到了國外相關(guān)減災(zāi)機(jī)構(gòu)的智力支持。

3.2 建議

通過對壹基金在雅安地震災(zāi)區(qū)的救援以及恢復(fù)重建活動的分析表明，壹基金采取不同于政府機(jī)構(gòu)的資源動員方式。地震災(zāi)害發(fā)生后，壹基金充分動員社會資源、參與恢復(fù)重建的能力取得了突破。比如，“減災(zāi)小課堂”產(chǎn)品的開發(fā)是壹基金根據(jù)實(shí)際情況開發(fā)的比較領(lǐng)先的減災(zāi)理念。

雖然在地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)的制度設(shè)計(jì)中提到了社會組織，但是缺乏具體措施，所以研究壹基金在雅安的救援活動，將有助于相關(guān)制度的設(shè)計(jì)。社會組織參與減災(zāi)、救災(zāi)，需要政府的扶持和社會各界的支持?？偨Y(jié)并推廣雅安志愿者活動中心的經(jīng)驗(yàn)，將有利于社會組織的有序參與。

其次，應(yīng)加強(qiáng)對防震減災(zāi)工作的智力支持。由于地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)的地震部門在機(jī)構(gòu)、人員以及相關(guān)方面的投入不足，完全可以通過社會組織，利用智力支持的手段實(shí)現(xiàn)防震減災(zāi)教育、提高社會防震減災(zāi)文化的目的。采購公共服務(wù)已經(jīng)是提高社會治理的重要手段，可以通過采購相關(guān)公共服務(wù)以促進(jìn)防震減災(zāi)志愿組織的發(fā)育，達(dá)到補(bǔ)充地震部門機(jī)構(gòu)、人員不足的現(xiàn)狀，以提高全社會的防震減災(zāi)能力。