采掘行業(yè)環(huán)境影響評價制度存在問題的探討

傅 堯

(中國環(huán)境科學研究院，北京 100012)

采掘行業(yè)環(huán)境影響評價制度存在問題的探討

傅 堯

(中國環(huán)境科學研究院，北京 100012)

環(huán)境影響評價是環(huán)境管理的重要組成部分，為我國的環(huán)境管理決策提供重要依據(jù)。但在實際工作中，我國的環(huán)境管理工作仍然存在一定的問題。本文結(jié)合采掘行業(yè)的特點，分別從法律層面、設(shè)計層面和環(huán)境影響評價層面等三個方向進行分析，結(jié)合發(fā)現(xiàn)的問題提出建議，力求從不同的角度完善相關(guān)制度和技術(shù)要求。從而使采掘行業(yè)的環(huán)境管理能全面涵蓋采掘行業(yè)開發(fā)過程，最大程度地減少采掘行業(yè)開發(fā)過程中的環(huán)境影響，完善采掘行業(yè)環(huán)境影響評價制度，對我國采掘行業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善及環(huán)境影響評價法制建設(shè)起到一定的借鑒意義。

環(huán)境影響評價制度；采掘行業(yè)；環(huán)境管理

前言

我國環(huán)境影響評價制度確立于20世紀70年代末，大體上經(jīng)歷了4個階段：引入和確立階段、規(guī)范和建設(shè)階段、強化和完善階段、提高和拓展階段[1]。2002年《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》（以下簡稱“《環(huán)境影響評價法》”）的頒布實施，標志著環(huán)境影響評價已經(jīng)上升到法律的高度，成為我國科學發(fā)展的重要基石之一[2]。2014年4月24日第十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了修訂后的《環(huán)境保護法》也進一步對規(guī)劃及建設(shè)項目環(huán)境影響評價作了相應(yīng)規(guī)定。但是新《環(huán)境保護法》和《環(huán)境影響評價法》中規(guī)定的環(huán)境影響評價制度并不能完全適應(yīng)礦山環(huán)境的特殊要求，環(huán)境影響評價過程中涉及的技術(shù)要求和制度運用的內(nèi)容、范圍以及程序也沒有覆蓋礦山環(huán)境影響的全部過程。采掘行業(yè)環(huán)境影響評價是礦產(chǎn)資源開

采規(guī)劃和項目實施對環(huán)境可能造成的影響進行分析、預測和評估的法律制度；目前國內(nèi)采掘行業(yè)環(huán)評制度貫穿于環(huán)保單行法和礦產(chǎn)資源有關(guān)法律法規(guī)中，這些制度在實際工作中，既有國內(nèi)環(huán)境影響評價制度普遍存在的問題，也有行業(yè)環(huán)境影響評價制度存在的特有問題。

1．國內(nèi)環(huán)境影響評價制度存在的問題

近年來環(huán)境影響評價制度的實施有效地強化了環(huán)保部門對建設(shè)項目的環(huán)境管理，避免和減輕了“先污染，后治理；先破壞，后恢復”的現(xiàn)象，為我國從源頭上減輕因決策不當或低水平開發(fā)所引發(fā)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。但是，我國環(huán)境影響評價制度仍存在一定的缺陷與問題[3-9]，主要表現(xiàn)在：環(huán)境保護部門在進行執(zhí)法時力量薄弱、執(zhí)法不嚴，使得建設(shè)單位出現(xiàn)“守法成本高，違法成本低”的現(xiàn)象。公眾參與制度可操作性不強，公眾參與的積極性不高，缺乏社會的廣泛監(jiān)督。環(huán)評審批部門與其他部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，部分地區(qū)環(huán)保部門不同程度存在“越權(quán)審批”、“降低環(huán)境影響評價文件等級”等問題。部分企業(yè)存在“拆分項目進行環(huán)境影響評價”、“未批先建”、“批小建大”等現(xiàn)象。建設(shè)項目環(huán)境保護“三同時”

監(jiān)管不到位、失位、缺位，部分建設(shè)項目長期試運行、未辦理或未申請辦理試生產(chǎn)手續(xù)等問題。

2．采掘行業(yè)環(huán)境影響評價制度存在的問題

目前我國采掘行業(yè)的環(huán)境影響評價雖然開展得比較普遍，但是在實際的運作過程中依然存在問題，難以將環(huán)境監(jiān)管覆蓋到采掘行業(yè)從生產(chǎn)到閉礦的全過程。下面從法律和技術(shù)層面進行論述和分析。

2.1 法律層面的銜接問題

我國采掘行業(yè)環(huán)境影響評價制度有一定的法律基礎(chǔ)，其主要規(guī)定多在環(huán)境影響評價單行法和礦產(chǎn)資源有關(guān)法律法規(guī)中，如《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源法實施細則》、《礦山地質(zhì)環(huán)境保護條例》、《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》、《煤炭法》以及地方的相關(guān)規(guī)定等。這些有關(guān)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)中也對礦山環(huán)境影響評價的程序和內(nèi)容作出了相關(guān)的規(guī)定，結(jié)合環(huán)保部門出臺的相關(guān)法律法規(guī)，使礦山環(huán)境影響評價的開展更具有可操作性。各省、自治區(qū)、直轄市依據(jù)國家法律法規(guī)，結(jié)合本地區(qū)的實際情況，在環(huán)境影響評價以及礦產(chǎn)資源開發(fā)利用及礦山環(huán)境保護與恢復治理的制度建設(shè)方面也作出了努力，制定了相關(guān)的地方法規(guī)。這些法律法規(guī)貫穿于我國法律體系的不同層級，雖然可適用于采掘行業(yè)礦山環(huán)境保護和環(huán)境影響評價方面，但是相關(guān)規(guī)定和要求比較粗放。

在實際運作過程中，我國法律法規(guī)的修訂程序多、時間長，不同法律法規(guī)修訂不同步，致使不同行業(yè)的法律法規(guī)及不同各層級的法律法規(guī)之間的銜接不夠，所以建設(shè)單位可以利用相關(guān)制度不完善之處，規(guī)避相關(guān)法律責任。

2.2 設(shè)計層面的“遠粗近細”

礦山的生產(chǎn)開采期少則幾十年，多則上百年。而設(shè)計單位很難說清楚幾十年，甚至上百年以后的事情，所以目前采掘行業(yè)的設(shè)計文件往往采取“遠粗近細”的設(shè)計原則進行工程設(shè)計，以煤礦為例，設(shè)計中要考慮設(shè)計規(guī)模與服務(wù)年限的對應(yīng)。設(shè)計中的詳細設(shè)計主要針對首采區(qū), 首采區(qū)主要針對前20年，前20年主要針對首采工作面，所以原則上設(shè)計院只對20年內(nèi)的設(shè)計負責。

例如:某煤礦井田分為三個生產(chǎn)采區(qū)，設(shè)計單位往往在編制可行性研究報告或初步設(shè)計報告時，只注重項目首采區(qū)（或首采區(qū)的前20年）的工程設(shè)計，而對二采區(qū)或三采區(qū)（遠期）工程設(shè)計只做簡單設(shè)計方案，即“遠粗近細”。從環(huán)境影響評價角度分析，可行性研究報告或初步設(shè)計報告是編制環(huán)評的基礎(chǔ)和依據(jù)，所以環(huán)境影響評價編制單位也只能以“遠粗近細”的模式進行環(huán)境影響評價，重點對首采區(qū)進行評價，對遠期進行簡單的分析。

若干年后，建設(shè)單位在后續(xù)生產(chǎn)過程中，需要對二采區(qū)或三采區(qū)進行開采，由于環(huán)評報告中已經(jīng)包括對二采區(qū)或三采區(qū)簡單的分析，所以根據(jù)《環(huán)境影響評價法》中“建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準后，建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設(shè)單位應(yīng)當重新報批建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件”規(guī)定，建設(shè)項目不增加產(chǎn)能，不發(fā)生任何變動，無須重新報批環(huán)境影響評價文件。建設(shè)單位便以此為依據(jù)，僅對二采區(qū)或三采區(qū)進行設(shè)計即可開采建設(shè)。由于目前我國的環(huán)評制度是一次環(huán)評終身有效，結(jié)合設(shè)計文件“遠粗近細”的工作模式，致使環(huán)評工作也只能注重近期的環(huán)境影響及措施分析，導致遠期的環(huán)境影響及措施并沒有分析到位。那么，首先是若干年后，由

于國家政策法規(guī)和重點發(fā)生變化等方面的原因，可能造成原環(huán)評提出的措施不再適用。其次，隨著科學技術(shù)的發(fā)展，污染治理的措施也不斷進步，由于遠粗近細的工作模式以及一次環(huán)評終身有效的制度，致使先進的技術(shù)無法運用到企業(yè)中后期生產(chǎn)污染治理工作中去，所以建設(shè)項目中后期二采區(qū)或三采區(qū)進行開采時，仍會對周邊環(huán)境產(chǎn)生一系列負面影響；礦山爆破、采裝、運輸、排土等作業(yè)環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的粉塵和煤塵以及礦山開采對地下水的影響等一系列的環(huán)境影響依舊存在。

2.3 環(huán)境層面的環(huán)境影響延時性

由于采掘行業(yè)項目中礦山礦種、開采方式、開采歷史、開采規(guī)模以及地質(zhì)條件的不同，對礦山環(huán)境影響類型和程度也有差異，從而帶來了礦山環(huán)境影響評價的復雜性。且礦山開發(fā)具有占用土地資源量大、工藝復雜、運營期長、污染物排放點多等特點。開采和作業(yè)的過程將產(chǎn)生一些間接的、潛在的、不確定的環(huán)境問題，導致環(huán)境現(xiàn)狀分析與環(huán)境影響預測分析的不確定性增強。礦山項目本身這種特殊性質(zhì)，使得礦山開采對環(huán)境的影響，尤其是生態(tài)環(huán)境的影響，需要經(jīng)過一定的發(fā)展才能顯現(xiàn)出來，具有延時性。

目前我國的“三同時”環(huán)保驗收，主要是注重環(huán)境污染治理措施的驗收?，F(xiàn)階段各地推廣開展環(huán)境監(jiān)理，解決了重環(huán)評和驗收的啞鈴型的環(huán)境管理問題。但是“三同時”環(huán)保驗收的后續(xù)環(huán)境管理依舊沒有跟上，尤其是對具有延時性特點，生產(chǎn)中將產(chǎn)生間接的、潛在的以及不確定的環(huán)境問題的采掘行業(yè)，缺少后續(xù)的環(huán)境監(jiān)督和管理。

例如礦山開發(fā)過程產(chǎn)生的煤矸石量增多，不僅占用大量土地造成嚴重的資源浪費，還會影響周圍更大面積的土地。煤矸石中含有的有害物質(zhì)，長期堆放會被氧化分解，并隨雨水形成地表徑流進入土壤、地表水體或淺層地下水體。煤矸石自燃會影響大氣環(huán)境。煤矸石山風蝕產(chǎn)生的大量粉塵，附著于植物的表面，影響植物的呼吸作用和光合作用，從而影響了植物的生長發(fā)育，導致矸石場附近受影響的植物生長發(fā)育緩慢[13～15]。煤礦開采對地下水會造成嚴重的影響，開采可能會破壞采煤頂板巖層，頂板巖層塌陷、裂縫等會造成含水層的水順著裂縫流進采煤空區(qū)，加大地下水疏排量，導致地下水位逐年下降，所形成的地下水降落漏斗范圍和幅度也越來越大[16,17]。進而影響地下含水層的結(jié)構(gòu)甚至嚴重者造成地下水和地表水資源的枯竭，還會出現(xiàn)土地的荒漠化、鹽堿化、加速植被草場的退化等一系列問題。煤層埋藏深度和開采厚度等因素直接影響著煤層開采過程中對圍巖的破壞和地表的影響程度。煤層埋藏淺，開采厚度大，地表塌陷越嚴重，直接造成地面建筑物損壞，植被和農(nóng)作物受損，容易誘發(fā)山體滑坡等。

3．建議

針對上述采掘行業(yè)存在的問題，建設(shè)單位可以利用政策規(guī)章制度銜接上的問題、設(shè)計上的 “遠粗近細”以及實際環(huán)境影響的延時性，規(guī)避相關(guān)法律責任。如何在法律層面和技術(shù)層面全面的涵蓋礦山開采的全過程環(huán)境監(jiān)管，現(xiàn)從以下幾個方面為我國采掘行業(yè)環(huán)境影響評價工作提出幾點建議。

3.1 加快修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)

加快法律法規(guī)的修訂步伐，縮短修訂時間，細化相關(guān)規(guī)定，使不同行業(yè)的法規(guī)和不同層級的法律法規(guī)盡快與《環(huán)評法》及新《環(huán)境保護法》相協(xié)調(diào)，解決法律法規(guī)的銜接問題。減少法律法規(guī)不同步現(xiàn)象的產(chǎn)生。

3.2 修訂采掘行業(yè)設(shè)計規(guī)范、調(diào)整采掘類環(huán)評管理

修訂采掘行業(yè)設(shè)計規(guī)范，減少“遠粗近細”設(shè)計文件的出現(xiàn)。這樣也就減少了“遠粗近細”的環(huán)境影響評價的出現(xiàn)。

打破一次環(huán)評終身有效的管理模式，結(jié)合工程的實際設(shè)計周期開展環(huán)評。這樣既可以杜絕“遠粗近細”問題的出現(xiàn)，同時還可以將先進的污染治理技術(shù)融入到設(shè)計文件和環(huán)評文件中，達到雙贏的目的。

3.3 盡快開展采掘行業(yè)回顧性環(huán)境影響評價

由于采掘行業(yè)的特殊性質(zhì)，在礦山開發(fā)建設(shè)后，會對區(qū)域生態(tài)環(huán)境及地質(zhì)構(gòu)造造成破壞。短時期內(nèi)不會表現(xiàn)出顯著影響的，需要經(jīng)過一定的發(fā)展時期才能顯現(xiàn)出來。結(jié)合《環(huán)評法》第二十七條規(guī)定，建議在項目竣工環(huán)保驗收后，礦山開發(fā)項目每5年進行回顧性評價，對不可預見的原因或原環(huán)境影響評價失誤產(chǎn)生的環(huán)境問題，進一步提出合理和可行的補救措施，減輕不良影響，改進評價方法，總結(jié)經(jīng)驗教訓，避免同類錯誤的再次發(fā)生。通過開展回顧性環(huán)境影響評價，輔之以明確的法律責任，環(huán)境影響評價制度將更為完善，采掘行業(yè)的環(huán)境影響評價工作也會提高到一個新的水平。

4．結(jié)語

環(huán)境影響評價法等相關(guān)法律法規(guī)的實施，為我國的環(huán)境保護工作確立了新的標準，使我國的環(huán)境保護工作上升到了一個新的高度。但依舊難以對采掘行業(yè)從生產(chǎn)到閉礦的全過程管理，礦山生態(tài)環(huán)境破壞現(xiàn)象依然嚴重，采掘行業(yè)環(huán)境管理仍然存在不完善的地方。如何完善采掘行業(yè)環(huán)境影響評價制度、更有效地落實環(huán)境影響評價法，成為目前急需解決的問題。本文在分析我國采掘行業(yè)環(huán)境影響評價制度存在問題基礎(chǔ)上，提出相關(guān)建議，分別從法律層面、設(shè)計層面和環(huán)境影響評價層面進行分析，力求從不同的角度完善相關(guān)制度和技術(shù)要求，從而能全面的涵蓋采掘行業(yè)開發(fā)過程的環(huán)境影響，希望對我國采掘行業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善及環(huán)境影響評價法制建設(shè)起到一定的借鑒意義。

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Discussion on the Problems of Environmental Impact Assessment System in Extractive Industry Projects

FU Yao
（Chinese Research Academy of Environmental Sciences , Beijing , 100012 , China.）

Environmental impact assessment is an important part of environmental management, providing important gist for environmental decision-making in China. However, in practice, problems about environmental impact assessment system in extractive industry projects are still existed. In this paper, combined with the characteristics of extractive industry, the analysis was conducted in view of the law, design and environmental impact assessment. We gave some proposals concerning with the problems that have been found, and tried to improve the related system and technology demands from a different perspective. That could make the environmental management work cover all the development process in extractive industry, thus to minimize the environmental impact during the development process. Perfecting environmental impact assessment system of extractive industry has certain

ignificance on the improvement of the ecological environment of extractive industry in our country and the construction of legal system of environmental impact assessment.

Environmental Impact Assessment System；Extractive Industry Projects；Environmental Management

X22

A

1674-6252（2014）04-0022-06

傅堯 (1973—)，男，高級工程師，環(huán)境影響評價工程師，博士，研究方向為環(huán)評技術(shù)研究/主要從事環(huán)境影響評價工作.