排污權(quán)交易年限設(shè)置方案比較分析研究

陳 青 常 杪

(1.清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境管理與政策教研所，北京 100084；2.中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872)

排污權(quán)交易年限設(shè)置方案比較分析研究

陳 青1,2常 杪1

(1.清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境管理與政策教研所，北京 100084；2.中國(guó)人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100872)

排污權(quán)交易制度建設(shè)過程中需要涉及大量時(shí)限方面的規(guī)定。本文在梳理排污權(quán)有償使用和交易過程中涉及的有效期、有償使用收費(fèi)年限、交易年限、閑置期、建設(shè)期等年限概念及其關(guān)聯(lián)關(guān)系的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究了排污權(quán)交易年限設(shè)置問題。通過概括三種可選的交易年限設(shè)置方案，比較分析其優(yōu)點(diǎn)與缺點(diǎn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)在交易年限設(shè)置方面的實(shí)踐現(xiàn)狀與存在問題，對(duì)中國(guó)在試點(diǎn)工作中如何設(shè)置交易年限提出了較優(yōu)方案建議，為各地排污權(quán)交易政策制定提供借鑒。

排污權(quán)；交易年限；有效期；價(jià)格

引言

中國(guó)排污權(quán)交易自從2007年前后進(jìn)入試點(diǎn)深化階段以來(lái)，各地在進(jìn)行相關(guān)制度建設(shè)時(shí)都會(huì)遇到“年限”的問題，例如，有效期多長(zhǎng)？付費(fèi)周期多長(zhǎng)？買了排污權(quán)沒有立即使用的情況下，有效期怎么計(jì)算？新的減排任務(wù)下達(dá)時(shí)間在有效期中間怎么辦？等等。大量文獻(xiàn)[1～4]也在研究中國(guó)的排污權(quán)交易實(shí)踐情況時(shí)指出，各地存在各種“年限”的設(shè)定差異，以及不同“年限”規(guī)定之間的沖突。

2014年8月6日《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)[2014]38號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》）中規(guī)定試點(diǎn)地區(qū)在2015年年底完成現(xiàn)有排污單位排污權(quán)的初次核定以后，“原則上每5年”再核定一次。隱含了排污權(quán)的有效期為5年的規(guī)定。但是有效期為5年，并不意味著交易時(shí)核算交易價(jià)格的年限也是5年。

因此，有必要理清排污權(quán)有償使用和交易過程中涉及的年限概念，分析其中的關(guān)聯(lián)關(guān)系，解決實(shí)踐中的沖突。本文將在有關(guān)概念及其關(guān)系分析的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)研究排污權(quán)交易年限設(shè)置問題，通過比較不同交易年限設(shè)置方案的優(yōu)、缺點(diǎn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)實(shí)踐現(xiàn)狀與存在問題，嘗試為中國(guó)的排污權(quán)交易年限設(shè)置提供建議。

1．排污權(quán)有償使用和交易涉及的年限概念

排污權(quán)有償使用和交易過程中涉及的概念主要包括有效期、有償使用收費(fèi)年限、交易年限、閑置期、建設(shè)期等。

有效期，是指排污權(quán)可以正常使用的期限。在以排污許可證為排污權(quán)載體的情況下，排污權(quán)的有效期即為排污許可證有效期。而《指導(dǎo)意見》要求排污權(quán)原則上每5年核定一次，則說明企業(yè)每5年即面臨一次排污權(quán)有效性的確認(rèn)，可以認(rèn)為有效期設(shè)定為5年。

有償使用收費(fèi)年限，是指對(duì)應(yīng)所繳納的有償使用費(fèi)的排污權(quán)可使用期限。例如，有的地區(qū)要求一次繳納5年的有償使用費(fèi)，有的地區(qū)要求每年繳納，其有償使用收費(fèi)年限即為5年和1年。有的地區(qū)規(guī)定排污權(quán)每5年核定一次，但是有償使用費(fèi)可以一次繳足5年，也可以分批按年繳納5次。這種情況下就出現(xiàn)了有效期和有償使用收費(fèi)年限的差異。

交易年限，與有償使用收費(fèi)年限的概念相近，是指交易過程中繳納的交易費(fèi)用所對(duì)應(yīng)的排污權(quán)可使用期限；而且交易年限也并不完全與有效期相同。

閑置期，是指排污權(quán)所有者在通過減排等措施后，獲得富余的、可交易的排污權(quán)卻不投入市場(chǎng)的時(shí)段。目前很多地區(qū)利用閑置期的限制性規(guī)定，促使可交易排污權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)，以達(dá)到活躍市場(chǎng)的目的[6～8]。

建設(shè)期，一般指項(xiàng)目從開工到竣工投產(chǎn)的時(shí)期。正常情況下，建設(shè)期是在通過建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批之后才開始的。按照總量指標(biāo)前置審批的要求，通常排污權(quán)的購(gòu)買發(fā)生在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批材料提交階段，即在建設(shè)期前；而排污權(quán)的使用卻在竣工投產(chǎn)才開始。因此，排污權(quán)的有效期、閑置期等是否要扣除建設(shè)期[9]，是一個(gè)需要研究的問題。

2．排污權(quán)交易年限設(shè)置方案比較

上述與排污權(quán)有償使用和交易過程的年限概念交錯(cuò)關(guān)聯(lián)，本文重點(diǎn)分析其中的交易年限問題。

在美國(guó)，無(wú)論是ERCs交易模式還是EA交易模式下，都不存在交易年限設(shè)置的問題。ERCs模式中交易的排污權(quán)是排污權(quán)利的整體流通，可以說是無(wú)限期的移交；EA交易模式中交易的配額是一個(gè)絕對(duì)量，交易即轉(zhuǎn)移，所擁有的配額或者當(dāng)年使用10，或者富余并存儲(chǔ)的排污銀行（按負(fù)利率逐漸注銷或提出使用）。因此，交易年限設(shè)置是中國(guó)特殊國(guó)情下的政策需求。而這個(gè)特殊國(guó)情就是中國(guó)的五年規(guī)劃以及按此頻率來(lái)設(shè)置的污染物總量減排考核目標(biāo)。

交易年限設(shè)置將影響最終的交易總價(jià)。一般來(lái)說，排污權(quán)交易價(jià)格的單位為“元/（噸污染物 · 年）”（如果政策文件中出現(xiàn)“元/噸污染物”的價(jià)格單位，通常隱含了“一次交易，長(zhǎng)期使用”），因此交易的排污權(quán)量應(yīng)該包括兩個(gè)說明要素，即“交易年限”和“交易年排污量”，而交易的總價(jià)為“單價(jià)×交易年排污量×交易年限”。

關(guān)于交易年限的設(shè)置，有以下三種可選方案：

方案一：不規(guī)定交易年限，具體年限由交易雙方磋商確定

2017年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化審評(píng)審批制度改革鼓勵(lì)藥品醫(yī)療器械創(chuàng)新的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），其中第十六項(xiàng)明確提出要“探索建立藥品專利鏈接制度”。根據(jù)《意見》，我國(guó)將探索建立的藥品專利鏈接制度在制度框架上與美國(guó)類似，深入分析美國(guó)相關(guān)制度實(shí)施情況對(duì)于我國(guó)制度的建設(shè)具有重要意義。

此方案的優(yōu)點(diǎn)：（1）買賣雙方可以自由地在磋商過程中平衡雙方利益，包括污染治理設(shè)施的持續(xù)削減能力、生產(chǎn)項(xiàng)目預(yù)期壽命、對(duì)排污權(quán)交易市場(chǎng)穩(wěn)定性的評(píng)估、資金實(shí)力等；（2）考慮了賣方企業(yè)污染治理設(shè)施運(yùn)行的可持續(xù)性。

此方案的缺點(diǎn)主要有：（1）關(guān)于交易年限的磋商需要較長(zhǎng)時(shí)間。（2）可能出現(xiàn)交易年限過短的情況，增加了賣方的談判成本。因?yàn)橘u方的污染治理設(shè)施有一定的運(yùn)行年限，其可出售的排污權(quán)交易年限往往是多年的，如果交易年限過短，賣方需要通過多次談判才能完成全部出售工作，交易成本增加。（3）交易年限過短的情況也使買方承擔(dān)較大的成本和風(fēng)險(xiǎn)。新建或改建、擴(kuò)建項(xiàng)目的生產(chǎn)排污行為具有一定的穩(wěn)定性，往往需要多年的排污權(quán)。因此，如果交易年限過短，不僅增加了買方企業(yè)交易談判的頻率，而且有可能在新、改、擴(kuò)建項(xiàng)目運(yùn)行并排污的同時(shí)，買方企業(yè)因交易談判失敗而面臨無(wú)排污權(quán)可用的情況。（4）交易年限過短，增加了交易合同審核的工作量。（5）環(huán)保部門需要審核每個(gè)賣方企業(yè)可出售排污權(quán)的有效年限，并且在每次交易時(shí)進(jìn)行核減，有一定的工作量。具體地說，環(huán)保部門需要根據(jù)賣方企業(yè)污染治理設(shè)施的設(shè)計(jì)使用壽命和已運(yùn)行時(shí)間，核查賣方企業(yè)削減能力可以維持的年限，以此作為賣方在交易中可出售年限的上限。

方案二：規(guī)定買方購(gòu)買的最少年限

此方案規(guī)定買方在進(jìn)行排污權(quán)交易時(shí)購(gòu)買的排污權(quán)年限不低于其項(xiàng)目（生產(chǎn)線）設(shè)計(jì)使用壽命。如果賣方可出售的排污權(quán)交易年限少于買方需要的年限，買方可從多個(gè)賣方處購(gòu)買，使得購(gòu)買合同的總年限達(dá)到要求；如果賣方可出售的排污權(quán)交易年限超過買方需要的年限，賣方應(yīng)滿足買方的購(gòu)買年限需求，其剩余年限可出售給其它企業(yè)。

以5年為例，具體過程是，買方企業(yè)一次性向賣方支付相當(dāng)于5年交易年限的費(fèi)用后獲得相應(yīng)的排污權(quán)；5年期滿后，買方繼續(xù)擁有排污權(quán)的使用權(quán)而不必給賣方支付新的費(fèi)用，但是需要向政府繳納對(duì)應(yīng)的有償使用費(fèi)。采用此類方式的代表地區(qū)是浙江省。按照浙江省的規(guī)定，買方向賣方支付的交易費(fèi)用只能相當(dāng)于賣方當(dāng)前到最近一個(gè)排污權(quán)核定期限的剩余有效年限的費(fèi)用，即買方向賣方一次性補(bǔ)償?shù)馁M(fèi)用額度不超過5年。這將衍生出兩種情況。一是交易金額僅考慮了賣方為獲得初始排污權(quán)而繳納排污權(quán)有償使用費(fèi)的成本，忽略了賣方為維持產(chǎn)生可交易排污權(quán)的穩(wěn)定污染削減量而付出的一次性工程建設(shè)投資和長(zhǎng)期運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用。這樣盡管買方在后續(xù)繳納有償使用費(fèi)的過程中已經(jīng)對(duì)其占用排污權(quán)支付了成本，但是賣方卻沒有在交易過程中得到充分的經(jīng)濟(jì)利益。二是交易金額考慮了賣方為維持穩(wěn)定污染削減量而付出的成本，賣方在交易中得到了充分的經(jīng)濟(jì)利益，但是買方卻將承擔(dān)除騰出環(huán)境容量的成本以外，繼續(xù)支付排污權(quán)的有償使用費(fèi)。其中的公平性不易把握。

另一類是交易完成后，買方不再向任何主體繳納與排污權(quán)相關(guān)的費(fèi)用。也就是說，買方企業(yè)一次性向賣方支付費(fèi)用后獲得相應(yīng)的排污權(quán)，此后，無(wú)論政府是否重新核定其所擁有的排污權(quán)，買方企業(yè)都不再向賣方支付新的費(fèi)用，也不向政府繳納有償使用費(fèi)。這些地區(qū)典型的如山西[12]、湖北[13]、陜西[14]，往往是尚未實(shí)施現(xiàn)有企業(yè)排污權(quán)有償使用的地區(qū)。這些地區(qū)當(dāng)中，山西省在設(shè)置一次性補(bǔ)償費(fèi)用金額的指導(dǎo)價(jià)時(shí)考慮了治污設(shè)施的平均折舊年限，因此指導(dǎo)價(jià)的絕對(duì)值明顯高于其他地區(qū)。而湖北、陜西在設(shè)置一次性補(bǔ)償費(fèi)用金額的拍賣底價(jià)時(shí)，并沒有考慮治污設(shè)施的平均折舊年限，因此最初的拍賣底價(jià)水平較低，大約相當(dāng)于當(dāng)?shù)匚廴疚镏卫碓O(shè)施一年的折舊。然而，由于湖北和陜西采用了拍賣的方式，其最高成交價(jià)格已經(jīng)逐步逼近了山西的水平[15]?？梢娚轿鞯闹笇?dǎo)價(jià)設(shè)置具有一定的合理性。然而，在這些地區(qū)實(shí)施現(xiàn)有企業(yè)的排污權(quán)有償使用之后，其交易年限設(shè)置的方案也許會(huì)發(fā)生變化。

4．關(guān)于排污權(quán)交易年限設(shè)置的建議

綜合上述，關(guān)于排污權(quán)交易年限設(shè)置提出以下建議。

第二，在具體操作“一次性買斷”時(shí)，其操作方式無(wú)論是采用浙江的方式，還是山西、湖北、陜西的方式，都應(yīng)當(dāng)充分考慮買賣雙方的投資回報(bào)問題，盡量將雙方為占用或節(jié)約環(huán)境資源或排污權(quán)所支出的成

本或獲得的收益交由市場(chǎng)決定，避免政府過度涉入對(duì)市場(chǎng)的干擾。

第三，地區(qū)間交易年限具體設(shè)置的差異不利于今后跨省域、全國(guó)性市場(chǎng)的形成，需要適時(shí)進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)一。

第四，交易年限設(shè)置問題的解決并不等于排污權(quán)有效期等問題的解決。如何理順排污權(quán)有效期、有償使用收費(fèi)年限、交易年限、閑置期、建設(shè)期、減排規(guī)劃期等的設(shè)置，解決實(shí)踐中的沖突，還需要更深入的研究。

[1] 常杪, 陳青. 中國(guó)排污權(quán)交易制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐[M].北京：中國(guó)環(huán)境出版社, 2014: 47-51, 52-55.

[2] 吳悅穎,張炳,王金南. 進(jìn)一步完善排污權(quán)有償使用和交易制度[N]. 中國(guó)環(huán)境報(bào), 2014-09-05，第2版.

[3] 王世猛, 馮海波, 李志勇等. 排污權(quán)交易指標(biāo)關(guān)聯(lián)要素探討[J]. 中國(guó)環(huán)境管理, 2012 （6）:15-18.

[4] 蘇丹, 王燕, 李志勇, 等. 中國(guó)排污權(quán)交易實(shí)踐存在的問題及其解決路徑[J]. 中國(guó)環(huán)境管理, 2013（4）：1-11.

[5] 江蘇省環(huán)境保護(hù)廳、財(cái)政廳、物價(jià)局. 關(guān)于印發(fā)《江蘇省二氧化硫排污權(quán)有償使用和交易管理辦法（試行）》的通知. 蘇環(huán)規(guī)[2013]2號(hào).

[6] 浙江省人民政府辦公廳.浙江省排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)工作暫行辦法. 浙政辦發(fā)[2010]132號(hào).

[7] 湖北省環(huán)境保護(hù)局. 關(guān)于印發(fā)《湖北省主要污染物排污權(quán)交易辦法實(shí)施細(xì)則》等規(guī)章及相關(guān)文書的通知. 鄂環(huán)發(fā)[2009]8號(hào).

[8] 山西省環(huán)保廳. 山西省主要污染物排污權(quán)交易實(shí)施細(xì)則（試行）. 晉環(huán)發(fā)[2011] 222號(hào).

[9] 浙江省嘉興市人民政府. 嘉興市主要污染物排污權(quán)交易辦法（試行）. 嘉政發(fā)[2007]84號(hào).

[10] 徐瑾, 萬(wàn)威武. 排污權(quán)交易體系兩種基本模式的比較[J].云南環(huán)境科學(xué), 2001, 20（3）:22-25.

[11] 嘉興市環(huán)境保護(hù)局.嘉興市主要污染物初始排污權(quán)有償使用實(shí)施細(xì)則（試行）. 2010.

[12] 山西省物價(jià)局、山西省財(cái)政廳、山西省環(huán)保廳. 關(guān)于主要污染物排污權(quán)交易基準(zhǔn)價(jià)及有關(guān)事項(xiàng)的通知. 晉價(jià)費(fèi)字[2013]422號(hào).

[13] 湖北省人民政府. 湖北省主要污染物排污權(quán)交易試行辦法. 鄂政發(fā)[2008]62號(hào).

[14] 陜西省財(cái)政廳、陜西省環(huán)保廳.關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范二氧化硫排污權(quán)交易資金管理有關(guān)問題的通知. 陜財(cái)辦建[2010]593號(hào).

[15] 常杪, 陳青. 中國(guó)排污權(quán)交易制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐[M].北京：中國(guó)環(huán)境出版社, 2014: 49-50.

Comparative Analysis of Emission Trading Periodsetting Scheme

Chen Qing1，2Chang Miao1
（1.Tsinghua University, School of Environment，Beijing，100084；2.Renmin University of China, School of Environment & Natural Resources，Beijing，100872）

A lot of provisions on period are involved in the process of emission trading system building. This paper tried to explain the concepts and their relationships of above-mentioned periods, including period of validity, period for compensated use fee, trading period,idle period, and project construction period.Then the emission trading periodsetting schemes were focused. Three alternative schemes were summaried. Through a comparative analysis of the advantages and disadvantages, combined with the domestic situation practice and the existing problems, a better proposal for China pilot work in how to set the trading period was put forward, providing reference for local emission trading policy decision.

Emission；Trading Period；Period of Validity；Price

X196

A

1674-6252（2014）05-0006-05

陳青，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境管理與政策教研所工程師，中國(guó)人民大學(xué)博士研究生；常杪，通訊作者，清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院環(huán)境管理與政策教研所所長(zhǎng)，副研究員.