政府應(yīng)急預(yù)案的效力定位研究*

劉志欣

（上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院，上海201620）

政府應(yīng)急預(yù)案的效力定位研究*

劉志欣

（上海工程技術(shù)大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院，上海201620）

政府應(yīng)急預(yù)案形式要素與實(shí)際運(yùn)行需要悖離的癥結(jié)在于對(duì)政府應(yīng)急預(yù)案的效力定位缺乏明確見(jiàn)解。從文本內(nèi)容與制定程序等形式要素看，政府應(yīng)急預(yù)案具有法律效力；但從實(shí)際運(yùn)行需要的角度看，肯定政府應(yīng)急預(yù)案的法律效力將使法律沖突顯著、法律穩(wěn)定闕如，并使應(yīng)急管理缺乏靈活性。就其性質(zhì)而言，政府應(yīng)急預(yù)案與法律規(guī)范明顯不同，它是由政府提供的、進(jìn)行應(yīng)急管理的最優(yōu)工作方案，其內(nèi)容是可優(yōu)化、可變通的，效力應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo)性的。因此，有必要從性質(zhì)上對(duì)政府應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行總體把握，研究其效力定位。

政府；應(yīng)急預(yù)案；法律規(guī)范；法律效力

應(yīng)急預(yù)案是突發(fā)事件應(yīng)急管理體系的基石。截至2011年底，全國(guó)“所有省和地市、98%的縣制定了應(yīng)急預(yù)案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和行政村（社區(qū)）應(yīng)急預(yù)案數(shù)量分別達(dá)到5.6萬(wàn)個(gè)、40.8萬(wàn)個(gè)，分別占鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和行政村（社區(qū)）總數(shù)的89.8%和55.4%”［1］。研究表明，應(yīng)急預(yù)案有效運(yùn)行的單位在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)時(shí)的行動(dòng)效率比沒(méi)有應(yīng)急預(yù)案的單位要高2.5倍［2］。在保障應(yīng)急預(yù)案有效運(yùn)行方面，應(yīng)急預(yù)案的效力定位無(wú)疑是一個(gè)重要且基本的問(wèn)題。所謂應(yīng)急預(yù)案的效力定位，是指應(yīng)急預(yù)案所具有約束力問(wèn)題，也即應(yīng)急指揮者和應(yīng)急行動(dòng)者（以下統(tǒng)稱應(yīng)急行動(dòng)者）是否必須嚴(yán)格遵循應(yīng)急預(yù)案，并保證應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容予以實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。若應(yīng)急預(yù)案具有法律效力，則應(yīng)急行動(dòng)者應(yīng)當(dāng)受其約束；若應(yīng)急預(yù)案不具有法律效力，則其對(duì)應(yīng)急行動(dòng)者就僅產(chǎn)生指導(dǎo)性效果。準(zhǔn)確定位應(yīng)急預(yù)案效力對(duì)理清應(yīng)急預(yù)案與法律規(guī)范的關(guān)系、明確應(yīng)急管理運(yùn)行依據(jù)、解決應(yīng)急管理行為的司法審查等問(wèn)題都具有重要意義。本文以政府應(yīng)急預(yù)案為例進(jìn)行探討。

1 政府應(yīng)急預(yù)案的特征

政府應(yīng)急預(yù)案是各級(jí)政府及其部門(mén)為了預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而事先擬定的方案和計(jì)劃。其具有以下特征。

1.1 預(yù)案制定主體是政府及其部門(mén)

以制定主體為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)急預(yù)案可以分為政府應(yīng)急預(yù)案與非政府應(yīng)急預(yù)案。政府應(yīng)急預(yù)案是指由政府及其部門(mén)所制定的應(yīng)急預(yù)案；非政府應(yīng)急預(yù)案則是指由非政府組織、企事業(yè)單位等主體所制定的應(yīng)急預(yù)案，目前主要是企業(yè)應(yīng)急預(yù)案。一般而言，政府應(yīng)急預(yù)案會(huì)對(duì)組織外部的組織或者個(gè)人產(chǎn)生作用；而非政府應(yīng)急預(yù)案則僅對(duì)內(nèi)部發(fā)生作用。

1.2 預(yù)案內(nèi)容是事先擬定的應(yīng)對(duì)方案和計(jì)劃

應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容涉及政府及其部門(mén)為了應(yīng)對(duì)突發(fā)事件而事先擬定的方案和計(jì)劃，包括指揮機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員部署、信息管理、資金劃撥、物資保障等。這些事先擬定的方案和計(jì)劃既可以是對(duì)已有經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也可以是對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)制度的借鑒。

1.3 預(yù)案涉及應(yīng)急管理各個(gè)階段

從應(yīng)對(duì)環(huán)節(jié)看，應(yīng)急預(yù)案涉及到了應(yīng)急管理各個(gè)階段，包括預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等。雖然在預(yù)案內(nèi)容上可能有所偏重，但環(huán)節(jié)上一般都會(huì)全面覆蓋。

1.4 預(yù)案制定目的在于預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件

應(yīng)急預(yù)案的制定目的在于避免突發(fā)事件發(fā)生或降低突發(fā)事件發(fā)生概率，減少突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的不確定性，實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的有序化，最大程度減少人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。應(yīng)急預(yù)案通過(guò)使不確定的突發(fā)事件具有一定確定性，來(lái)達(dá)到有效預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的目標(biāo)。

2 應(yīng)急預(yù)案具有法律規(guī)范的外部特征

對(duì)中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)（簡(jiǎn)稱“中國(guó)政府網(wǎng)”）發(fā)布的43個(gè)政府應(yīng)急預(yù)案［3］的文本內(nèi)容以及應(yīng)急預(yù)案制定程序等形式要素的考察發(fā)現(xiàn)，應(yīng)急預(yù)案具有法律規(guī)范的外部特征，因此應(yīng)當(dāng)具有法律效力。

2.1 應(yīng)急預(yù)案規(guī)定了權(quán)力配置內(nèi)容

《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（簡(jiǎn)稱“《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》”）［4］第18條要求應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)“具體規(guī)定突發(fā)事件應(yīng)急管理工作的組織指揮體系與職責(zé)”。據(jù)此，所有政府應(yīng)急預(yù)案都對(duì)組織指揮體系與職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。

在組織指揮體系方面，《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》［5］規(guī)定的組織體系包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家組等內(nèi)容；《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》［6］規(guī)定了應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、日常管理機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家咨詢委員會(huì)和應(yīng)急處理專(zhuān)業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)等；《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》［7］對(duì)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行了規(guī)定；《國(guó)家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》［8］則對(duì)全國(guó)的防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)設(shè)置作出了要求。

在機(jī)構(gòu)職責(zé)方面，許多應(yīng)急預(yù)案對(duì)地方政府職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。如《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》［5］規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應(yīng)急管理工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域各類(lèi)突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)工作”；《國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》［7］則對(duì)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)中涉及到的民政、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等政府部門(mén)的工作職責(zé)提出了要求。

從理論上說(shuō)，一個(gè)完整的權(quán)力至少由機(jī)構(gòu)、職能和人員三個(gè)要素構(gòu)成［9］。鑒于權(quán)力具有侵益性，為了規(guī)范權(quán)力行使，涉及權(quán)力要素的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由法律進(jìn)行規(guī)定。因此，作為權(quán)力構(gòu)成要素的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、機(jī)構(gòu)職能安排應(yīng)當(dāng)由法律加以規(guī)范。在我國(guó)法律體系中，行政權(quán)力配置的依據(jù)首先是憲法，憲法沒(méi)有具體化的內(nèi)容，則依據(jù)組織法。憲法規(guī)定了國(guó)家行政權(quán)力體系框架，以及國(guó)務(wù)院組織機(jī)構(gòu)體制與職權(quán)；《國(guó)務(wù)院組織法》與地方組織法具體化行政權(quán)力體系；其他法律規(guī)范或行政規(guī)范則對(duì)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力進(jìn)行配置。但無(wú)論以何種方式確定，行政權(quán)力一經(jīng)配置使應(yīng)急預(yù)案具有法律效力。因此，作為權(quán)力構(gòu)成要素的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和機(jī)構(gòu)職能安排的法律效力是明確的。

2.2 應(yīng)急預(yù)案規(guī)范了權(quán)利義務(wù)內(nèi)容

應(yīng)急預(yù)案在內(nèi)容上廣泛涉及公眾和社會(huì)組織的權(quán)利義務(wù)問(wèn)題，有些內(nèi)容甚至具有強(qiáng)烈的侵益性，如征用、管制等強(qiáng)制性措施。

應(yīng)急預(yù)案對(duì)權(quán)利義務(wù)的規(guī)范主要通過(guò)兩種途徑實(shí)現(xiàn)。

（1）增加公眾和社會(huì)組織的義務(wù)。許多應(yīng)急預(yù)案對(duì)社會(huì)力量動(dòng)員作出要求。如《國(guó)家處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案》［10］規(guī)定，“現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急機(jī)構(gòu)組織調(diào)動(dòng)本行政區(qū)域社會(huì)力量參與應(yīng)急工作”。一些應(yīng)急預(yù)案則在應(yīng)急保障中對(duì)通信、電力、水等公用事業(yè)部門(mén)的應(yīng)急責(zé)任作出要求。如《國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案》［11］規(guī)定“電信運(yùn)營(yíng)企業(yè)盡快恢復(fù)受到破壞的通信設(shè)施，保證抗震救災(zāi)通信暢通”。

（2）限制公眾和社會(huì)組織的權(quán)利。如《國(guó)家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》［8］規(guī)定，當(dāng)?shù)厝嗣裾凇熬o急情況下可依法征用、調(diào)用車(chē)輛、物資、人員等”；《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》［5］也授權(quán)有關(guān)部門(mén)“根據(jù)應(yīng)急處置需要，對(duì)現(xiàn)場(chǎng)及相關(guān)通道實(shí)行交通管制，開(kāi)設(shè)應(yīng)急救援‘綠色通道’，保證應(yīng)急救援工作的順利開(kāi)展”。

對(duì)公眾和社會(huì)組織的權(quán)利和義務(wù)，尤其是強(qiáng)制性措施的規(guī)定，表明應(yīng)急預(yù)案意圖在內(nèi)容上對(duì)公眾和社會(huì)組織產(chǎn)生約束力。

2.3 應(yīng)急預(yù)案設(shè)定了法律責(zé)任內(nèi)容

許多應(yīng)急預(yù)案對(duì)違反應(yīng)急預(yù)案的法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。如《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》［5］規(guī)定，“對(duì)遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)和漏報(bào)突發(fā)公共事件重要情況或者應(yīng)急管理工作中有其他失職、瀆職行為的，依法對(duì)有關(guān)責(zé)任人給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”《國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案》［6］規(guī)定“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和地方各級(jí)人民政府及有關(guān)部門(mén)要嚴(yán)格執(zhí)行《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等規(guī)定，根據(jù)本預(yù)案要求，嚴(yán)格履行職責(zé)，實(shí)行責(zé)任制。對(duì)履行職責(zé)不力的，造成工作損失的，要追究有關(guān)當(dāng)事人的責(zé)任?！币恍┑胤綉?yīng)急預(yù)案甚至對(duì)違反應(yīng)急預(yù)案的行為進(jìn)行具體列舉并作出責(zé)任追究的規(guī)定［12－13］。

法律責(zé)任是行為人因違反法定或約定義務(wù)，而依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利后果。由于法律責(zé)任一般包含否定性評(píng)價(jià)且會(huì)引起不利后果，因此其約束力實(shí)現(xiàn)往往伴隨有國(guó)家強(qiáng)制力。對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定使應(yīng)急預(yù)案具備了法律效力。值得注意的是，雖然一些應(yīng)急預(yù)案對(duì)法律責(zé)任的規(guī)定僅是對(duì)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律條款內(nèi)容的重述，但這種重述使應(yīng)急預(yù)案的該部分內(nèi)容具備法律效力。

2.4 應(yīng)急預(yù)案制定程序類(lèi)似立法程序

從編制程序看，應(yīng)急預(yù)案的制定程序與立法程序極為相似，大多經(jīng)過(guò)起草、審議、批準(zhǔn)、發(fā)布、備案等環(huán)節(jié)。其中的某些程序行為呈現(xiàn)出了法律規(guī)范的外觀。以批準(zhǔn)主體為例，一些政府及其部門(mén)的應(yīng)急預(yù)案要求通過(guò)政府常務(wù)會(huì)議來(lái)審批；有些地方對(duì)不同種類(lèi)應(yīng)急預(yù)案采取不同的制定程序，如總體應(yīng)急預(yù)案由省政府常務(wù)會(huì)議審定，專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案報(bào)省政府審定，部門(mén)應(yīng)急預(yù)案報(bào)省政府分管領(lǐng)導(dǎo)審定等［14］；有的國(guó)務(wù)院部委也要求應(yīng)急預(yù)案由部門(mén)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)后發(fā)布［15］。

由此可見(jiàn)，政府應(yīng)急預(yù)案的形式要素中包含了許多類(lèi)似法律規(guī)范的內(nèi)容，這些內(nèi)容具有明確約束力且需要予以強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)急預(yù)案具有形式上的法律效力。

3 應(yīng)急預(yù)案法律效力不宜肯定

從應(yīng)急預(yù)案的實(shí)際運(yùn)行及需要達(dá)到的目的看，應(yīng)急預(yù)案的法律效力不宜肯定。

3.1 效力法律化將使應(yīng)急預(yù)案與法律規(guī)范發(fā)生沖突

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》［4］要求各級(jí)政府及其部門(mén)都要編制應(yīng)急預(yù)案。到目前為止，我國(guó)已經(jīng)形成一套龐大的應(yīng)急預(yù)案體系。但由于國(guó)家對(duì)應(yīng)急預(yù)案編制缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各級(jí)政府及其部門(mén)編制的應(yīng)急預(yù)案在應(yīng)急管理原則、應(yīng)急管理階段、應(yīng)急管理內(nèi)容、專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)使用等方面仍存在諸多差異和分歧。例如，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定的“預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備”、“監(jiān)測(cè)與預(yù)警”兩個(gè)環(huán)節(jié)，在各級(jí)政府應(yīng)急預(yù)案中就有“預(yù)防和預(yù)警”、“預(yù)測(cè)與預(yù)警”、“監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)和信息報(bào)告”、“預(yù)測(cè)、報(bào)告、預(yù)警”、“預(yù)防、預(yù)測(cè)、預(yù)警”等近十種不同的表述［5、16－19］。

若應(yīng)急預(yù)案法律效力得到肯定，一方面，應(yīng)急預(yù)案與法律規(guī)范的差異和分歧將變得明顯而亟需解決。如應(yīng)急預(yù)案與法律規(guī)范的位階問(wèn)題，實(shí)踐中有些應(yīng)急預(yù)案要求地方性法規(guī)和地方規(guī)章進(jìn)行相關(guān)立法，儼然具有了超越制定法的地位［20］。另一方面，應(yīng)急預(yù)案體系本身存在的沖突也需要全面調(diào)適。以上述的表述差異為例，不同表述涵蓋的不同行動(dòng)內(nèi)容，可能導(dǎo)致協(xié)同行動(dòng)產(chǎn)生混淆而有必要予以澄清。考慮到應(yīng)急預(yù)案需要具備個(gè)性化和專(zhuān)業(yè)化特點(diǎn)，這種調(diào)適相當(dāng)困難。

3.2 應(yīng)急預(yù)案頻繁修改有違法律穩(wěn)定性原則

絕大多數(shù)應(yīng)急預(yù)案都要求其內(nèi)容根據(jù)實(shí)際情況變化、形勢(shì)發(fā)展及時(shí)進(jìn)行或者定期進(jìn)行更新、修訂或者完善［16、21］，有些應(yīng)急預(yù)案甚至直接明確應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)每年修訂［22－23］。實(shí)踐中，應(yīng)急預(yù)案在突發(fā)事件發(fā)生后、區(qū)域環(huán)境出現(xiàn)新情況、風(fēng)險(xiǎn)源狀況發(fā)生新變化，甚至應(yīng)急演練發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題時(shí)都可能進(jìn)行修訂。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，應(yīng)急預(yù)案頻繁修改與法律穩(wěn)定性原則要求存在較大差異。

法律穩(wěn)定性原則要求法律應(yīng)當(dāng)保持適度穩(wěn)定，在社會(huì)環(huán)境沒(méi)有產(chǎn)生重大變化時(shí)不予調(diào)整。法律穩(wěn)定性的要求，一方面是考慮到社會(huì)秩序有序運(yùn)行的需要，另一方面也是基于保護(hù)人們合理預(yù)期的需要。但應(yīng)急預(yù)案并沒(méi)有穩(wěn)定性的要求，在社會(huì)環(huán)境發(fā)生變化時(shí)可以進(jìn)行修訂，在社會(huì)環(huán)境沒(méi)有發(fā)生變化時(shí)也可以進(jìn)行修訂，如應(yīng)急演練發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題或者其他區(qū)域有新的經(jīng)驗(yàn)產(chǎn)生等，這顯然與法律的穩(wěn)定性原則不相符合。

3.3 效力法律化將使應(yīng)急管理失去靈活性

應(yīng)急預(yù)案覆蓋了預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等多個(gè)環(huán)節(jié)，每一環(huán)節(jié)又涉及各種關(guān)鍵性行為、具體行為程序以及細(xì)節(jié)性運(yùn)行流程，包括了應(yīng)急管理組織機(jī)構(gòu)、工作職責(zé)、預(yù)測(cè)預(yù)警、分級(jí)響應(yīng)、信息管理、疏散路線、通信保障、醫(yī)療保障、衛(wèi)生保障、物資儲(chǔ)備情況等諸多內(nèi)容。一旦應(yīng)急預(yù)案法律效力得以明確，應(yīng)急行動(dòng)者在應(yīng)急管理時(shí)將失去靈活性。

約束力是法律效力的核心要素。效力法律化后，應(yīng)急行動(dòng)者因受應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容約束而需要予以嚴(yán)格遵守，違反應(yīng)急預(yù)案的行為將被視為違法行為而追究法律責(zé)任。但是，人的預(yù)見(jiàn)力和語(yǔ)言方面的局限決定了即便應(yīng)急預(yù)案編制已經(jīng)全面而科學(xué)，人類(lèi)也不可能對(duì)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生形態(tài)和情形進(jìn)行充分預(yù)測(cè)。此時(shí)，要求應(yīng)急行動(dòng)者依據(jù)事先制定的、全面而詳盡的應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容開(kāi)展行動(dòng)，以有計(jì)劃的方案去應(yīng)對(duì)完全無(wú)序的風(fēng)險(xiǎn)，顯然是不符合邏輯的。

綜上所述，從實(shí)際運(yùn)行角度看，肯定應(yīng)急預(yù)案的法律效力，將使法律沖突顯著、法律穩(wěn)定闕如并使應(yīng)急管理運(yùn)行缺乏靈活性，因此，應(yīng)急預(yù)案的法律效力不宜肯定。

4 應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理的最優(yōu)工作方案

形式上具有法律效力的應(yīng)急預(yù)案卻無(wú)法在實(shí)踐中產(chǎn)生約束力。造成這種悖離的癥結(jié)在于應(yīng)急預(yù)案編制者對(duì)應(yīng)急預(yù)案的效力定位缺乏明確見(jiàn)解。這種狀況直接導(dǎo)致了許多應(yīng)急預(yù)案在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)難以發(fā)揮作用，應(yīng)急行動(dòng)者或者過(guò)于積極行動(dòng)，置應(yīng)急預(yù)案于不顧而肆意裁量，或者消極行動(dòng)，盲目依循應(yīng)急預(yù)案以規(guī)避法律責(zé)任。因此，有必要從性質(zhì)上對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行總體把握。

4.1 應(yīng)急預(yù)案是一種工作方案

為了避免或減少因突發(fā)事件發(fā)生而產(chǎn)生的人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，政府通過(guò)對(duì)既往經(jīng)驗(yàn)的歸納和總結(jié)，結(jié)合本國(guó)、本區(qū)域、本單位的情況編制了應(yīng)急預(yù)案。在編制應(yīng)急預(yù)案時(shí)，政府需要進(jìn)行危險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，擬定應(yīng)急措施，從預(yù)防、預(yù)警、監(jiān)測(cè)、應(yīng)急、救援、災(zāi)后重建等環(huán)節(jié)進(jìn)行安排，從人力、物力、財(cái)力等方面進(jìn)行部署，以明確突發(fā)事件發(fā)生后應(yīng)當(dāng)采取何種行動(dòng)路線、實(shí)現(xiàn)何種資源配置。政府還應(yīng)當(dāng)對(duì)最壞情形出現(xiàn)時(shí)的應(yīng)對(duì)策略進(jìn)行必要考慮。可以說(shuō)，應(yīng)急預(yù)案為應(yīng)急行動(dòng)者提供的是在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)可以按部就班進(jìn)行操作的工作方案，并非抽象的原則和概念。其編制目的在于將突發(fā)事件發(fā)生時(shí)的不確定性降到最低，“在不確定性中尋找確定性”［24］。因此，應(yīng)急預(yù)案是政府及其部門(mén)在突發(fā)事件發(fā)生前對(duì)突發(fā)事件發(fā)生和發(fā)展路線進(jìn)行預(yù)測(cè)、并決定在突發(fā)事件發(fā)生時(shí)采取的一種工作方案。作為工作方案，應(yīng)急預(yù)案具有很強(qiáng)的操作性。

4.2 應(yīng)急預(yù)案是一種最優(yōu)工作方案

應(yīng)急預(yù)案編制過(guò)程中，政府決策者在每一應(yīng)急管理環(huán)節(jié)都面臨著多種工作方案的選擇。此時(shí)，政府決策者需要對(duì)各種工作方案進(jìn)行甄別、篩選，通過(guò)比較、分析，選擇出最優(yōu)工作方案，并以此為模本編制應(yīng)急預(yù)案。決策者相信，當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，應(yīng)急預(yù)案所固定的工作方案可以最及時(shí)、有效地幫助應(yīng)急行動(dòng)者采取行動(dòng)路線，并對(duì)現(xiàn)有資源進(jìn)行最優(yōu)化的部署和配置，從而最大程度地預(yù)防和應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、保證人身和財(cái)產(chǎn)安全。

4.3 應(yīng)急預(yù)案是可以不斷優(yōu)化的工作方案

鑒于風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生形態(tài)和情形的無(wú)限可能性，作為突發(fā)事件發(fā)生前選定的最優(yōu)工作方案，應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容可以根據(jù)形勢(shì)變化不斷完善，并繼續(xù)優(yōu)化。引起完善和優(yōu)化的原因包括兩個(gè)方面：一方面，外部形勢(shì)發(fā)生變化。如國(guó)家應(yīng)急管理政策進(jìn)行修改、區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)源布局發(fā)生變化、區(qū)域人口發(fā)生顯著變化、新的突發(fā)事件發(fā)生等；另一方面，預(yù)案內(nèi)容發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題。如應(yīng)急預(yù)案內(nèi)部結(jié)構(gòu)的邏輯性或內(nèi)容本身的可行性和合理性在應(yīng)急演練或預(yù)案審查中產(chǎn)生疑問(wèn)等。通過(guò)不斷完善和優(yōu)化，使應(yīng)急預(yù)案更加可行、合理和具有說(shuō)服力，從而可以切實(shí)有效地實(shí)現(xiàn)對(duì)人身和財(cái)產(chǎn)的保護(hù)。

4.4 應(yīng)急預(yù)案是可變通的最優(yōu)工作方案

突發(fā)事件發(fā)生后難以預(yù)測(cè)、急劇變化的形勢(shì)要求應(yīng)急行動(dòng)者必須具有一定靈活性。當(dāng)應(yīng)急預(yù)案在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)時(shí)存在疑問(wèn)或者有更優(yōu)行動(dòng)方案存在時(shí)，應(yīng)急行動(dòng)者應(yīng)當(dāng)根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)形勢(shì)對(duì)應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行變通，并作出最適當(dāng)?shù)剡x擇。盲目遵循應(yīng)急預(yù)案顯然是不明智和不必要的。應(yīng)急行動(dòng)者沒(méi)有理由接受不符合實(shí)際需要的，或者沒(méi)有考慮到地區(qū)、事件差異性的應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容。當(dāng)合理證據(jù)和理由存在時(shí)，應(yīng)急行動(dòng)者應(yīng)當(dāng)根據(jù)環(huán)境變化對(duì)預(yù)案內(nèi)容進(jìn)行變通，并進(jìn)行必要裁量。

因此，從性質(zhì)上看，應(yīng)急預(yù)案是由政府提供的、進(jìn)行應(yīng)急管理的最優(yōu)工作方案，其內(nèi)容是可優(yōu)化、可變通的，其與內(nèi)容具有穩(wěn)定性、可預(yù)測(cè)性和約束力等特點(diǎn)的法律規(guī)范明顯不同，其效力應(yīng)當(dāng)是指導(dǎo)性的。

當(dāng)然，應(yīng)急預(yù)案沒(méi)有法律效力，并不意味著應(yīng)急行動(dòng)者可以無(wú)視應(yīng)急預(yù)案而隨意行動(dòng)。若應(yīng)急行動(dòng)者無(wú)視應(yīng)急預(yù)案指引而采取行動(dòng)，則其應(yīng)當(dāng)說(shuō)明自主行動(dòng)所依據(jù)的事實(shí)和理由；若其事實(shí)和理由不具備充分說(shuō)服力，且造成嚴(yán)重后果，則應(yīng)急行動(dòng)者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)必要的政治責(zé)任。

5 結(jié)語(yǔ)

應(yīng)急預(yù)案效力定位問(wèn)題是保障應(yīng)急預(yù)案有效運(yùn)行的核心問(wèn)題，它對(duì)應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容編制、應(yīng)急行動(dòng)者的行動(dòng)策略選擇、應(yīng)急管理行為的司法審查等問(wèn)題都會(huì)產(chǎn)生直接影響。為了充分發(fā)揮既往經(jīng)驗(yàn)的參考價(jià)值，同時(shí)積極調(diào)動(dòng)應(yīng)急行動(dòng)者的主觀能動(dòng)性，避免單純依據(jù)既往知識(shí)導(dǎo)致的行動(dòng)僵化，法律應(yīng)當(dāng)保證應(yīng)急預(yù)案具有靈活性，明確其指導(dǎo)性效力。而為了避免應(yīng)急預(yù)案的指導(dǎo)作用流于形式，法律還應(yīng)當(dāng)明確偏離應(yīng)急預(yù)案行動(dòng)的說(shuō)明理由義務(wù)。

［1］ 民政部.2011年度自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)工作總結(jié)評(píng)估報(bào)告［EB／OL］.（2012－07－16）［2013－06－22］.http：／／www.mca.gov.cn／article／zwgk／mzyw／201207／20120700333725.shtml.

［2］ David B Graham，Thomas D Johns.Emergency Response Planning：A Critical Investment［J］.20－SPG Nat.Resources＆Env’t，2006：49－54.

［3］ 中央人民政府.國(guó)家突發(fā)公共事件預(yù)案體系［EB／OL］.（2005－08－07）［2013－06－22］.http：／／www.gov.cn／yjgl／2005－08／31／content_27872.htm.

［4］ 中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法［S］.2007.

［5］ 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案［Z］.2006.

［6］ 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.國(guó)家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急預(yù)案［Z］.2006.

［7］ 中華人民共和國(guó)民政部.國(guó)家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案［Z］.2011.

［8］ 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.國(guó)家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案［Z］.2006.

［9］ M J C維爾.憲政與分權(quán)［M］.蘇力，譯.北京：三聯(lián)書(shū)店，1997.

［10］中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.國(guó)家處置城市地鐵事故災(zāi)難應(yīng)急預(yù)案［Z］.2006.

［11］中國(guó)地震局.國(guó)家地震應(yīng)急預(yù)案［Z］.2012.

［12］海南省人民政府.海南省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案［Z］.2005.

［13］湖南省人民政府.湖南省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案［Z］.2004.

［14］陜西省人民政府.陜西省突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法［Z］.2009.

［15］中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部.突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案管理暫行辦法［Z］.2010.

［16］中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)部.國(guó)家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案［Z］.2006.

［17］浙江省人民政府.浙江省突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案［Z］.2006.

［18］安徽省人民政府.安徽省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案（試行）［Z］.2006.

［19］重慶市人民政府.重慶市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案［Z］.2007.

［20］甘肅省人民政府.甘肅省人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案［Z］.2004.

［21］北京市人民政府.北京市突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案［Z］.2006.

［22］中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部.公路交通突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案［Z］.2009.

［23］中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.國(guó)家突發(fā)地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案［Z］.2006.

［24］戚建剛.中國(guó)行政應(yīng)急法律制度研究［M］.北京：北京大學(xué)出版社，2010.

Legal Effect of Governmental Emergency Response Plan

Liu Zhixin
（Shanghai University of Engineering Science，Shanghai201620，China）

The key issue，that external factors of governmental emergency response plan are collided with requirements of operation，lies in the obscureness of its legal effect.Governmental emergency response plan has legal effect from the vision of content and procedures for establishing，while it should not have legal effect from the requirement of operational flexibility.It shows from the nature that governmental emergency response plan is totally different from legal norm.It is an optimalworking program of emergencymanagement provided by the government，and can be optimized and accommodated.Therefore，it should be instructive instead of compulsory.

government；emergency response plan；legal norm；legal effect

X43；DF01

A

1000－811X（2014）02－0154－05

10.3969／j.issn.1000－811X.2014.02.029

劉志欣.政府應(yīng)急預(yù)案的效力定位研究［J］.災(zāi)害學(xué)，2014，29（2）：154－157，164.［Liu Zhixin.Legal Effect of Governmental Emergency Response Plan［J］.Journal of Catastrophology，2014，29（2）：154－157，164.］

2013－08－06

2013－09－16

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“緊急狀態(tài)憲法框架下的政府應(yīng)急管理模式研究”（13CFX031）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制視域下我國(guó)政府應(yīng)急管理回應(yīng)模式研究”（12YJC820067）；上海市教委重點(diǎn)課程建設(shè)項(xiàng)目“社會(huì)第三部門(mén)組織管理”（S201122001）

劉志欣（1980－），男，福建石獅人，博士，副教授，主要從事行政法學(xué)研究.E-mail：Zhixinliu0430＠163.com