美國突發(fā)事件應急準備理念的新特點及啟示*

吳曉濤

（1.河南理工大學安全與應急管理研究中心，河南焦作454000；2.河南理工大學應急管理學院，河南焦作454000）

美國突發(fā)事件應急準備理念的新特點及啟示*

吳曉濤1，2

（1.河南理工大學安全與應急管理研究中心，河南焦作454000；2.河南理工大學應急管理學院，河南焦作454000）

2011年以來，美國突發(fā)事件應急準備理念發(fā)生了重大變化，這使得許多相關(guān)技術(shù)、方法等均開始修訂和完善。因此，研究美國突發(fā)事件應急準備理念的最新進展對于推進我國應急準備工作具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。基于美國政府最新出臺的與應急準備相關(guān)的法律、法規(guī)、指南、標準等，深入剖析美國突發(fā)事件應急準備理念的3個核心元素（概念內(nèi)涵、愿景目標和能力體系）發(fā)展動態(tài)，提出對我國加快推進國家應急準備工作的建議：①高度重視國家應急準備工作，研究、整合并構(gòu)建國家級綜合應急管理系統(tǒng)；②修訂應急管理基本法和總體預案，加快配套法律法規(guī)等文件的出臺；③準確定位“應急預案”，推動應急規(guī)劃的“規(guī)范化”、“動態(tài)化”與“全民化”；④加快應急管理學科發(fā)展，助力應急管理專業(yè)人才培養(yǎng)。

應急準備；應急管理；美國

“突發(fā)事件應急準備”是我國現(xiàn)階段應急管理研究的核心領(lǐng)域。我國的突發(fā)事件應急準備研究工作剛剛起步，需借鑒國外先進經(jīng)驗實現(xiàn)跨越式發(fā)展。美國應急管理理論與實踐走在世界最前列。2011年以來，美國突發(fā)事件應急準備理念發(fā)生了重大變化，這使得許多相關(guān)技術(shù)、方法等均開始修訂和完善。所以，我國十分需要研究這些最新的文件、法律、法規(guī)來借鑒美國應急準備工作發(fā)展的經(jīng)驗。

同時，美國突發(fā)事件應急準備工作是一個系統(tǒng)工程，在考慮借鑒其先進經(jīng)驗時須理清楚其思路及理念，有利于我國有效借鑒其先進方法，通過“借鑒－吸收－融合－再創(chuàng)新”的方式推進中國特色應急管理理論創(chuàng)新與實踐應用。

本文基于美國政府最新出臺的與突發(fā)事件應急準備相關(guān)的文件、法律、法規(guī)、指南、標準等，深入剖析美國國家應急準備理念的3個核心元素（概念內(nèi)涵、愿景目標和能力體系）的發(fā)展動態(tài)，提出對我國加快推進突發(fā)事件應急準備工作的政策建議。

1 美國突發(fā)事件應急準備的概念內(nèi)涵

國家應急準備的概念自“9.11”事件以后被美國高度重視。近10年來，“應急準備”一直是國家應急管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性工作，涉及各個層面，包括聯(lián)邦、州和地方政府等。同時，該概念也是美國國家應急準備實踐的“風向標”，美國應急準備愿景目標設(shè)計、任務(wù)領(lǐng)域劃分及能力框架構(gòu)建均源于此。

2011年3月30日，美國總統(tǒng)政策8號令“國家應急準備”（Presidential Policy Directive／PPD－8：National Preparedness）由奧巴馬總統(tǒng)簽發(fā)實施，取代了HSPD－8［1］及HSPD－8 AnnexⅠ［2］（注：其第44段仍然有效）。PPD－8希望美國通過對威脅和致災因子的系統(tǒng)準備強化國家安全與恢復力，促進一個綜合的、全國的、基于能力的國家應急準備方法的有效實施。PPD－8將“國家應急準備”界定為“采取應急規(guī)劃、組織、裝備、培訓及演練一系列行動，建立和維持必要的能力，從而針對引發(fā)國家安全巨大風險的威脅，開展預防、保護、減除、響應和恢復活動?！保?］

通過分析，發(fā)現(xiàn)以下特點：

（1）美國對“應急準備”的認識已經(jīng)提升到了一個新高度，它貫穿于應急管理的五大任務(wù)領(lǐng)域（預防、保護、減除、響應和恢復），不僅側(cè)重“預防、保護、響應和恢復”四個方面，這是該概念創(chuàng)新的最大亮點，為目標及能力體系設(shè)計提供了基本框架。

（2）“應急準備”的核心工作是“能力建設(shè)”，強調(diào)提升“應急準備能力”。

（3）“應急準備”的內(nèi)涵已經(jīng)從“計劃、程序、政策、訓練及必要的裝備”等零散的部件深化為一個系統(tǒng)的流程，即包括預案編制、組織、裝備、培訓及演練的一系列行動，該行動是圍繞“預案編制”展開的，通過“組織”、“裝備”和“培訓”將人、財、物統(tǒng)一到“預案”上來，通過“演練”來檢驗“預案”的有效性，并實施有效的評價與改進，提升“能力”。

（4）“應急準備”的對象也由“嚴重事件”轉(zhuǎn)向了“針對引發(fā)國家安全巨大風險的威脅”，即一方面突出強化了風險管理的理念，另一方面也由“全致災因子準備”轉(zhuǎn)向了“恐怖襲擊、網(wǎng)絡(luò)攻擊、全國性流行病和巨大的自然災害”，反映出美國對“網(wǎng)絡(luò)攻擊、全國性流行病和巨大的自然災害”的重視程度提升。

2 美國突發(fā)事件應急準備的目標設(shè)計

美國突發(fā)事件應急準備工作的總目標，決定著應急準備工作實施的步驟、策略、模式與發(fā)展方向。在PPD－8提出“要通過系統(tǒng)的準備強化國家安全與恢復力”之后，美國于2011年9月公布了“國家應急準備目標”（National Preparedness Goal，NPG），將美國突發(fā)事件應急準備目標明確界定為：“一個安全（Secure）、有恢復力（Resilient）的國家必須具有的能力，這些能力貫穿于整個社區(qū)，從而針對引發(fā)最大風險的威脅和致災因子，實施預防、保護、減除和恢復活動”［4］。該目標的提出具有很強的革命性、挑戰(zhàn)性和前瞻性，它將成為美國未來10年國家應急準備工作的奮斗目標。

在該目標中，所謂的“安全”強調(diào)對美國國家和人民、核心利益及生活方式的保護，“有恢復力”則強調(diào)適應條件轉(zhuǎn)化，經(jīng)受住并從破壞中快速恢復的能力。它也包括技術(shù)、組織、社會、經(jīng)濟等維度，需要美國政府、企業(yè)、個人及其他相關(guān)組織共同培育。該目標針對造成最大風險的威脅和致災因子。美國基于所面臨的所有威脅和致災因子，根據(jù)事件發(fā)生的可能性和影響因素進行優(yōu)先排序，確定其風險狀態(tài)與級別。在國家層面，美國采用“戰(zhàn)略級國家風險評估”（Strategic National Risk Assessment，SNRA）方法對國家安全的最大風險進行分析，其結(jié)果用于確定美國國家層面應急準備活動的優(yōu)先次序，并將風險評估的結(jié)果告知各級政府［5］。在社區(qū)層面上，美國采用“威脅和致災因子識別與風險評估”（Threat and Hazard Identification and Risk Assessment，THIRA）方法及工具識別和評估風險及相關(guān)影響。這也使得THIRA有效拓展了經(jīng)常使用的“致災因子識別和風險評估”（Hazard Identification and Risk Assessment，HIRA）方法［6－7］。

同時，該目標強調(diào)：需要“全社區(qū)”（Whole Community）的共同的、有效的參與，這也是“全社區(qū)”的共同責任。美國在2011年提出的“全社區(qū)”概念是一種開展應急管理工作的哲學方法，它包括7個部分：①個人和家庭；②社區(qū)；③私營部門；④非政府組織；⑤地方政府；⑥州、部落、領(lǐng)地及島國區(qū)域政府；⑦聯(lián)邦政府［8］。這些部分有效參與美國國家應急準備活動，從而形成更好的協(xié)同狀態(tài)及工作聯(lián)系，進而能夠共同理解和評估各自社區(qū)的需求，并確定最優(yōu)的方式來增強其資產(chǎn)、能力和利益?！叭鐓^(qū)”理念的采用，也是美國對“所有利益相關(guān)者”（All Stakeholders）理念的深化與升華。

同時，“全社區(qū)”包括3個基本原則：一是理解并滿足全社區(qū)的現(xiàn)實需求；二是讓社區(qū)的所有利益相關(guān)者參與進來，并給予充分授權(quán)；三是強化社區(qū)的常態(tài)化工作［8］。為了使“全社區(qū)”參與到國家應急準備目標的建設(shè)之中，美國使用“國家培訓與教育系統(tǒng)”（National Training＆Education System，NTES）開展對民眾的培訓與教育。

該目標的實現(xiàn)需要貫穿在5個任務(wù)領(lǐng)域（Mission Areas）：預防（Prevention）、保護（Protection）、減除（Mitigation）、響應（Response）和恢復（Recovery）?！邦A防”任務(wù)領(lǐng)域主要針對美國國內(nèi)恐怖主義活動，開展避免、預防和制止措施，其他4個任務(wù)領(lǐng)域則是針對“全致災因子”（all-hazards）而設(shè)計的?！氨Ｗo”任務(wù)領(lǐng)域采取的行動主要為了保護民眾、重要資產(chǎn)及網(wǎng)絡(luò)體系等方面?！皽p除”任務(wù)領(lǐng)域注重通過減輕災難影響來減少人員傷亡和財產(chǎn)損失?！绊憫比蝿?wù)領(lǐng)域注重突發(fā)事件發(fā)生以后，挽救人員生命、保護財產(chǎn)和社會環(huán)境、穩(wěn)定社區(qū)態(tài)勢，同時滿足人民的基本生活需求?！盎謴汀比蝿?wù)領(lǐng)域強調(diào)突發(fā)事件發(fā)生后對受影響的社區(qū)開展救災，使其快速、有效地恢復［3］。

另外，美國提出了一套“國家應急準備體系”（National Preparedness System，NPS）來指導并推動相關(guān)行動來實現(xiàn)國家應急準備目標［9］。目前，NPG在美國的執(zhí)行實施也是剛剛起步，其完善與發(fā)展也將是未來5年美國應急管理體系建設(shè)的重要工作。

3 美國國家應急準備的能力體系構(gòu)建

自美國重視突發(fā)事件應急準備工作以來，其“能力建設(shè)”成為了主要“抓手”，用于可量化、可操作地推進應急準備工作，從而努力向所設(shè)定的愿景目標靠近。美國國家應急準備能力體系的構(gòu)建主要基于兩個方面的內(nèi)容：①任務(wù)領(lǐng)域的劃分；②核心能力指標的設(shè)計。

美國以PPD－8公布實施為節(jié)點，重新界定了國家應急準備的五大任務(wù)領(lǐng)域：預防（Prevention）、保護（Protection）、減除（Mitigation）、響應（Response）和恢復（Recovery）。每一個任務(wù)領(lǐng)域均需要全社會的共同參與，這對美國應急管理系統(tǒng)發(fā)展具有劃時代意義。

美國“國家應急準備目標”將TCL中的“目標能力”（Target Capabilities）轉(zhuǎn)化成了“核心能力”（Core Capabilities）。“核心能力”的提出更加強調(diào)恐怖主義，同時為民眾和私營部門開展應急準備活動提供了標準化框架。同時，這個轉(zhuǎn)化強調(diào)提出了減除活動，并且更加重視預防和保護活動。

所以，“能力——核心能力——能力目標”是新階段美國國家應急準備任務(wù)領(lǐng)域核心能力的設(shè)計元素。“能力”（Capability）是在特殊條件下，完成一項重要任務(wù)、功能或相關(guān)任務(wù)目標的方法。這些“能力”中最重要的被稱為“核心能力”，它們通過“國家應急準備目標”（NPG）來確定，它們是實現(xiàn)NPG的關(guān)鍵要素?！昂诵哪芰Α钡男阅芟孪薇环Q為“能力目標”（Capability Targets），它是國家應急準備目標績效測量的基礎(chǔ)［9］。同時，這些“核心能力”和“能力目標”也不是一成不變的，它們將隨風險和資源需求的變化，而不斷地被審查和更新。

首先，規(guī)劃、公共信息和預警、業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)這三個核心能力橫跨5個任務(wù)領(lǐng)域。同時，也有一些核心能力橫跨2個任務(wù)領(lǐng)域，比如：情報和信息共享、攔截和干擾，等等。

其次，“預防”任務(wù)領(lǐng)域的終極目標是國家充分準備實現(xiàn)對美國國內(nèi)即將來臨的恐怖威脅實施有效預防。該任務(wù)領(lǐng)域包括4個特定的核心能力：①取證與歸因；②情報和信息共享；③攔截和干擾；④篩選、搜索和檢測。這些核心能力有效實施需要貫徹3個基本原則：①建立合作伙伴關(guān)系；②核心能力必須具有可拓展性、靈活性及適應性；③開展行動做好準備［10］。

第三，“保護”任務(wù)領(lǐng)域與“預防”任務(wù)領(lǐng)域是緊密相連的，二者共享了一些通用的元素，包括：情報和信息共享，攔截和干擾，篩選、搜索和檢測?！氨Ｗo”任務(wù)領(lǐng)域集中在減小美國國土遭受攻擊的可能性。美國將“保護”任務(wù)領(lǐng)域的活動分為社區(qū)及基礎(chǔ)設(shè)施保護、運輸及邊界安全、核心領(lǐng)導層和重要事件保護3大類。同時，美國將其進一步細分為10項活動：①抵御大規(guī)模殺傷性武器威脅；②抵御農(nóng)業(yè)和食品領(lǐng)域的威脅；③保護居民健康安全；④保護基礎(chǔ)設(shè)施；⑤保護網(wǎng)絡(luò)環(huán)境；⑥邊界安全；⑦移民安全；⑧海運安全；⑨運輸安全；⑩保護重要領(lǐng)導層及重要事件?；谶@些重要活動，美國提煉出了“預防”任務(wù)領(lǐng)域的8項特定核心能力：①訪問控制和身份驗證；②網(wǎng)絡(luò)安全；③情報和信息共享；④攔截和干擾；⑤物理防護措施；⑥保護方案和活動的風險；⑦篩選，搜索和檢測；⑧供給鏈條的完整性和安全性。上述10項活動和8項特定核心能力的實現(xiàn)需要3個基本原則的實施：①恢復力、可測量性及穩(wěn)定性；②風險指引文化；③責任共擔［11］。

第四，“減除”活動存在于國家應急準備的所有任務(wù)領(lǐng)域，貫穿于國家應急準備的整個系統(tǒng)之中。有效的“減除”活動開始于識別美國所面臨的威脅和致災因子，同時決定相關(guān)的脆弱性和風險。該任務(wù)領(lǐng)域包括4個特定的核心能力：①社區(qū)恢復力；②長期減少脆弱性；③風險和災難恢復力評估；④威脅與致災因子識別。其中，“社區(qū)恢復力”通過領(lǐng)導能力和協(xié)作能力，將該任務(wù)領(lǐng)域其他相關(guān)核心能力統(tǒng)籌在一起。這些能力的實現(xiàn)需要基于4個基本原則的貫徹：①恢復力和持續(xù)性；②領(lǐng)導力與地方貫徹執(zhí)行；③伙伴關(guān)系和包容性；④風險意識的培養(yǎng)［12］。

第五，“響應”任務(wù)領(lǐng)域包括11個特定的核心能力：①重要的運輸；②環(huán)境響應／健康和安全；③災禍管理服務(wù)；④基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)；⑤大眾關(guān)愛服務(wù)；⑥大規(guī)模搜尋與救援行動；⑦對現(xiàn)場的安全與保護；⑧業(yè)務(wù)通訊；⑨公共和私人服務(wù)；⑩公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)；○11態(tài)勢評估。這些能力的實現(xiàn)需要基于5個基本原則的貫徹：①伙伴關(guān)系；②分級響應；③可擴展的、靈活的、適應性強的行動能力；④統(tǒng)一指揮開展行動；⑤準備行動［13］。

第六，“恢復”任務(wù)領(lǐng)域包括5個特定的核心能力：①經(jīng)濟復蘇；②衛(wèi)生和社會服務(wù)；③住房安置；④基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)；⑤自然和文化資源。這些能力的實現(xiàn)需要基于8個基本原則的貫徹：①個人和家庭的權(quán)力；②領(lǐng)導能力和地方主導地位；③災前恢復規(guī)劃；④伙伴關(guān)系及包容性；⑤公共信息；⑥統(tǒng)一行動；⑦實時性和靈活性；⑧恢復力和持續(xù)性；⑨心理和情緒恢復［14］。

4 對我國的啟示

4.1 高度重視國家應急準備工作，研究、整合并

構(gòu)建國家級綜合應急管理系統(tǒng)

美國國家應急準備已成為應急管理全過程的工作，不再是應急管理的一個階段［7］。這個理念的變化十分關(guān)鍵，它決定美國國家應急管理工作的戰(zhàn)略定位，影響應急準備工作的具體設(shè)計與部署。目前，我國仍然將“應急準備”作為應急管理的一個環(huán)節(jié)，而不是貫穿于應急管理整個流程之中。所以，我國政府要高度重視國家應急準備工作，將應急準備工作提升到國家安全的戰(zhàn)略高度，強化頂層設(shè)計，從國家整體層面研判我國應急準備面臨的基本態(tài)勢，提出《中國國家應急準備戰(zhàn)略框架》，明確指出我國國家應急準備的戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略重點和戰(zhàn)略步驟。

我國從2003年以來更加重視應急管理工作，并在近10年時間里構(gòu)建了中國特色應急管理體系。目前，我國行政體制使得在開展突發(fā)事件應急管理工作時，往往是條塊分割、部門分割，應急協(xié)調(diào)能力不夠暢通，嚴重制約應急響應能力。《中華人民共和共突發(fā)事件應對法》明確提出國家要建立“統(tǒng)一領(lǐng)導、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責、屬地管理為主”的應急管理體制，其中的“統(tǒng)一領(lǐng)導”需要在技術(shù)層面上有突破、有創(chuàng)新，這方面可以借鑒美國的NIMS的構(gòu)造思路，提出我國國家級綜合應急管理系統(tǒng)的設(shè)計方案［15］。這個工作是一個必要的、復雜的系統(tǒng)工程，需要科學、有序、分步推進。

4.2 修訂應急管理基本法和總體預案，加快配套法律法規(guī)等文件的出臺

國家應急準備工作需要形成規(guī)范化、標準化、可操作化的程序和規(guī)章，這要求相關(guān)法律、法規(guī)、指南、標準等文件要快速、有序地出臺和實施——這個方面的工作我國還比較滯后。美國目前形成了以聯(lián)邦法聯(lián)邦條例、行政命令、規(guī)程和標準為主體的法律體系。

突發(fā)事件應急準備過程中，利益相關(guān)者較多，權(quán)力與責任關(guān)系復雜，須通過建立健全法律法規(guī)等來進行規(guī)范，不能僅僅依靠臨時性措施和行政命令開展“應急”措施。2007年我國應急管理的基本法《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》正式出臺，明確了我國開展應急管理工作的核心要素，包括：預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建［15］。在經(jīng)過了將近6年的運行實施后，需要將近年來我國重特大突發(fā)事件（如：2008年汶川大地震、南方雨雪冰凍災害；2011年7.23甬溫特別重大鐵路交通事故；等等）應急管理中的經(jīng)驗、教訓提煉升華，并結(jié)合國內(nèi)、國外的最新研究成果對《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》進行修訂。

另外，《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》于2006年公布實施，它是我國應急預案體系的總綱，是指導預防和處置各類突發(fā)事件的規(guī)范性文件［16］。我國突發(fā)事件應急管理的新特點、新形勢已經(jīng)迫切要求開展《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》的修訂工作。筆者認為，作為“總綱”，國家總體應急預案中的基本概念、原則、總體框架等內(nèi)容需要深入研究與重新定位。美國在這方面的工作過程開展給我們樹立了典范。

所以，我國應急管理基本法和總體預案需要建立動態(tài)修訂的機制，持續(xù)地將我國應急管理實踐的經(jīng)驗教訓等有效地融合進來。只有在我國應急管理基本法和總體預案科學確定之后，其相關(guān)配套法律法規(guī)等文件才能更好地貫徹完善總綱的框架體系。我國需要圍繞應急管理基本法和總體預案的修訂完善，抓緊起草各級政府應急管理的法律法規(guī)文件，強化各法律法規(guī)間的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，把應急管理工作納入法制化、規(guī)范化軌道。

4.3 準確定位“應急預案”，推動應急規(guī)劃的“規(guī)范化”、“動態(tài)化”與“全民化”

“應急預案”是應急管理工作的“龍頭”和“抓手”，這是目前我國應急管理理論界和實踐界的普遍共識。但是，應急預案存在的可操作性、科學性等方面的問題也是我國學者和實踐者憂慮的焦點。顯然，應急預案需要評估和修訂，但是難度也在于此——我國的應急預案如何修訂？按照什么標準？如何有序?qū)嵤?/p>

一般地，人們將“應急預案”界定為“突發(fā)事件的應對或處置方案”。這個界定容易理解，因為應急預案產(chǎn)生的根源就是突發(fā)事件，所以，將其定位于“應對或處置方案”似乎也“合情合理”。但是，需要指出的是，突發(fā)事件類型多、情景復雜、難以提前預判，這使得“應急預案”根本無法“精確”應對，也實現(xiàn)不了此概念的定位。

筆者認為，對于“應急預案”的定位，可以從以下角度來考慮：①應急預案是針對“突發(fā)事件”制定的一整套方案，這套方案應當貫穿在應急管理的“全過程”；②應急預案一定是“體系化”的，它在實施開展的過程中面臨一系列的、不同層次的問題，這些問題的解決需要不同層次的應急預案予以科學應對；③應急預案的核心是“應急準備”，只要應急預案公布實施，無論是否發(fā)生突發(fā)事件，該應急預案則處于“活動”狀態(tài)，即“應急準備”工作在持續(xù)不斷地進行；④應急預案的目標是“應急處置”，即對“應急準備”工作進行拓展，啟動應急響應機制，按照事先確定的行動、方針、政策、程序等，開展突發(fā)事件應急處置工作。

據(jù)統(tǒng)計，我國目前建立的“橫向到邊，縱向到底”的應急預案體系中包括了將近300萬份應急預案，如此龐大的數(shù)量必須有一個標準化的修訂程序來指導其發(fā)展，從而形成應急規(guī)劃的動態(tài)化過程。而且，這個修訂過程需要形成一個“規(guī)范化”、“動態(tài)化”和“全民化”的文件。所謂“規(guī)范化”即應急規(guī)劃過程需要按照一個規(guī)范程序進行開展；“動態(tài)化”即應急規(guī)劃需要有計劃、有步驟地不斷開展，從而使得應急預案更新完善；“全民化”即應急規(guī)劃的實施需要各級政府、企業(yè)、相關(guān)組織和民眾的有效參與。

4.4 加快應急管理學科發(fā)展，助力應急管理專業(yè)人才培養(yǎng)

近年來，我國突發(fā)事件頻發(fā)，“應急管理”已成為社會熟知的常見詞匯。在一系列突發(fā)事件應急管理過程中，應急管理的理論、方法、技術(shù)等各方面的問題逐漸凸顯，特別是專業(yè)的應急管理者的匱乏成為制約我國應急管理工作上層次、上臺階的“瓶頸”。很顯然，美國的NIMS、NRF、NPS等系統(tǒng)、框架均是由相關(guān)專業(yè)人才進行操控實施的。那么，我們期望構(gòu)建的先進的、科學的應急準備系統(tǒng)也必須由專業(yè)的應急管理人才進行推進實現(xiàn)的。

國際應急管理者協(xié)會（International Association of Emergency Managers）將應急管理者界定為“有知識、技能和能力對應急管理程序進行有效管理的人”。應急管理者需要具備諸多方面的知識、技能和能力，包括：關(guān)于災害或威脅的綜合知識、應急規(guī)劃的知識、溝通技能、組織技能，等等。目前，我國的應急管理者隊伍還沒有一個完整的培養(yǎng)體系，而這方面的人才又恰恰是我國急需的。

一般而言，應急管理屬于公共管理的子類，但是我國的學術(shù)界并沒有將“應急管理”作為獨立專業(yè)而存在。筆者認為，這個問題是需要認真探討，并引起高度重視。在我國，突發(fā)事件應急管理問題也不是近些年才有的，更不是由于有了非典事件才有的，它是自古有之，只是在早期沒有采用“應急管理”這個術(shù)語罷了。應急管理工作一直存在于我們的實踐中，只是在當今需要按照“全致災因子”、“全階段”、“全參與”的理念來構(gòu)建中國特色應急管理體系時，才將“應急管理”給予了更多的關(guān)注。所有，我國的應急管理具有很強的實踐基礎(chǔ)，包括近現(xiàn)代我國應急管理工作的思想、理念、經(jīng)驗、教訓等，這些都是構(gòu)建我國應急管理專業(yè)的必備基礎(chǔ)。

我國應急管理本科專業(yè)教育任重道遠。目前，我國應急管理本科專業(yè)方向的高校有河南理工大學、暨南大學、防災科技學院等高校。應急管理作為交叉學科，它必然需要融合管理方法、技術(shù)系統(tǒng)及相關(guān)基礎(chǔ)理論。這三方面對應急管理者而言也是必備知識，所以需要在本科層次對人才進行系統(tǒng)培養(yǎng)，這樣才能為“應急管理者”隊伍的建設(shè)創(chuàng)造有利條件。同時，這樣將為我國培養(yǎng)應急管理更高層次人才（碩士、博士）奠定基礎(chǔ)。所以，我國迫切需要加快應急管理學科發(fā)展，為應急管理專業(yè)人才培養(yǎng)提供有效途徑。

［1］ Homeland Security Presidential Directive／HSPD－8，National Preparedness［EB／OL］.（2003－12－17）［2013－01－08］. http：／／www.fas.org／irp／offdocs／nspd／hspd－8.html.

［2］ Homeland Security Presidential Directive 8，Annex I，National Planning［EB／OL］.（2008－02－25）［2013－01－08］.http：／／www.hsdl.org／？view＆did＝482733.

［3］ Presidential Policy Directive／PPD－8，National Preparedness［EB／OL］.（2011－03－30）［2013－01－8］.http：／／www.dhs.gov／presidential-policy-directive－8－national-preparedness.

［4］ U.S.Department of Homeland Security.National Preparedness Goal［EB／OL］.（2011－09）［2013－01－10］.http：／／www.fema.gov／library／viewRecord.do？fromSearch＝fromsearch＆id＝5689.

［5］ U.S.Federal Emergency Management Agency.The Strategic National Risk Assessment in Support of PPD 8：A Comprehensive Risk-Based Approach toward a Secure and Resilient Nation［EB／ OL］.（2011－12）［2013－01－10］.http：／／www.dhs.gov／xlibrary／assets／rma-strategic-national-risk-assessment-ppd8.pdf.

［6］ U.S.Department of Homeland Security.Threat and Hazard Identification and Risk Assessment Guide［EB／OL］.（2012－04）［2013－01－10］.http：／／wyohomelandsecurity.state.wy.us／grants／thira／THIRA_Guide.pdf.

［7］ U.S.Department of Homeland Security.Threat and Hazard Identification and Risk Assessment Guide：Supplement 1：Toolkit［EB／OL］.（2012－04）［2013－01－10］.http：／／wyohomelandsecurity.state.wy.us／grants／thira／THIRA_Guide_Toolkit.pdf.

［8］ U.S.Federal Emergency Management Agency.AWhole Community Approach to Emergency Management：Principles，Themes，and Pathways for Action［EB／OL］.（2011－12）［2013－01－10］.https：／／www.llis.dhs.gov／content／whole-community-approach-emergency-management-principles-themes-and-pathwaysaction.

［9］ U.S.Department of Homeland Security.National Preparedness System［EB／OL］.（2011－09）［2013－01－10］. www.fema.gov／pdf／prepared／nps_description.pdf.

［10］ U.S.Federal Emergency Management Agency.DRAFT-Pre-Decisional-National Prevention Framework［EB／OL］.（2012－05－03）［2013－01－10］.http：／／ne-cipa.org／html／pdf／peo_ nationalpreventionframeworkdraft_20120503［1］.pdf.

［11］ U.S.Federal Emergency Management Agency.DRAFT-Pre-Decisional-National Protection Framework［EB／OL］.（2012－05－01）［2013－01－10］.http：／／ne-cipa.org／html／pdf／peo_ nationalprotectionframeworkdraft_20120501［1］.pdf.

［12］ U.S.Federal Emergency Management Agency.DRAFT-Pre-Decisional-National Mitigation Framework［EB／OL］.（2012－05－01）［2013－01－10］.http：／／ne-cipa.org／html／pdf／peo_ nationalmitigationframeworkdraft_20120501［1］.pdf.

［13］ U.S.Federal Emergency Management Agency.DRAFT-Pre-Decisional-National Response Framework［EB／OL］.（2012－05－01）［2013－01－10］.http：／／www.ndsu.edu／fileadmin／emgt／peo_nationalresponseframeworkdraft_20120501.pdf.

［14］ U.S.Federal Emergency Management Agency.National Disaster Recovery Framework［EB／OL］.（2011－09）［2013－01－10］.http：／／www.fema.gov／pdf／recoveryframework／ndrf.pdf.

［15］ 中華人民共和共突發(fā)事件應對法［EB／OL］.（2007－08－30）［2013－01－01］.http：／／www.gov.cn／ziliao／flfg／2007－08／30／content_732593.htm

［16］ 國家突發(fā)公共事件總體應急預案［S］.北京：法制出版社，2006.

The New Characteristics and Enlightenment of the Idea on USA Emergency Preparedness

Wu Xiaotao1，2
（1．Safety and Emergency Management Research Center，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454000，China；2．Emergency Management School，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454000，China）

Since 2011，great changes have taken place in the concept of America emergency preparedness，which makesmany related technologies and methods begin to be revised and perfected.Research on the latest developments of the concept of America emergency preparedness is of important theoretical value and practical significance for promoting emergency preparedness in China.Based on the relevant documents，laws，regulations，guidelines and standards on the emergency preparedness promulgated presently in the United States，developing trends of the three core elements（that is，connotation of the concept，vision and ability system）of the conceptof America emergency preparedness are analyzed.Suggestions on accelerating the national emergency preparedness in China are put forward：①Attaching great importance to the national emergency preparednesswork，studying and integrating，and building a national comprehensive emergency management system.②Revising the basic law of emergency management and the overall plan，and speeding up thematching of the file such as the laws and regulations.③Accurately positioning the contingency plans，and pushing the emergency planning of normalization，dynamic and universal.④To speed up the emergency management discipline development and help train the emergency management professional talent.

emergency preparedness；emergencymanagement；USA

X43

A

1000－811X（2014）02－0123－05

10.3969／j.issn.1000－811X.2014.02.024

吳曉濤.美國突發(fā)事件應急準備理念的新特點及啟示［J］.災害學，2014，29（2）：123－127.［Wu Xiaotao.The New Characteristics and Enlightenment of the Idea on USA Emergency Preparedness［J］.Journal of Catastrophology，2014，29（2）：123－127.］

2013－09－07

2013－11－04

國家自然科學基金資助項目（71103058，71203057）；教育部人文社科基金項目（12YJCZH292）；河南省教育廳自然科學基金項目（2011A620001）；河南省教育廳人文社科項目（2013－GH－078）；河南理工大學青年骨干教師基金（649220）；河南理工大學博士基金（B2011－005）

吳曉濤（1981－），男，河南洛陽人，博士，副教授，碩士生導師，研究方向為應急管理.E-mail：w_xiaotao＠126.com