長(zhǎng)江下游河段水土保持工作面臨的問(wèn)題與對(duì)策
——以江蘇省江陰段為分析視角

那漢坤，周 順，尹國(guó)欣，耿華芳，繆 俊

(江陰市水利農(nóng)機(jī)局， 江蘇 江陰 214400)

江陰市位于長(zhǎng)江下游右岸，35 km干流貼境而過(guò)。千百年來(lái)沿江百姓傍水而居，依托逐年串接培土而成的人工堤防及互為犄角的高崗山丘擋潮御洪，利用江南水鄉(xiāng)雨量充沛、土壤肥沃的自然優(yōu)勢(shì)栽桑種糧、植樹(shù)造林，過(guò)著日出而作、日落而息、男耕女織、簡(jiǎn)約樸素的平靜生活，人與自然和諧共處, 臨江區(qū)域的江灘蘆葦、米草與堤防茅草、薟稞及堤后的民宅、田野相映成輝。這種情形在20世紀(jì)70年代初期由于少量碼頭的引進(jìn)和造船項(xiàng)目的出現(xiàn)而發(fā)生了一些不利變化，至20世紀(jì)末隨著沿江涉河建設(shè)項(xiàng)目的急速增加而凸現(xiàn)破壞性。盡管也有利港電廠、興澄特鋼等部分企業(yè)對(duì)生產(chǎn)中排放出的矸石、廢渣實(shí)施了較好的綜合利用，且取得了不錯(cuò)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，但鑒于原有法律前瞻性不夠、水土保持能力建設(shè)不強(qiáng)等多方面的原因，臨江區(qū)域出現(xiàn)了因河道圍占導(dǎo)致濕地蓄水固灘能力降低、開(kāi)山采石造成林草植被蓄流作用萎縮、亂挖江砂影響河勢(shì)穩(wěn)定等生態(tài)問(wèn)題?；诖?，我們對(duì)長(zhǎng)江下游江陰段的水土保持生態(tài)建設(shè)進(jìn)行了分析探討，以期進(jìn)一步提升全社會(huì)對(duì)水土保持的認(rèn)識(shí)，并促使相關(guān)部門(mén)迅速采取措施，充分發(fā)揮長(zhǎng)江河道綜合功能，促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。

1 長(zhǎng)江下游江陰段當(dāng)前面臨的主要問(wèn)題

1.1 河道圍占縮減濕地植物，蓄水固土能力下降

由于早期認(rèn)識(shí)上的不足，特別是前些年經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀念的偏差，地方政府部門(mén)片面追求GDP，一些企業(yè)片面追求利益最大化，利用合法途經(jīng)或非法手段，全力圍筑吹填或拋泥填占長(zhǎng)江河道，將大量近岸自然濕地改造成工業(yè)用地。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自1970—2012年，長(zhǎng)江江陰段圍灘面積累計(jì)達(dá)972.27 hm2，陸域平均向長(zhǎng)江中心線推進(jìn)277.8 m。過(guò)度開(kāi)發(fā)利用長(zhǎng)江河道水土資源，已導(dǎo)致申港、長(zhǎng)山等段江灘大片蘆葦、米草的消失，人為減少了濕地植物帶的蓄水固土能力。

1.2 開(kāi)山采石減少林草植被，護(hù)土蓄流作用萎縮

持續(xù)多年的基本建設(shè)熱潮促進(jìn)了開(kāi)山采石業(yè)的迅猛發(fā)展，獨(dú)具臨江優(yōu)勢(shì)的烏龜山、肖山、長(zhǎng)山首當(dāng)其沖。目前，烏龜山、肖山已不復(fù)存在，長(zhǎng)山北部也已開(kāi)采一空，且中部形成巨大豁口。盡管著眼于生態(tài)城市建設(shè)，江陰市早已于2005年就明文規(guī)定全面封山禁采、填宕復(fù)綠，但除了烏龜山原址得到較好整治復(fù)綠外，肖山原址至今無(wú)綠，而長(zhǎng)山北部開(kāi)采面裸露依舊，晴天塵土飛揚(yáng)，雨天泥水飛瀉，陡立山坡偶有塊石墜落，高崗山丘原有植被的護(hù)土蓄流作用未能得到有效恢復(fù)。

1.3 私自采砂挖土，影響航運(yùn)安全及河勢(shì)穩(wěn)定

長(zhǎng)江江陰段并沒(méi)有優(yōu)質(zhì)的江砂資源，但長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)圈高速發(fā)展帶的巨大基建需要，足以誘發(fā)長(zhǎng)江非法采砂活動(dòng)的產(chǎn)生。水政執(zhí)法薄弱、日常監(jiān)管不力和個(gè)別部門(mén)的默許導(dǎo)致江砂亂采、偷產(chǎn)屢禁不止，再加上個(gè)別當(dāng)?shù)卮迕裆米栽诮瓰╅_(kāi)池挖土停泊物資中轉(zhuǎn)躉船，不僅影響了長(zhǎng)江航運(yùn)安全，還危及長(zhǎng)江河勢(shì)的穩(wěn)定。

1.4 堤防植物保護(hù)帶時(shí)有毀損，水土涵養(yǎng)功能下降

沿江個(gè)別單位和居民對(duì)河道綠化的保護(hù)意識(shí)仍然相當(dāng)缺乏，私砍偷伐堤防樹(shù)木、亂堆亂放有害垃圾的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。此外，在堤防日常養(yǎng)護(hù)工作中，部分養(yǎng)護(hù)人員為了減少割草強(qiáng)度，棄刈割機(jī)械于一邊，大面積噴灑除草劑，致使背坡面綠草大量死亡。人為損壞林草造成了堤防水土涵養(yǎng)功能下降，雨淋溝槽明顯增多。

1.5 行政執(zhí)法不力，涉河建設(shè)監(jiān)管不到位

長(zhǎng)久以來(lái)，長(zhǎng)江下游江陰段只有省級(jí)以上重點(diǎn)項(xiàng)目才有明確的水土保持要求，并得到了較好的貫徹落實(shí)，對(duì)于其他一般涉河建設(shè)項(xiàng)目尤其是眾多中小項(xiàng)目，一般沒(méi)有強(qiáng)制性的水土保持要求，且因所建工程大多屬當(dāng)?shù)卣攸c(diǎn)支持項(xiàng)目，故以權(quán)代法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，加之水土保持管理體制不順、能力不強(qiáng)等，對(duì)違法行為懲處不力的現(xiàn)象比較普遍。

2 長(zhǎng)江下游江陰段保護(hù)與建設(shè)對(duì)策

2.1 提高認(rèn)識(shí) 加強(qiáng)宣傳

(1)強(qiáng)化人與自然和諧共處理念，積極實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀。要正確處理沿江水土資源開(kāi)發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益的有機(jī)結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)需求與生態(tài)環(huán)境健康性需求的雙贏目的。

(2)提高思想認(rèn)識(shí)，從水利部門(mén)自身做起。各級(jí)水行政主管部門(mén)和各類(lèi)水利工程管理單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)新水土保持法的專(zhuān)項(xiàng)學(xué)習(xí)，邀請(qǐng)相關(guān)法律專(zhuān)家開(kāi)展定向輔導(dǎo)講座，有計(jì)劃地組織主要骨干外出參觀學(xué)習(xí)，大力提升本地區(qū)、本單位水土保持執(zhí)法水平。

(3)深化普法教育，持續(xù)提升全社會(huì)水土保持意識(shí)。水行政主管部門(mén)及河道管理單位，要通過(guò)廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊等，廣泛宣傳水土保持法法律法規(guī)，積極開(kāi)展全民水土保持科普教育。要有針對(duì)性地開(kāi)展定向宣傳，充分發(fā)揮各級(jí)地方政府的主導(dǎo)作用，促進(jìn)農(nóng)林、國(guó)土等有關(guān)部門(mén)認(rèn)真履行各自職責(zé)。要結(jié)合鄉(xiāng)規(guī)民約制定，強(qiáng)化有效保護(hù)、合理開(kāi)發(fā)，不斷增強(qiáng)全社會(huì)的水土保持意識(shí)。

2.2 科學(xué)規(guī)劃 分步實(shí)施

(1)科學(xué)編制規(guī)劃，加強(qiáng)部門(mén)分工合作。水行政主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)本級(jí)、本地區(qū)的特點(diǎn)，科學(xué)制定與城市發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃相匹配的區(qū)域水土保持規(guī)劃，并拿出可行的實(shí)施計(jì)劃，同時(shí)加強(qiáng)與財(cái)政、發(fā)改、農(nóng)林、國(guó)土、稅務(wù)等部門(mén)的聯(lián)系及協(xié)調(diào)，分工合作，全力推進(jìn)。

(2)加快臨江植物保護(hù)帶的規(guī)劃及建設(shè)，充分發(fā)揮林草植被固土蓄水功能。水行政主管部門(mén)應(yīng)加快對(duì)沿江植物帶的規(guī)劃和建設(shè)，可在保存現(xiàn)有岸邊米草、灘涂蘆葦?shù)那闆r下，實(shí)施近堤區(qū)域意楊、柳條防浪林建設(shè)，并對(duì)現(xiàn)有堤防林進(jìn)行改造，清除老殘樹(shù)木和部分不適合堤植的林木品種，積極尋求滿足本地土壤氣候條件、具有較高經(jīng)濟(jì)效益的樹(shù)種進(jìn)行替代，同時(shí)適當(dāng)增加灌木、草皮護(hù)坡比例，使建成后的沿江植物保護(hù)帶防浪效果好、生態(tài)景觀美、人居環(huán)境宜、維護(hù)成本低、植被覆蓋度大、水土保持能力強(qiáng)。

(3)加速臨江山宕整理復(fù)綠，認(rèn)真落實(shí)河道濕地保護(hù)。國(guó)土、環(huán)保、安監(jiān)、水利等相關(guān)部門(mén)及地方鎮(zhèn)、村，應(yīng)按照科學(xué)規(guī)劃、生態(tài)優(yōu)先的原則，認(rèn)真貫徹落實(shí)江陰市委、市政府的要求，加快對(duì)沿江長(zhǎng)山、肖山禁采后生態(tài)環(huán)境的綜合治理，堅(jiān)決制止以整理復(fù)綠為名的變相開(kāi)山采石行為，早日實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、資源利用、環(huán)境保護(hù)、景觀效果的高度統(tǒng)一。另外，還要迅速組織開(kāi)展?jié)竦貙?zhuān)項(xiàng)保護(hù)行動(dòng)，督促相關(guān)部門(mén)及時(shí)公示濕地規(guī)劃，全面禁止圍墾、填占江灘項(xiàng)目的實(shí)施，并接受社會(huì)監(jiān)督；要結(jié)合長(zhǎng)江飲用水水源地保護(hù)，強(qiáng)化對(duì)劃定區(qū)域內(nèi)濕地植物的保護(hù)和管理；要通過(guò)優(yōu)化涉河項(xiàng)目布置、改進(jìn)涉河項(xiàng)目施工流程和施工工藝等方式，最大限度地減少項(xiàng)目對(duì)濕地的占用及對(duì)濕地植物的破壞。

2.3 健全體系 嚴(yán)格管理

(1)健全監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善規(guī)章制度。各級(jí)水行政主管部門(mén)要積極推進(jìn)水土保持監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，落實(shí)編制，足額配置專(zhuān)職管理人員，確保經(jīng)費(fèi)渠道暢通；要進(jìn)一步理順關(guān)系，充分利用現(xiàn)有水政監(jiān)察體系，延伸河道堤防日常巡查觸角，積極支持民間志愿者活動(dòng)，使水土保持工作覆蓋全社會(huì)；要明確管理職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍的管理，實(shí)施監(jiān)督關(guān)口前移，陽(yáng)光操作，全程受控，防止腐敗行為發(fā)生；規(guī)范對(duì)涉河建設(shè)項(xiàng)目的行政許可，對(duì)那些在易發(fā)生水土流失區(qū)域開(kāi)辦的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度。

(2)認(rèn)真履行監(jiān)管職能，確保工作落到實(shí)處。水行政主管部門(mén)及政府其他有關(guān)職能部門(mén)必須嚴(yán)格履行政府監(jiān)督職能，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)涉河項(xiàng)目的監(jiān)管力度，積極支持電廠、鋼廠等企業(yè)進(jìn)一步提升對(duì)矸石、廢渣的優(yōu)化處理，嚴(yán)格對(duì)軋石場(chǎng)尾水排放的監(jiān)督管理，減少環(huán)境污染；要積極推進(jìn)對(duì)在建項(xiàng)目的全程監(jiān)控，督促建設(shè)單位認(rèn)真落實(shí)水土保持方案，做到設(shè)計(jì)、施工、投產(chǎn)三同時(shí)，最大限度地減少水土流失；要強(qiáng)化對(duì)建設(shè)活動(dòng)結(jié)束后的跟進(jìn)監(jiān)管。河道管理單位要認(rèn)真履行沿河巡查、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督職能，并及時(shí)向上級(jí)主管部門(mén)反映發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和不足，確保預(yù)防和治理工作落到實(shí)處。

(3)強(qiáng)化日常巡查，堅(jiān)決打擊違法行為。各級(jí)水政監(jiān)察部門(mén)及河道管理單位應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范巡查制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并制止違法違章行為，堅(jiān)決打擊擅自圍占長(zhǎng)江河道、私自采砂挖泥、非法開(kāi)掘臨江山體、隨意排放軋石污水等違法活動(dòng)；嚴(yán)厲處罰偷伐護(hù)堤林木和在河道亂堆棄土或垃圾的違法行為，及時(shí)阻止堤坡放牧、墾種莊稼；進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)堤防養(yǎng)護(hù)工作的考核管理，嚴(yán)禁背水坡大面積噴灑除草劑，及時(shí)修補(bǔ)雨淋溝。通過(guò)規(guī)范的巡查執(zhí)法，有效制止因損壞林草、挖砂、采石等引起的水土流失，達(dá)到減輕危害，改善環(huán)境的目的。