對(duì)水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法的理解與思考

李武世，李 元

(1．內(nèi)蒙古自治區(qū)水政監(jiān)察總隊(duì)，內(nèi)蒙古 呼和浩特010020;2．土默特右旗美岱水庫管理站，內(nèi)蒙古 土默特右旗014100)

(責(zé)任編輯 孫占鋒)

2014年1月29日，財(cái)政部、國家發(fā)展改革委、水利部、中國人民銀行根據(jù)《中華人民共和國水土保持法》聯(lián)合制定出臺(tái)了《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》(財(cái)綜〔2014〕8 號(hào))(以下簡稱《辦法》)?！掇k法》對(duì)水土保持補(bǔ)償費(fèi)的概念，征收的范圍、方式、主體，繳庫方式方法、使用及管理、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了規(guī)范和明確，是全國依法征收、使用和管理水土保持補(bǔ)償費(fèi)的指導(dǎo)性文件。水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收和使用的責(zé)任主體——各級(jí)水行政主管部門，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)《辦法》精神，改變傳統(tǒng)觀念和工作方法，依法收繳和使用好水土保持補(bǔ)償費(fèi)，充分發(fā)揮水土保持補(bǔ)償費(fèi)在水土流失預(yù)防監(jiān)督、生態(tài)恢復(fù)和治理中的作用。

1 水土保持補(bǔ)償費(fèi)概念的變化

1．1 原水土保持兩費(fèi)的概念

在新修訂的水土保持法實(shí)施前，各地水行政主管部門長期執(zhí)行的水土保持兩費(fèi)是指水土流失防治費(fèi)和水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)。水土流失防治費(fèi)是指生產(chǎn)建設(shè)單位或個(gè)人從事生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成水土流失，因技術(shù)等原因不能自行治理，由水行政主管部門代為組織治理而繳納的費(fèi)用，依據(jù)的是原水土保持法第二十七條;已經(jīng)編報(bào)了水土保持方案并對(duì)造成水土流失進(jìn)行治理的，不再繳納水土流失防治費(fèi)。水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)是指生產(chǎn)建設(shè)單位和個(gè)人因生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)占用或因損壞水土保持設(shè)施而需要繳納的補(bǔ)償費(fèi)用，依據(jù)的是水土保持法實(shí)施條例第二十一條。

1991年，水土保持法頒布實(shí)施，受制于當(dāng)時(shí)的環(huán)境和認(rèn)識(shí)上的局限性，法律并未明確水土保持補(bǔ)償是設(shè)施損失補(bǔ)償還是水土保持功能補(bǔ)償。盡管水利部1996年8月28日以《水利部關(guān)于水土保持設(shè)施解釋問題的批復(fù)》(水保〔1996〕393 號(hào))明確水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)就是功能補(bǔ)償費(fèi)，但由于在法律效力上缺乏權(quán)威性，人民法院在做出裁決時(shí)一般不予采納，致使一些因水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)征收引發(fā)的行政訴訟多以敗訴結(jié)案。

1．2 修訂后的水保法明確水土保持補(bǔ)償是功能補(bǔ)償

2011年，修訂后的水土保持法從法律層面對(duì)水土保持補(bǔ)償是功能補(bǔ)償給予了明確界定。第三十二條第二款規(guī)定:在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)、水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目或從事其他生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，損壞水土保持設(shè)施、地貌植被，不能恢復(fù)原有水土保持功能的，應(yīng)當(dāng)繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，專項(xiàng)用于水土流失預(yù)防和治理。

水土保持功能是指水土保持設(shè)施、地貌植被所發(fā)揮和蘊(yùn)藏的有利于保護(hù)水土資源、防災(zāi)減災(zāi)、改善生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步等方面的作用［1］。補(bǔ)償?shù)脑瓌t:一是滿足開展預(yù)防和治理水土流失的需要，保證本地區(qū)水土保持功能總體上不降低，水土流失狀況總體上不惡化;二是彌補(bǔ)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成水土保持功能損失的需要;三是發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)控、導(dǎo)向作用的需要，促使生產(chǎn)建設(shè)單位或者個(gè)人最大限度地約束自己的行為方式，減少對(duì)水土保持設(shè)施、地貌植被的占?jí)骸p壞范圍［1］。需要強(qiáng)調(diào)的是，水土保持補(bǔ)償費(fèi)不是生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)占?jí)核帘３衷O(shè)施和植被的賠償費(fèi)，毀壞財(cái)物賠償屬于民事賠償?shù)姆懂?，一般由水土保持設(shè)施以及林地、草地的所有權(quán)人依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行索賠。因損壞水土保持設(shè)施、地貌植被造成原有水土保持功能降低或喪失而繳納的水土保持補(bǔ)償費(fèi)屬于法律規(guī)定的行政事業(yè)性收費(fèi)。

2 計(jì)征范圍和方式分析

以往的水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)征收大多是以生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)征占地面積計(jì)征的，而《辦法》規(guī)定水土保持補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)征采用4 種方式，更能體現(xiàn)不同生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)擾動(dòng)和破壞情況不同，繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)的方式也不同，更符合水土保持補(bǔ)償?shù)幕驹怼?/p>

2．1 按照征占地面積計(jì)征

《辦法》規(guī)定:開辦一般性生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的，按照征占用土地面積計(jì)征。

這類項(xiàng)目是指業(yè)內(nèi)常說的建設(shè)類項(xiàng)目［2］，如公路、鐵路、機(jī)場、港口、碼頭、水工程、風(fēng)電場、核電站、通信工程、輸變電工程、管道工程、城鎮(zhèn)新區(qū)等。這類項(xiàng)目造成的水土流失一般都發(fā)生在建設(shè)期，對(duì)水土保持設(shè)施、地貌植被的占?jí)?、損壞是一次性的，工程投產(chǎn)運(yùn)行后沒有新的水土流失發(fā)生。計(jì)征水土保持補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，只要有批復(fù)的水土保持方案或有征占用土地證明即可按標(biāo)準(zhǔn)征收。

2．2 按照開采量計(jì)征

《辦法》規(guī)定:開采礦產(chǎn)資源的，在建設(shè)期間按照征占用土地面積計(jì)征;在開采期間，對(duì)石油、天然氣以外的礦產(chǎn)資源按照開采量計(jì)征，對(duì)石油、天然氣按照油氣生產(chǎn)井占地面積每年計(jì)征。

這類項(xiàng)目屬于業(yè)內(nèi)常說的建設(shè)生產(chǎn)類項(xiàng)目［2］，如煤礦、金屬及非金屬礦山、建材、石油、天然氣開采等。這類建設(shè)項(xiàng)目在基本建設(shè)完工后，生產(chǎn)運(yùn)行期仍存在開挖、擾動(dòng)地表或取土(石、料)、棄土(石、渣)活動(dòng)，水土流失持續(xù)發(fā)生和存在。這里的開采量應(yīng)當(dāng)是毛煤開采量或礦石開采量，而不是設(shè)計(jì)生產(chǎn)規(guī)?；蛟O(shè)計(jì)生產(chǎn)能力。由于不同煤礦的剝采比、含矸量不同，不同金屬、非金屬礦石的品位不同，石材礦的成材比例不同，同一類礦產(chǎn)資源開采產(chǎn)生的廢石、廢渣量并不一定相同。此外，由于露天開采和井工開采方式對(duì)水土保持設(shè)施、地貌植被的擾動(dòng)和破壞程度不一樣，同一類礦產(chǎn)采用不同的開采方式其水土保持補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)不同。

對(duì)油氣生產(chǎn)井占地面積的界定不應(yīng)當(dāng)只包括建成后每一個(gè)生產(chǎn)井防護(hù)欄桿內(nèi)的面積，而應(yīng)當(dāng)包括檢修期間經(jīng)常擾動(dòng)的檢修道路、設(shè)備堆放和臨時(shí)停車場等占地，因?yàn)檫@些場地即使有一點(diǎn)植被，也會(huì)因經(jīng)常受到擾動(dòng)而不能很好地生長，水土保持功能難以恢復(fù)。

2．3 按照取土、挖砂、采石量計(jì)征

《辦法》規(guī)定:取土、挖砂、采石以及燒制磚、瓦、瓷、石灰的，按照取土、挖砂、采石量計(jì)征。

這類生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)在各地普遍存在，生產(chǎn)形式比較單一，其中燒制磚、瓦、瓷、石灰等一般都有合法的土地和采礦許可手續(xù)，比較好管理，而很多純粹的取土、挖砂、采石是在集體土地上進(jìn)行，且沒有任何手續(xù)，屬于非法開采，監(jiān)管起來比較困難。比如，近年來公路、鐵路等土石方需求量較大的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位因用于設(shè)置取土、采石場的臨時(shí)征地十分困難，多被迫采取從集體或群眾手中購買土石方的方式，而由集體或群眾私挖濫采造成的水土流失責(zé)任很難界定，恢復(fù)治理基本無從談起，水土保持補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)量、征收也就十分困難，這在一些地方已經(jīng)成為水土保持監(jiān)督管理的一個(gè)難點(diǎn)。

2．4 按照排放量計(jì)征

《辦法》規(guī)定:排棄土、石、渣的，按照排放量計(jì)征。對(duì)繳納義務(wù)人已經(jīng)按照前面的3 種方式計(jì)征水土保持補(bǔ)償費(fèi)的，其排放的土、石、渣，不再按照排放量重復(fù)計(jì)征。

這一條款是對(duì)前三個(gè)條款不能包含的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的一個(gè)兜底概括。純粹排放廢棄土、石、渣的項(xiàng)目一般多指建成后的建設(shè)生產(chǎn)類項(xiàng)目，如火電廠投產(chǎn)后不斷產(chǎn)生灰渣，洗選冶煉廠生產(chǎn)過程產(chǎn)生廢渣，石材加工廠產(chǎn)生廢石，等等。這類項(xiàng)目在建設(shè)期已經(jīng)按照征占地面積計(jì)征了水土保持補(bǔ)償費(fèi)，但生產(chǎn)期一直有廢石、廢渣產(chǎn)生，這一部分就應(yīng)當(dāng)按照第四種方式計(jì)征排棄土、石、渣的水土保持補(bǔ)償費(fèi)。值得注意的是:《辦法》對(duì)公益性工程項(xiàng)目、農(nóng)民合法建房、小型農(nóng)田水利、田間土地整治和農(nóng)村集中供水工程、保障安居工程、市政生態(tài)保護(hù)設(shè)施、軍事設(shè)施以及水土流失綜合治理工程等免征水土保持補(bǔ)償費(fèi)。這些情況過去是沒有考慮到的，需要在今后工作中引起重視。

3 水土保持補(bǔ)償費(fèi)的收繳

3．1 水土保持補(bǔ)償費(fèi)實(shí)行分級(jí)征收

既有的水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)征收一般以縣級(jí)水行政主管部門為主體，然后按一定比例向省和市級(jí)水行政主管部門上交。實(shí)踐證明這種方式存在很多問題:一是一些地方收費(fèi)執(zhí)行力不夠，存在不征、漏征、少征等現(xiàn)象;二是行政干預(yù)嚴(yán)重，存在不少地方政府或領(lǐng)導(dǎo)擅自減免相關(guān)項(xiàng)目水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)的情況;三是一些地方有“老虎財(cái)政”(比喻地方財(cái)政“貪婪”，不按法律法規(guī)規(guī)定返還行政事業(yè)性收費(fèi)用于相關(guān)工作的開展)，不按規(guī)定管理和使用水土保持補(bǔ)償費(fèi);四是應(yīng)當(dāng)上交省和市級(jí)使用的補(bǔ)償費(fèi)得不到保證。

《辦法》明確了水土保持補(bǔ)償費(fèi)按照水土保持方案審批權(quán)限分級(jí)征收的基本原則，將主動(dòng)權(quán)掌握在審批水土保持方案的水行政主管部門手中，可以很大程度地避免以上問題的發(fā)生。

3．2 合法核定水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收額

按照《辦法》的基本精神，確定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收額必須從實(shí)際出發(fā)，提出合理、合法的依據(jù)。合法的依據(jù)有3 種:一是經(jīng)水行政主管部門批復(fù)的水土保持方案;二是經(jīng)水行政主管部門批復(fù)的水土保持方案變更;三是繳納義務(wù)人提供的征占用土地面積證明、礦產(chǎn)資源開采量、取土挖砂采石量、棄土棄渣量等。

由于水土保持方案一般都是在可行性研究階段編制的，項(xiàng)目實(shí)施時(shí)實(shí)際征占用土地面積往往較水土保持方案有很大變化，礦產(chǎn)資源開采類項(xiàng)目的實(shí)際開采量較設(shè)計(jì)生產(chǎn)規(guī)模也會(huì)有變化，若按照批復(fù)的水土保持方案繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)則存在多繳或少繳的問題。因此，征占用土地發(fā)生較大變化的，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)在完成土地征占用手續(xù)后、開工建設(shè)前及時(shí)申請(qǐng)水土保持方案變更，以便按照變更的水土保持方案繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)。礦產(chǎn)資源類項(xiàng)目在開采期間必須如實(shí)報(bào)告每季度的開采量，以便核定水土保持補(bǔ)償費(fèi)金額。

3．3 送達(dá)水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳納通知單

很多地方在收繳水土保持設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)時(shí)采取傳統(tǒng)的登門通知、催繳方式，有的建設(shè)單位經(jīng)常討價(jià)還價(jià)，拖延、扯皮，這種方式既浪費(fèi)時(shí)間又增加行政成本，今后應(yīng)當(dāng)學(xué)會(huì)按照《辦法》規(guī)定程序收費(fèi)，減少不必要的時(shí)間和精力浪費(fèi)。

第一步，負(fù)責(zé)收費(fèi)的水行政主管部門根據(jù)合法的計(jì)征依據(jù)直接送達(dá)《水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳納通知單》，注明水土保持補(bǔ)償費(fèi)的計(jì)征依據(jù)、征收標(biāo)準(zhǔn)、繳納金額、繳納時(shí)間和地點(diǎn)等事項(xiàng)，繳納義務(wù)人按照通知單要求的限期到指定的商業(yè)銀行辦理繳費(fèi)事宜。

第二步，在通知期限內(nèi)拒不繳納、拖延繳納或拖欠水土保持補(bǔ)償費(fèi)的，水行政主管部門下達(dá)《責(zé)令限期繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)通知單》，規(guī)定限期時(shí)間，注明超過限期后面臨的行政處罰。

第三步，在責(zé)令限期內(nèi)仍不繳納的，依照《中華人民共和國水土保持法》第五十七條的規(guī)定予以處罰。

第四步，繳納義務(wù)人提起行政復(fù)議或行政訴訟，經(jīng)審理裁定維持后，水行政主管部門申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

3．4 水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳庫及分配比例

《辦法》規(guī)定:縣級(jí)以上水行政主管部門征收的水土保持補(bǔ)償費(fèi)，按照1 ∶9 比例分別上繳中央和地方國庫。地方各級(jí)政府之間水土保持補(bǔ)償費(fèi)的分配比例，由各省(區(qū)、市)財(cái)政部門商水行政主管部門確定。

需要明確的是中央分成的水土保持補(bǔ)償費(fèi)既包括省、市、縣三級(jí)本級(jí)自行征收的水土保持補(bǔ)償費(fèi)，也包括《辦法》規(guī)定的省級(jí)水行政主管部門征收的由水利部批復(fù)水土保持方案的水土保持補(bǔ)償費(fèi)。

《辦法》出臺(tái)伊始，很多縣級(jí)水行政主管部門反應(yīng)最為強(qiáng)烈，認(rèn)為大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持補(bǔ)償費(fèi)都被上級(jí)部門征收了，縣級(jí)水行政主管部門審批水土保持方案的大多是一些小微型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，能征收使用的水土保持補(bǔ)償費(fèi)很少，其實(shí)《辦法》已經(jīng)明確地方各級(jí)政府之間水土保持補(bǔ)償費(fèi)是按比例分成的，具體比例需要在各省級(jí)實(shí)施辦法中明確。

3．5 充分發(fā)揮銀行的作用

中國人民銀行是《辦法》制定、頒布的國家機(jī)關(guān)之一，同時(shí)又是商業(yè)銀行的行政管理機(jī)構(gòu)，各級(jí)水行政主管部門在水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收過程中要充分發(fā)揮商業(yè)銀行的賬戶、資金管理作用，包括生產(chǎn)建設(shè)單位賬戶查詢、水土保持補(bǔ)償費(fèi)繳款入庫以及建設(shè)單位拒不繳納進(jìn)入司法程序后，人民法院強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)凍結(jié)建設(shè)單位賬戶、強(qiáng)行劃撥水土保持補(bǔ)償費(fèi)、滯納金及罰款等。

4 規(guī)范水土保持補(bǔ)償費(fèi)的使用

《辦法》規(guī)定:水土保持補(bǔ)償費(fèi)專項(xiàng)用于水土流失預(yù)防和治理，主要用于被損壞水土保持設(shè)施和地貌植被恢復(fù)治理工程建設(shè)。

需要明確兩點(diǎn):一是水土保持補(bǔ)償費(fèi)只能用于水土流失預(yù)防和治理，不能作為地方政府統(tǒng)籌資金用于水土保持之外的其他支出或納入部門小金庫隨意使用;二是水土保持補(bǔ)償費(fèi)主要用于被破壞的水土保持設(shè)施和地貌植被恢復(fù)治理。由于生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案已經(jīng)計(jì)列了水土流失防治費(fèi)用，所以水土保持補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)主要用于歷史遺留、無法確定責(zé)任人的人為水土流失治理或被破壞的水土保持設(shè)施的恢復(fù)，以促進(jìn)區(qū)域水土保持生態(tài)環(huán)境的改善。

盡管各省(區(qū)、市)現(xiàn)行的水土保持兩費(fèi)使用管理制度也有同樣的規(guī)定，但是由于“老虎財(cái)政”的存在，使得很多基層部門具體執(zhí)行起來很困難。“老虎財(cái)政”現(xiàn)象既不符合國家法律法規(guī)和財(cái)政政策，也挫傷了水行政主管部門工作的積極性，直接影響了地方水土保持預(yù)防監(jiān)督工作的深入開展。

《辦法》對(duì)水土保持補(bǔ)償費(fèi)違規(guī)征收使用的法律責(zé)任進(jìn)行了明確，同時(shí)要求財(cái)政部駐各省(區(qū)、市)專員辦監(jiān)督收繳中央分成的水土保持補(bǔ)償費(fèi)，這將促進(jìn)水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用規(guī)范化。

5 建 議

(1)一些地方水行政主管部門熱衷于行政規(guī)費(fèi)征收，但對(duì)法律法規(guī)理解不夠，對(duì)規(guī)費(fèi)征繳的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，經(jīng)常出現(xiàn)不作為、亂作為甚至瀆職等問題。當(dāng)今國民法律意識(shí)明顯增強(qiáng)，行政執(zhí)法人員必須不斷加強(qiáng)學(xué)習(xí)，更新觀念，依法行政，科學(xué)計(jì)征，合法收費(fèi)。

(2)按照開采量計(jì)征水土保持補(bǔ)償費(fèi)的情況比較復(fù)雜，應(yīng)當(dāng)多加研究，要在確定不同礦產(chǎn)資源、不同開采方式對(duì)水土保持生態(tài)環(huán)境的影響程度后再定具體的標(biāo)準(zhǔn)。

(3)省級(jí)水行政主管部門審批的大中型生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案相對(duì)較多，加上代征水利部審批水土保持方案的水土保持補(bǔ)償費(fèi)，征繳任務(wù)過重。因此，在制定省級(jí)實(shí)施辦法時(shí)，可以規(guī)定根據(jù)項(xiàng)目規(guī)模由上級(jí)水行政主管部門委托下級(jí)水行政主管部門代為征收水土保持補(bǔ)償費(fèi)，對(duì)代收不力或不能按比例上繳入庫的，可以收回委托。

［1］李飛，郜風(fēng)濤，周英，等．中華人民共和國水土保持法釋義［M］．北京:法律出版社，2011:53－54．

［2］GB 50433—2008，開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范［S］．