排污權(quán)交易機(jī)制在山西省的探索與實踐

張保會

(山西省排污權(quán)交易中心，太原 030024)

排污權(quán)交易機(jī)制在山西省的探索與實踐

張保會

(山西省排污權(quán)交易中心，太原 030024)

排污權(quán)交易制度是一項需要探索的引入了利益激勵的新制度，本文著重介紹了山西省在排污權(quán)交易工作中的探索成果。對排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)的設(shè)立、區(qū)域排污權(quán)總數(shù)量的確定及企業(yè)初始排污權(quán)的核定、交易價格計量單位和排污權(quán)獲得后擁有年限、排污權(quán)交易的保護(hù)價格、可出讓排污權(quán)及政府儲備排污權(quán)、跨區(qū)域交易原則、排污權(quán)退市以及促使現(xiàn)有企業(yè)進(jìn)入購買排污權(quán)隊列等問題做了詳細(xì)闡述。

排污權(quán)交易；市場激勵；交易價格；跨區(qū)域交易

排污權(quán)交易這個概念在我國已經(jīng)有近20年的研究探討了，2008年后排污者才真正與排污權(quán)交易有了一些實質(zhì)性的接觸。排污權(quán)交易是一項已經(jīng)被一些發(fā)達(dá)國家實踐和采用過的、由市場作用的能夠極大鼓勵排污者減少排污的有效激勵機(jī)制，這是當(dāng)前環(huán)境保護(hù)相關(guān)管理人員和不少排污者已經(jīng)形成的共識。當(dāng)前我們需要的是進(jìn)一步探索創(chuàng)新，規(guī)范實踐，立法建制，快速推進(jìn)。

山西省2010年6月被國家財政部、環(huán)保部批復(fù)為排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)省份，2010年7月省編辦批準(zhǔn)成立事業(yè)性質(zhì)的排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)——山西省排污權(quán)交易中心；2011年10月掛牌；2012年1月開始正式運(yùn)營；2013年在各市設(shè)立了排污權(quán)交易業(yè)務(wù)受理窗口。經(jīng)過幾年的探索實踐，初步建立了一套較為完善的排污權(quán)交易政策體系，開發(fā)建設(shè)了全省統(tǒng)一的電子“排污權(quán)交易平臺”，加強(qiáng)了污染源監(jiān)測體系建設(shè)，為山西省廣泛持續(xù)開展排污權(quán)交易奠定了良好基礎(chǔ)。2012年至今，全省對所有行業(yè)排污企業(yè)的二氧化硫、氮氧化物、煙塵、工業(yè)粉塵、化學(xué)需氧量以及氨氮六項污染物排污權(quán)推行了交易，累計成交556宗，成交金額3.7億元,其中政府與企業(yè)間的成交額為1.2億元，企業(yè)之間的成交額為2.5億元，成交二氧化硫、氮氧化物、煙塵、工業(yè)粉塵、化學(xué)需氧量以及氨氮分別為：7941、10916、1564、1755、486、58噸。

下面就山西省在排污權(quán)交易工作方面的一些具體做法進(jìn)行梳理、介紹，以便同行及相關(guān)人士交流。

1．認(rèn)識及工作原則

1.1 對排污權(quán)交易機(jī)制的認(rèn)識

傳統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)工作除了法律強(qiáng)制和行政干預(yù)外，沒有任何激勵措施調(diào)動排污者保護(hù)環(huán)境、減少排污的主觀積極性，排污權(quán)交易機(jī)制正是為了彌補(bǔ)這個缺陷應(yīng)運(yùn)而生的，該機(jī)制充分利用市場無形的手、發(fā)揮利益激勵的功能，將“要我保護(hù)環(huán)境”變成了“我要保護(hù)環(huán)境”。通過美國等發(fā)達(dá)國家的推行實施，已經(jīng)檢驗和證明了實施排污權(quán)交易機(jī)制有利于降低全社會污染減排總成本[1]；有利于調(diào)動排污者減少排放的積極性；有利于促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)技術(shù)改造和升級，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整；有利于政府環(huán)境管理職能及環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實現(xiàn)[2]；有利于公民表達(dá)自己的意愿，擴(kuò)大環(huán)保事業(yè)的群眾基礎(chǔ)。

1.2 開展排污權(quán)交易試點(diǎn)工作堅持的原則

山西省在開展排污權(quán)交易工作實踐中，堅持了“統(tǒng)籌安排，循序漸進(jìn)”、“總量控制，新老有別”、“政府主導(dǎo)，市場推進(jìn)”三大原則。

2010年至2011年底，山西省集中出臺了《排污權(quán)交易實施細(xì)則（試行）》、《排污權(quán)交易資金收支管理暫行辦法》、《排污權(quán)交易基準(zhǔn)價及有關(guān)事項的規(guī)定》、《排污權(quán)交易電子競價規(guī)則（試行）》《關(guān)于在全省開展排污權(quán)交易工作有關(guān)事宜的通知》等涉及排污權(quán)交易必須明確的主要規(guī)則。隨后又陸續(xù)出臺了《排污權(quán)抵押貸款暫行辦法》、《關(guān)于可出讓排污權(quán)審核認(rèn)定及政府儲備排污權(quán)分級管理的通知》等完善性政策。在交易的污染物種類方面，山西省從由二氧化硫、化學(xué)需氧量兩項污染指標(biāo)入手，目前擴(kuò)展到包括氮氧化物、煙塵、工業(yè)粉塵、氨氮在內(nèi)的六項污染指標(biāo)。山西省目前對所有排污的建設(shè)項目新增排污量所需排污權(quán)一律要求從市場有償獲取，并將其交易鑒證文件作為建設(shè)項目環(huán)評文件審批申報的必須內(nèi)容；對現(xiàn)有排污企業(yè)正在進(jìn)行初始排污權(quán)核定，核定工作完成后，將根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)狀況確定無償還是有償發(fā)給其排污許可證。

2．工作目標(biāo)、內(nèi)容與步驟

2.1 工作目標(biāo)

山西省計劃用5-6年的時間，探索試行并建立完善一套可行的排污權(quán)交易制度，切實將總量控制、污染減排工作目標(biāo)用市場的方式來實現(xiàn)，切實將環(huán)境容量資源的優(yōu)化配置事項交給市場來決定。用排污權(quán)交易機(jī)制努力提高環(huán)境保護(hù)工作效率。

2.2 工作內(nèi)容

排污權(quán)交易是一項新的制度，我們必須考慮制度本身的建設(shè)和制度運(yùn)行需要的條件建設(shè)。山西省將以下幾方面作為建設(shè)和推行排污權(quán)交易制度需要做的主要工作內(nèi)容：

（1）排污權(quán)交易的法規(guī)及政策體系建設(shè)[3]；

（2）區(qū)域及排污者排污權(quán)的初始確定；

（3）排污量的監(jiān)測計量能力建設(shè)；

（4）切實加大執(zhí)法力度，確保實際排污量不超出其擁有排污權(quán)。

3． 一些重要問題的處理

3.1 排污權(quán)有償使用與排污權(quán)交易

排污權(quán)有償使用與排污權(quán)交易是不同的兩個概念。交易主要解決排污權(quán)的獲取問題，而有償使用主要解決的是對已獲取排污權(quán)的使用征收費(fèi)用的問題。

我們認(rèn)為，排污權(quán)有償使用是指國家要求排污單位對其擁有的排污權(quán)按規(guī)定周期向國家繳納一定費(fèi)用（環(huán)境容量資源使用費(fèi)）的行為[4]。無論排污單位擁有的排污權(quán)是從政府無償或有償獲取的還是從市場上購買獲取的，只要是屬于該排污單位擁有的，就應(yīng)該按法規(guī)繳納排污權(quán)有償使用費(fèi)。排污權(quán)交易是在總量控制的前提下，排污單位經(jīng)交易機(jī)構(gòu)從政府或其他排污者手中通過一次性支付費(fèi)用購買具備使用權(quán)和處置權(quán)的環(huán)境容量資源使用權(quán)即排污權(quán)的行為。

山西省當(dāng)前著重在排污權(quán)交易上做了探索性實踐，排污權(quán)有償使用工作還在籌劃醞釀中。

3.2 排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)的設(shè)立

山西省只設(shè)立了省級唯一的一個事業(yè)性質(zhì)的排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)，在各市僅設(shè)立交易業(yè)務(wù)受理窗口，用建設(shè)的電子交易平臺將省交易中心與各市的業(yè)務(wù)受理平臺連接。這樣既保證了全省市場的統(tǒng)一，有效平衡了市場供求狀況，又給交易雙方提供了辦事便利。

3.3 區(qū)域排污權(quán)總數(shù)量的確定及排污者初始排污權(quán)數(shù)量的核定與獲取

目前，山西省轄區(qū)內(nèi)排污權(quán)總數(shù)量是以“2010年污普動態(tài)數(shù)據(jù)庫”中的排放數(shù)據(jù)和山西省各級環(huán)境保護(hù)行政主管部門核發(fā)的有效排污許可證所載明污染物排放量的合集來確定的。主要考慮的是這兩部分?jǐn)?shù)據(jù)比較中性、客觀，沒有特殊的用途色彩，企業(yè)和政府都能夠接受。

山西省現(xiàn)有企業(yè)排污權(quán)初始量的核定是依照企業(yè)各項目建設(shè)時環(huán)評文件中涉及的相關(guān)污染物排放結(jié)論為主要依據(jù)的[5]。這項工作目前已有所突破，2013年全省電力行業(yè)所有企業(yè)的核定工作基本完成。按照《山西省主要污染物排污權(quán)初始分配核定辦法（暫行）》，當(dāng)前正在逐行業(yè)進(jìn)行，核定工作結(jié)束后，將按照核定結(jié)果陸續(xù)對現(xiàn)有企業(yè)進(jìn)行排污許可證發(fā)放或變更。93年以前沒有進(jìn)行過環(huán)評的現(xiàn)有企業(yè)，其排污權(quán)初始量的核定尚未明確具體做法，作者認(rèn)為可否將污染源普查數(shù)據(jù)作為核定這部分企業(yè)的主要依據(jù)，值得思考。

3.4 交易價格計量單位及排污權(quán)獲取后擁有年限

山西省所有污染物排污權(quán)交易的計量單位均采用“元/噸”，不同于部分試點(diǎn)省所采用的“元/噸· 年”的計量單位。山西省對排污權(quán)獲取后的擁有年限沒有明確限制，只要不閑置，獲得者可以一直擁有。主要是考慮到排污權(quán)作為特殊物權(quán)，應(yīng)屬于一次性投資，不宜設(shè)定使用年限[6]。一方面，如果對排污權(quán)設(shè)定使用年限，則更像是有償使用，是政府與企業(yè)間的行為，影響排污權(quán)交易二級市場的建立，從而發(fā)揮不了利用市場優(yōu)化資源配置的功能；另一方面，對排污權(quán)設(shè)定年限會導(dǎo)致企業(yè)對排污權(quán)擁有量具有不確定性，直接影響企業(yè)交易的積極性，影響企業(yè)制定長期發(fā)展規(guī)劃等；從管理的角度以及交易的角度來看，設(shè)置年限會帶來復(fù)雜的負(fù)面后果。

3.5 排污權(quán)交易的政府最低保護(hù)價格

為保證減排者能確保收回治污成本，山西省制定了污染物排污權(quán)交易的政府最低保護(hù)價格。價格制定主要依據(jù)相關(guān)排污生產(chǎn)行業(yè)削減每噸某一污染物所需要的平均成本。平均治理成本綜合減排設(shè)施建設(shè)費(fèi)用、設(shè)備日常運(yùn)行、維護(hù)費(fèi)用、設(shè)備折舊費(fèi)、耗損材料投入費(fèi)、人工費(fèi)用以及當(dāng)?shù)厣鐣飪r上漲因素來測算。

山西省2012年初次測算確定了六項主要污染物的排污權(quán)交易基準(zhǔn)價（即政府最低保護(hù)價格），分別為：二氧化硫16000元/噸、化學(xué)需氧量28000元/噸、氮氧化物18000元/噸、氨氮30000元/噸、煙塵5000元/噸、工業(yè)粉塵4900元/噸。后據(jù)市場供求狀況以及物價指數(shù)上漲情況兩次上調(diào)交易基準(zhǔn)價，目前分別為：二氧化硫18000元/噸、化學(xué)需氧量29000元/噸、氮氧化物19000元/噸、氨氮30000元/噸、煙塵6000元/噸、工業(yè)粉塵5900元/噸。

3.6 可出讓排污權(quán)及政府儲備排污權(quán)

山西省為了規(guī)范排污權(quán)交易，明確可出讓排污權(quán)是指可進(jìn)入市場實施交易的空閑排污權(quán)?？沙鲎屌盼蹤?quán)分為企業(yè)可出讓排污權(quán)和政府儲備排污權(quán)兩類。

企業(yè)可出讓排污權(quán)主要包括：排污單位實際排污量達(dá)到環(huán)境保護(hù)行政主管部門核定排污權(quán)后，進(jìn)一步采取減排措施穩(wěn)定減少的排放量所形成的空閑排污權(quán)；排污單位按照國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定在政府依法強(qiáng)制淘汰、取締、關(guān)停要求時限前關(guān)閉、破產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)而形成的空閑排污權(quán)；排污單位自行采取永久性關(guān)停排污生產(chǎn)設(shè)施形成的空閑排污權(quán)。

企業(yè)可出讓排污權(quán)由市級環(huán)保部門及省排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)分別對相關(guān)一手資料進(jìn)行審核認(rèn)定。由企業(yè)直接委托交易機(jī)構(gòu)出讓。

政府儲備排污權(quán)主要包括：排污單位逾期未執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定時限，被政府依法強(qiáng)制淘汰、取締、關(guān)停形成的空閑排污權(quán)；非法企業(yè)或非法排污的生產(chǎn)設(shè)施被政府依法強(qiáng)制關(guān)停、取締、淘汰而形成的空閑排污權(quán)；排污單位2010年污普數(shù)據(jù)庫中的排放量超過環(huán)境保護(hù)主管部門核定的排污權(quán)部分；城鎮(zhèn)污水處理廠新建、擴(kuò)容、回用、提標(biāo)工程及集中供熱拆除分散小鍋爐等集中式減排設(shè)施形成的空閑排污權(quán)；按照排污權(quán)交易管理政策回購或無償收回的排污權(quán)。

政府儲備排污權(quán)由各市負(fù)責(zé)儲備和出讓委托，省排污權(quán)交易機(jī)構(gòu)統(tǒng)一建立政府儲備排污權(quán)動態(tài)賬戶。

3.7 排污權(quán)出讓收益的歸屬我省根據(jù)可出讓排污權(quán)的種類不同，其出讓收益歸屬也不同。企業(yè)可出讓排污權(quán)，其出讓收益全部歸出讓企業(yè)所有；政府儲備排污權(quán)出讓收益繳省級財政預(yù)算專戶。為調(diào)動市縣政府減排積極性，該項省級財政預(yù)算專戶收入省市按照3∶7比例分成，市縣分成比例由各市確定。

3.8 跨區(qū)域交易的基本原則

跨區(qū)域交易主要是指各市域間的交易?？鐓^(qū)域交易目前與國家減排核算還存在沒有完全理順的問題，但由于以下原因的存在，在實際交易中必須開展跨區(qū)域交易，一是由于環(huán)境管理遺留的問題，各市域當(dāng)前擁有的排污權(quán)總數(shù)懸殊，原來欠發(fā)達(dá)的區(qū)域目前受擁有的排污權(quán)總數(shù)制約嚴(yán)重；二是單就各市域看，市場供求關(guān)系很不平衡，嚴(yán)重影響交易成交，影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為此，山西省目前制定的跨區(qū)域交易基本原則為：

（1）意向受讓方所在區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量要優(yōu)于出讓委托方所在區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量[7]；

（2）申報的建設(shè)項目所在區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量不得超過其環(huán)境功能要求（同一區(qū)域可不受該條件限制）；

（3）申報的建設(shè)項目所在區(qū)域不能為國家確定的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)區(qū)域（同一區(qū)域可不受該條件限制）。

3.9 完成減排任務(wù)所產(chǎn)生的空閑排污權(quán)從市場中退出

為了使排污權(quán)交易與現(xiàn)行總量控制、污染減排制度相互銜接，切實使被控制區(qū)域通過實施減排措施減少污染物的排放總量，同時使這部分減排量所形成的空閑排污權(quán)不再進(jìn)入到市場，我們探索了退出機(jī)制[8]。退出機(jī)制主要探討解決兩個問題，一是由誰對完成減排任務(wù)的排污者給與相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償；二是如何從市場中注銷掉與完成減排任務(wù)所空閑的排污權(quán)相等的排污許可量。我們的做法是要求新的有排污的建設(shè)項目以環(huán)保主管部門核定的排污權(quán)數(shù)量作為基數(shù)，乘以省環(huán)保主管部門根據(jù)行業(yè)排污程度、所在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況等多方面因素制定的大于1的實際購買系數(shù)，作為該建設(shè)項目的排污權(quán)實際購買量，然后，在對其核發(fā)排污許可證時按照原核定的量核發(fā)，實際購買量與排污許可證載明量的差值是完成減排任務(wù)部分的退出市場量，這樣做既解決了退市問題又解決了補(bǔ)償問題。由于每年新建項目所需排污權(quán)數(shù)量不固定，所以，可以補(bǔ)償?shù)牧烤筒淮_定，為了使補(bǔ)償?shù)牧颗c完成減排任務(wù)所空出的排污權(quán)量相等，下一步，我們計劃將補(bǔ)償不了的部分用政府儲備排污權(quán)出讓收益來解決。

3.10 促使現(xiàn)有超排污權(quán)排污企業(yè)加入購買排污權(quán)行列

當(dāng)前，企業(yè)實際排污量超過其擁有排污權(quán)的現(xiàn)象較為普遍，為了使全社會各排污者擁有的排污權(quán)與其實際排污量相吻合，我們正在著手從企業(yè)年度排污計量測試與核定方面入手起草相關(guān)政策措施，著力提升污染物排放計量監(jiān)測及認(rèn)定能力，加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)法力度，促使超排者及時購買或租賃排污權(quán)，使其盡早進(jìn)入排污權(quán)受讓者的行列，成為合法的排污者。

4．結(jié)束語

山西省排污權(quán)交易工作僅有不足3年的探索實踐，但是我們能夠看到這項制度的生命力和光輝前程，相信這個引入了市場激勵機(jī)制的制度將隨著我國改革步伐的不斷深入而得到切實、廣泛的推進(jìn)。

[1] 馬中,吳健,張建宇等.論總量控制與排污權(quán)交易[J].中國環(huán)境科學(xué), 2002.

[2] 王廣起,張德升,呂貴興,等.排污權(quán)交易應(yīng)用研究.中國社會科學(xué)出版社, 2012.

[3] 郭銀霞.論排污權(quán)交易制度的構(gòu)建[D].中國政法大學(xué), 2010.

[4] 郭蓓蓓.論排污權(quán)及其法律性質(zhì)[D].中國政法大學(xué), 2010.

[5] 王祥芳.排污權(quán)的法律性質(zhì)和初始分配制度研究[D].蘇州大學(xué), 2010.

[6] 尹萌.排污權(quán)交易制度在我國實踐中存在的問題.中國商界（下半月）, 2008.

[7] 王金南,董戰(zhàn)峰等.排污權(quán)交易制度的最新實踐與展望[J].環(huán)境經(jīng)濟(jì),2008（10）.

[8] 王金南,董戰(zhàn)峰,楊金田等.中國排污交易制度的實踐和展望[J]. 環(huán)境保護(hù),2009（10）.

The exploration and practice of emissions trading mechanism in Shanxi Province

Zhang Baohui
(Shanxi Pollution Allowance Trade Center,Taiyuan 030024)

Emission trading system is a new system of introducing the incentives interests that need to beexplored, this paper mainly described theexplorationachievements of emissions trading workin Shanxi.Such as the establishment of emissions trading organization, the determination of regional total emissions，the verifcation of initial emission rights of enterprises，the units of measurement of trading price，the age limits of emission rights, the protective price of emission trading, the tradable emission permits, the government reserved emissions，inter-regional trade principles，delisting of emission rights, promoting existing enterprises to enter the queue to purchase emission rights and other issues were discussed in detail.

emissions trading；market incentives；transaction price；Inter-regional transaction

X196

A

1674-6252（2014）04-0048-04

張保會，男，1962年1月出生，山西芮城人，漢族，山西省環(huán)境信息中心主任兼山西省排污權(quán)交易中心主任，高級工程師，分析化學(xué)學(xué)士，經(jīng)濟(jì)管理專業(yè)碩士研究生畢業(yè).研究方向：環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境信息化、環(huán)境經(jīng)濟(jì).從事過環(huán)境監(jiān)測、政府管理、環(huán)境信息技術(shù)與管理、排污權(quán)交易等工作.