建立PM2.5排污權(quán)交易框架的研究

高勤 郝明亮 貢麗鵬

(1．河北省環(huán)境科學(xué)研究院，石家莊 050037；2．河北省環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)，石家莊 050000)

建立PM2.5排污權(quán)交易框架的研究

高勤1郝明亮1貢麗鵬2

(1．河北省環(huán)境科學(xué)研究院，石家莊 050037；2．河北省環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)，石家莊 050000)

化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物的排污權(quán)交易在我國(guó)已經(jīng)開展試點(diǎn)工作，但是PM2.5排污權(quán)交易在我國(guó)尚未開展試點(diǎn)工作。本文根據(jù)國(guó)內(nèi)外排污權(quán)交易的經(jīng)驗(yàn)，以及其他污染物排放總量控制目標(biāo)和我國(guó)的實(shí)際情況，分析了建立PM2.5排污權(quán)交易的必要性，并提出了初步構(gòu)建PM2.5排污權(quán)交易的框架，為今后開展PM2.5排污權(quán)交易試點(diǎn)工作提供了理論基礎(chǔ)。

排污權(quán)交易；框架；PM2.5

PM2.5是直徑小于等于2.5微米的污染物顆粒，與較粗的大氣顆粒物相比其粒徑小，富含大量的有毒、有害物質(zhì)且在大氣中的停留時(shí)間長(zhǎng)、輸送距離遠(yuǎn)，因而對(duì)人體健康和大氣環(huán)境質(zhì)量的影響更大[1]。因此，我國(guó)十分重視對(duì)PM2.5的控制，相繼出臺(tái)了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。2011年11月，我國(guó)提出了空氣中PM2.5的監(jiān)測(cè)及治理。2012年頒布了《GB 3095-2012環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，新增了PM2.5的濃度限值,該標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)在部分省市試行，并將于2016年1月1日起在全國(guó)范圍實(shí)施[2]。

排污權(quán)交易是20世紀(jì)60年代多倫多大學(xué)約翰·戴爾斯教授提出的，它是實(shí)現(xiàn)總量控制的重要環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，同時(shí)可以實(shí)現(xiàn)有效、公平和彈性的環(huán)境管理[3]。排污權(quán)交易是指在一定區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量，從而達(dá)到減少排污量保護(hù)環(huán)境的目的，其主要思想就是建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)(這種權(quán)利通常以排污許可證的形式表現(xiàn))，并允許這種權(quán)利像商品一樣被買入和賣出，以此來進(jìn)行污染物的排放控制[4]。

2011年10月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》，確定了化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放總量控制目標(biāo)，將用于主要污染物排放權(quán)有償分配和交易試點(diǎn)工作。PM2.5對(duì)人體及環(huán)境的危害是巨大的，而目前對(duì)于PM2.5的排污權(quán)交易還沒有出臺(tái)相關(guān)文件。本文在分析PM2.5排污權(quán)交易必要性的基礎(chǔ)上，研究了構(gòu)建PM2.5排污權(quán)交易的框架，力求為以后開展PM2.5排污權(quán)交易試點(diǎn)工作奠定基礎(chǔ)。

1．建立PM2．5排污權(quán)交易的必要性

（1）利于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。通過推行PM2.5排污權(quán)交易，一些污染嚴(yán)重、耗能高、效益低的企業(yè)會(huì)逐漸被淘汰，而污染小、能耗低的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)將會(huì)產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，從而帶動(dòng)既污染小又收益高的新興高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

（2）激發(fā)企業(yè)治污積極性，降低我國(guó)環(huán)境治理總成本。企業(yè)的最終目的是盈利，因此當(dāng)企業(yè)治污成本高于排污權(quán)的價(jià)格，企業(yè)必然選擇購(gòu)買既便宜又方便的排污權(quán)；而當(dāng)企業(yè)治污成本低于排污權(quán)的價(jià)格，企業(yè)會(huì)選擇積極治理污染，這樣不僅降低了成本，而且可以將剩余的排污權(quán)出售從而盈利，這在極大程度上促進(jìn)了我國(guó)節(jié)能減排，推動(dòng)了實(shí)現(xiàn)全社會(huì)治理成本最小化、經(jīng)濟(jì)效益最大化、環(huán)境資源最優(yōu)化。

（3）規(guī)范政府行為。企業(yè)的污染治理技術(shù)手段不能達(dá)到環(huán)保部門的要求時(shí)，需要繳納一定的排污費(fèi)用，這很容易產(chǎn)生權(quán)錢交易。在經(jīng)濟(jì)利益的誘惑下環(huán)保部門會(huì)放寬對(duì)企業(yè)的監(jiān)管，這種行為公眾很難發(fā)現(xiàn)。如果實(shí)施排污權(quán)交易，不僅企業(yè)可以通過先進(jìn)的污染治理技術(shù)獲得豐厚的利潤(rùn)，而且也減少了環(huán)保部門發(fā)生權(quán)錢交易的可能性[5]。

2．框架設(shè)計(jì)

PM2.5排污權(quán)交易框架需要針對(duì)其特征，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況來建立，因此，PM2.5的排污權(quán)交易框架應(yīng)包含以下幾個(gè)方面，PM2.5排污權(quán)交易總體框架見圖1。

2.1 明確規(guī)章制度

規(guī)章制度是開展排污權(quán)有償使用和排污交易所需的政策基礎(chǔ)，這一制度要能夠體現(xiàn)環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的統(tǒng)一。PM2.5排污權(quán)交易的規(guī)章制度主要涉及五方面：PM2.5排污權(quán)交易管理辦法、PM2.5排污權(quán)交易實(shí)施細(xì)則、PM2.5排污權(quán)電子競(jìng)價(jià)交易規(guī)則、PM2.5排污權(quán)交易資金收支管理暫行辦法、PM2.5排污許可證管理辦法[6-7]。

PM2.5排污權(quán)交易管理辦法包括PM2.5排污權(quán)交易的定義、PM2.5排污權(quán)交易的原則、PM2.5排污權(quán)交易的單位、PM2.5排污權(quán)交易、PM2.5交易資金的管理、PM2.5排污權(quán)交易的監(jiān)督管理、附則等[8]。

PM2.5排污權(quán)交易實(shí)施細(xì)則包括總則、PM2.5排污權(quán)儲(chǔ)備交易中心、PM2.5排污權(quán)交易、PM2.5爭(zhēng)議處理和法律責(zé)任、附則[9]。

PM2.5排污權(quán)電子競(jìng)價(jià)交易規(guī)則包括PM2.5排污權(quán)電子競(jìng)價(jià)交易的定義、遵守原則、交易機(jī)構(gòu)、交易方式、交易報(bào)價(jià)、交易流程、法律責(zé)任、附則等[10]。

PM2.5排污權(quán)交易資金收支管理暫行辦法包括PM2.5排污權(quán)交易資金收支管理的適用范圍、資金收繳管理、資金使用管理、附則等[11]。

PM2.5排污許可證管理辦法包括總則、許可證辦理?xiàng)l件和程序、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則等[12]。

圖1 PM2.5排污權(quán)交易總體框架圖

2.2 PM2.5排污權(quán)的初始分配和交易價(jià)格的確定

2.2.1 PM2.5排污權(quán)初始分配方式的比較與篩選

排污權(quán)的初始分配是實(shí)施排污權(quán)交易必需妥善解決的一個(gè)基本問題,PM2.5初始分配其實(shí)質(zhì)是環(huán)境資源使用權(quán)的初始分配,是對(duì)PM2.5防治任務(wù)的分解和落實(shí)。排污權(quán)初始分配包括無償分配、定價(jià)出售和拍賣三種方式，分配方式的比較見表1。

無償分配由于成本低且不可轉(zhuǎn)讓等特性，不利于刺激排污單位提高PM2.5治理技術(shù)和主動(dòng)削減PM2.5排放量的積極性，造成PM2.5指標(biāo)富余的排污單位在治理方面停滯不前、安于現(xiàn)狀，而需要PM2.5指標(biāo)但是治理技術(shù)不達(dá)標(biāo)的排污單位生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)受到制約[13]。

定價(jià)出售進(jìn)行PM2.5初始分配的方法，由于操作的復(fù)雜性及其他方面的原因，以及環(huán)境價(jià)值的各種量化方法在實(shí)際中不是那么容易使用。因此在全國(guó)范圍內(nèi)試行存在一定的困難。

拍賣是管理部門對(duì)一定數(shù)量的PM2.5通過競(jìng)價(jià)的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，這種方式是與排污權(quán)交易制度最匹配的分配模式。相比于無償分配和定價(jià)出售,拍賣的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在:首先,拍賣產(chǎn)生的明確的市場(chǎng)價(jià)格可作為價(jià)格信號(hào),進(jìn)而提高交易效率。其次,對(duì)于管理者來說,公開拍賣可節(jié)省管理和交易成本,提高財(cái)政收入或社會(huì)福利;同時(shí),政府管理部門介入最少,市場(chǎng)化程度最高[14]。排污權(quán)拍賣主要釆用一級(jí)密封價(jià)格拍賣及二級(jí)密封價(jià)格拍賣。而其中的二級(jí)密封價(jià)格拍賣是投標(biāo)人同時(shí)報(bào)價(jià),報(bào)價(jià)最高者獲得“商品”,但付出的價(jià)格為次高報(bào)價(jià)者的出價(jià)，這樣拍賣的一部分收益為投標(biāo)人獲得,可提高企業(yè)參與的積極性[15]。

由表1可以看出，拍賣中的二級(jí)密封價(jià)格拍賣是政府部門介入最少，市場(chǎng)化程度最高，與排污權(quán)交易的目的最為一致的分配方式。因此，對(duì)于PM2.5的排污權(quán)交易，采用二級(jí)密封價(jià)格拍賣是最切實(shí)可行的。

表1 不同排污權(quán)初始分配方式的比較

2.2.2 PM2.5排污權(quán)交易價(jià)格的確定

PM2.5排污權(quán)的交易價(jià)格問題是實(shí)施排污交易必須首要解決的技術(shù)問題之一。價(jià)格過低，必然失去對(duì)低污染、無污染企業(yè)的激勵(lì)作用；價(jià)格過高，會(huì)遭到排污企業(yè)的抵制[16]。價(jià)格的確定參考公式（1）[17]：

式中：P---- PM2.5的排污交易價(jià)格(元／噸)；

G----處理每噸PM2.5所需費(fèi)用(元／噸)；

D----處理每噸PM2.5年運(yùn)行費(fèi)用(元／噸)；

A----功能區(qū)權(quán)重（無量綱）；

δ----地區(qū)差異性調(diào)節(jié)系數(shù)（無量綱）。

由公式（1）可知，PM2.5排污權(quán)交易價(jià)格的影響因素非常復(fù)雜，這主要靠環(huán)保行政部門的管理與協(xié)調(diào)。其中地區(qū)差異性調(diào)整系數(shù)尤其要引起注意。這是因?yàn)榈貐^(qū)差異性調(diào)整系數(shù)與環(huán)境因素、居民生活水平、經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力因素等指標(biāo)有關(guān)。環(huán)境越惡劣，污染強(qiáng)度越大，相應(yīng)地治理費(fèi)用和恢復(fù)到原狀態(tài)的成本就越高，排污交易價(jià)格就越高；居民生活質(zhì)量高，排污量就會(huì)高，環(huán)境影響也就越大，排污交易價(jià)格就高；經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，企業(yè)會(huì)越多，PM2.5排放量就會(huì)越多，價(jià)格也會(huì)相應(yīng)增高。

2.3 PM2.5排污權(quán)交易管理平臺(tái)建設(shè)

2.3.1 PM2.5排污權(quán)交易管理平臺(tái)內(nèi)容

管理平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)管理系統(tǒng)化、規(guī)范化、程序化、信息化的重要組成部分，也是提高管理水平的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。管理平臺(tái)主要包括：數(shù)據(jù)資源平臺(tái)建設(shè)、功能平臺(tái)建設(shè)、用戶界面操作平臺(tái)建設(shè)三方面。

數(shù)據(jù)資源平臺(tái)建設(shè)。排污權(quán)數(shù)據(jù)資源平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理信息資源交換和共享的應(yīng)用平臺(tái)。主要包括：數(shù)據(jù)庫(kù)、信息庫(kù)、模型庫(kù)和方法庫(kù)。數(shù)據(jù)庫(kù)是實(shí)現(xiàn)對(duì)所需數(shù)據(jù)的查詢、修改、匯總、存儲(chǔ)等功能；信息庫(kù)存儲(chǔ)有與PM2.5相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)等信息；模型庫(kù)是建立與PM2.5相關(guān)的各種模型，比如PM2.5環(huán)境空氣質(zhì)量預(yù)測(cè)模型、PM2.5環(huán)境容量模型以及PM2.5消減模型等；方法庫(kù)提供對(duì)數(shù)據(jù)和信息加工所需的方法，比如PM2.5排放量核算方法和對(duì)相關(guān)文字信息的提取方法等。

功能平臺(tái)建設(shè)。用戶在計(jì)算機(jī)上用瀏覽器打開PM2.5排污權(quán)交易管理信息系統(tǒng)網(wǎng)頁(yè)，登錄系統(tǒng)以后，可以看到PM2.5排污權(quán)申購(gòu)、PM2.5排污權(quán)交易、PM2.5排污權(quán)繳費(fèi)、PM2.5排污權(quán)監(jiān)控等功能。PM2.5排污權(quán)申購(gòu)功能是企業(yè)根據(jù)自身的需求可以在此查詢到PM2.5轉(zhuǎn)讓信息，也可以在此申請(qǐng)購(gòu)買PM2.5；PM2.5排污權(quán)交易功能包括PM2.5排污權(quán)轉(zhuǎn)讓、PM2.5排污權(quán)變更和PM2.5排污權(quán)回購(gòu)等；PM2.5排污權(quán)繳費(fèi)功能就是排污企業(yè)可以在此通過網(wǎng)上銀行實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上轉(zhuǎn)賬繳費(fèi)，繳費(fèi)成功后，系統(tǒng)還可以自動(dòng)打印出繳費(fèi)單據(jù)；PM2.5排污權(quán)監(jiān)控功能是可以在此查詢到某地區(qū)已發(fā)放的PM2.5排污權(quán)總量的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，對(duì)于要達(dá)到或接近PM2.5剩余量的企業(yè)會(huì)自動(dòng)彈出窗口提醒，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)排放將下達(dá)限期整改通知書或處罰通知書。

用戶界面操作平臺(tái)建設(shè)。用戶主要由排污企業(yè)、管理部門、交易中心和公眾四部分組成，排污企業(yè)通過該平臺(tái)申購(gòu)指標(biāo)、上報(bào)企業(yè)排污狀況、交易指標(biāo)及維護(hù)自身信息；管理部門對(duì)企業(yè)排污行為進(jìn)行審核、監(jiān)管；交易中心通過該平臺(tái)組織交易行為；公眾可以查看相關(guān)交易信息及交易過程，并進(jìn)行監(jiān)督。

在PM2.5排污權(quán)交易管理平臺(tái)建設(shè)的過程中,需要注意兩方面的問題：一是必須受到政府部門的嚴(yán)格監(jiān)管；二是充分考慮各省市與全國(guó)PM2.5交易市場(chǎng)的接軌問題[18]。

2.3.2 PM2.5排污權(quán)交易流程設(shè)計(jì)

PM2.5排污權(quán)交易的流程[14]見圖2。

2.4 PM2.5排污權(quán)交易后管理

PM2.5排污權(quán)交易工作開展一定時(shí)間后，排污權(quán)交易管理部門可以根據(jù)實(shí)際工作情況開展排污權(quán)交易后管理工作，包括排污權(quán)交易相關(guān)政策與法規(guī)的優(yōu)化，排污權(quán)交易帶來的環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益分析等，使排污權(quán)有償使用、排污權(quán)交易、排污權(quán)交易后管理形成一個(gè)有機(jī)體，進(jìn)一步提高排污權(quán)交易的成熟度[19]。在排污權(quán)交易后管理中尤其要注重政府的監(jiān)管調(diào)控職能以及公眾參與的作用。

（1）政府的監(jiān)管調(diào)控職能。l）對(duì)買賣雙方的資格進(jìn)行認(rèn)定,其中包括檢查賣方的實(shí)際排放情況和售出PM2.5后是否履行許可證的要求，同時(shí)要檢查買方的動(dòng)機(jī)，是否是生產(chǎn)的需要或者是將來發(fā)展的需要。2)政府制定有關(guān)PM2.5的指導(dǎo)價(jià)格范圍,在進(jìn)行一段時(shí)間交易后，根據(jù)實(shí)際情況將價(jià)格進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，防止污染嚴(yán)重的企業(yè)的進(jìn)入以及某些投機(jī)和炒作行為的發(fā)生，而對(duì)于一些“零污染”的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)可以適當(dāng)降低價(jià)格。3)政府可以設(shè)立排污交易基金。隨著環(huán)保技術(shù)的不斷提高，政府可通過排污交易基金將企業(yè)自身剩余的PM2.5指標(biāo)進(jìn)行回購(gòu)，分配給一些需要的地區(qū)或者企業(yè)（比如說，北方的企業(yè)相對(duì)于南方的企業(yè)而言，可能對(duì)PM2.5排污權(quán)的指標(biāo)需求量相對(duì)要大一些）從而不斷鼓勵(lì)企業(yè)削減污染。

圖2 PM2.5排污權(quán)交易流程圖

（2）公眾參與。鼓勵(lì)公眾參與PM2.5排污權(quán)交易,能夠最大程度地發(fā)揮公眾在環(huán)境管理中的作用。鼓勵(lì)公眾對(duì)PM2.5排污權(quán)交易市場(chǎng)各環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督,并提出合理的建議。設(shè)立監(jiān)督、舉報(bào)制度,對(duì)于積極參與的公眾給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)公眾積極參與對(duì)PM2.5排污權(quán)交易違法行為的監(jiān)督，減少違規(guī)行為的發(fā)生。

3．結(jié)語

排污權(quán)交易是一項(xiàng)綜合性的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，目前我國(guó)還沒有出臺(tái)與PM2.5排污權(quán)交易相關(guān)的文件等，因此建立PM2.5排污權(quán)交易勢(shì)在必行。本文通過分析建立PM2.5排污權(quán)交易的必要性，并從規(guī)章制度、PM2.5排污權(quán)的初始分配和交易價(jià)格的確定、PM2.5排污權(quán)交易管理平臺(tái)建設(shè)和PM2.5排污權(quán)交易的后管理等四方面提出了構(gòu)建我國(guó)PM2.5排污權(quán)交易的框架，對(duì)以后PM2.5排污權(quán)交易的試行具有重要的理論意義。

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甘肅明確主要污染物總量減排考核辦法

“十二五”主要污染物總量減排考核結(jié)果將作為甘肅省各地領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，考核未通過地區(qū)年度考核評(píng)價(jià)將被“一票否決”。

甘肅省政府辦公廳日前印發(fā)了《甘肅省“十二五”主要污染物總量減排考核辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，強(qiáng)調(diào)要加大污染減排約束性目標(biāo)的考核獎(jiǎng)懲力度。

據(jù)悉，考核內(nèi)容包括主要污染物總量減排目標(biāo)任務(wù)完成情況、總量減排項(xiàng)目落實(shí)情況、主要污染物總量減排管理情況，以及主要污染物總量減排指標(biāo)體系、監(jiān)測(cè)體系和考核體系建設(shè)、運(yùn)行情況等。

《辦法》規(guī)定，甘肅省環(huán)保廳對(duì)各地區(qū)落實(shí)年度主要污染物總量減排情況每半年進(jìn)行一次核查，出現(xiàn)年度4項(xiàng)污染物總量減排任務(wù)有一項(xiàng)及以上未完成、重點(diǎn)減排項(xiàng)目未按要求落實(shí)、監(jiān)測(cè)體系建設(shè)運(yùn)行情況未達(dá)到相關(guān)要求等情況之一的，認(rèn)定為未通過年度考核。

對(duì)考核未通過的地區(qū)，由省政府通報(bào)批評(píng)，在年度環(huán)保目標(biāo)責(zé)任書考核和年度目標(biāo)管理考核綜合評(píng)價(jià)時(shí)實(shí)行“一票否決”。

甘肅省環(huán)保廳將暫停未通過年度考核地區(qū)所有新增主要污染物排放建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)審批。對(duì)考核未通過且整改不到位或因工作不力造成重大環(huán)境污染事故或重大社會(huì)影響的，由甘肅省監(jiān)察廳追究有關(guān)人員的責(zé)任。

《辦法》同時(shí)規(guī)定，考核通過的市州將優(yōu)先獲得污染治理、環(huán)保能力建設(shè)和減排專項(xiàng)資金。

Study on the establishment of emission trading framework for PM2.5

Gao Qin1Hao Mingliang1Gong Lipeng2
(1. Hebei Provinical Environmental Scientific Research, Shijiazhuang Hebei 050037;2. Hebei Environmental Science Socity, Shijiazhuang Hebei 050000)

Chemical oxygen demand, Ammonia nitrogen, Sulfur dioxide, Nitrogen oxides emission trading pilot work has been carried out in China, but not for PM2.5 yet. Based on the experience of emission trading at home and abroad, as well as the total emission control target of other pollutants and China’s current situation, the paper analyzed the necessity of establishing PM2.5 emission trading, and put forward its preliminary construction framework. Results from our study might provide theoretical basis for future development of PM2.5 emission trading pilot work.

Emission trading；Framework；PM2.5

X196

A

1674-6252（2014）04-0013-05

高勤（1984—），女，碩士，助理工程師，主要研究方向是環(huán)境管理、環(huán)境評(píng)價(jià).