西方國家政府不間斷運行實踐及其對我國的啟示*

馬燕楠，張永領(lǐng)

（1.河南理工大學安全與應急管理研究中心，河南焦作454000；2.河南理工大學應急管理學院，河南焦作454000）

西方國家政府不間斷運行實踐及其對我國的啟示*

馬燕楠1，2，張永領(lǐng)1，2

（1.河南理工大學安全與應急管理研究中心，河南焦作454000；2.河南理工大學應急管理學院，河南焦作454000）

分析美國和歐洲等西方國家冷戰(zhàn)時期以應對核戰(zhàn)爭為目標的政府不間斷運行特征；介紹“9·11”以后以應對巨災為核心的政府不間斷運行的新特征以及美國聯(lián)邦政府COOP計劃流程；最后從劃分關(guān)鍵職能、建立人才儲備、規(guī)劃合適的備用工作場所、建立暢通的信息溝通機制、注重保存重要記錄以及建立COOP計劃并納入法制軌道5個方面提出了對我國巨災應急管理的啟示，這對于推動和發(fā)展我國巨災情景下的政府不間斷運行具有重要意義。

巨災；不間斷運行；應急管理；啟示；西方國家

21世紀以來，世界各地災難性事件頻發(fā)，嚴重威脅著人類的生存和發(fā)展，如2001年美國“9· 11”恐怖襲擊事件、2003年伊朗巴姆6.3級強地震、2004年印尼9.1級強地震引發(fā)的大海嘯、2005年美國卡特里娜颶風事件以及2010年海地7.3級地震，不僅造成了大量的人員傷亡和經(jīng)濟損失，而且也因政府工作人員大量傷亡、基礎設施破壞殆盡致使災區(qū)政府機關(guān)陷入癱瘓，無法正常運行其救災和維護基本社會秩序的職能。因此，是否能在災難發(fā)生之前采取一些有效措施，保證巨災發(fā)生后政府能夠不間斷運行，成為巨災應急管理的重要內(nèi)容。

所謂政府不間斷運行（Continuity of Operation，COOP）就是在自然的、人為的或技術(shù)的災難發(fā)生時，能夠使政府部門繼續(xù)運行其關(guān)鍵職能（essential functions）的指導方針和安排［1］。政府不間斷運行的基本思想可追溯到二戰(zhàn)時期，英國為了反擊納粹德國空軍的進攻、避免權(quán)力真空而制定了政府不間斷運行方針。冷戰(zhàn)時期，為了應對核威脅，美國、英國、法國等多個國家都制定了政府不間斷運行方案，從而保證當核戰(zhàn)爭爆發(fā)后政府關(guān)鍵職能繼續(xù)運轉(zhuǎn)。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，政府COOP也逐漸被擱置。2001年美國“9·11”恐怖襲擊事件發(fā)生后，政府不間斷運行再次受到美國聯(lián)邦政府的重視；尤其是在2004年查理颶風和2005年卡特里娜颶風之后，美國政府開始將政府不間斷運行的內(nèi)容從核戰(zhàn)爭擴展到巨災應急管理領(lǐng)域。

近年來隨著各類巨災的頻繁發(fā)生，不僅使美國政府重啟COOP計劃，而且不少學者也開始對政府不間斷運行（COOP）問題展開研究，例如R Eric Petersen分析當前美國國會存在的安全隱患，并針對國會發(fā)展COOP提出了具體的建議［2］；Willie J Patrick分析威爾明頓市緊急醫(yī)療服務系統(tǒng)如何維持不間斷運行［3］；Jessica L Lowther嘗試著將損失評估軟件HAZUS－MH應用于COOP的制定中［4］；Paul M Whitworth分析了災難情景下公園在政府不間斷運行中可能發(fā)揮的作用［5］；Blaine Reeder提出了基于情景設計的公共衛(wèi)生機構(gòu)COOP的制定方案［6］。我國也是一個巨災頻發(fā)的國家，當前我國學者針對巨災的研究主要集中在巨災保險方面［7－8］，但巨災情境下政府不間斷運行領(lǐng)域的研究尚未見公開報道，國內(nèi)學者僅僅在企業(yè)的業(yè)務持續(xù)管理（Business Continuity Management，BCM）進行了必要的探索［9－11］。因此借鑒西方國家政府COOP的成功經(jīng)驗，提出建設我國政府COOP的對策，對于提高我國巨災應急能力、減少災難造成的損失具有十分重要的意義。

1 冷戰(zhàn)時期以應對核戰(zhàn)爭為目標的政府不間斷運行

如果說二戰(zhàn)時期的政府COOP處于萌芽狀態(tài)，各方面還不成熟的話，那么到了冷戰(zhàn)時期政府COOP則得到了充分發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)以后，隨著美蘇戰(zhàn)略目標和戰(zhàn)略利益的日益沖突，東西兩大陣營對抗逐漸進入到了全面而緊張的對峙狀態(tài)，核戰(zhàn)爭問題引起了雙方的高度關(guān)注。在這個背景下，西方各國為了保證核戰(zhàn)爭發(fā)生后政府關(guān)鍵職能仍然能夠持續(xù)運行，一些國家紛紛制定政府COOP，并采取了強有力的保障措施。

1.1 建立法律制度，保證政府不間斷運行

完善的法律制度為政府不間斷運行提供了法制基礎和制度保障。冷戰(zhàn)時期西方各國為了推進政府COOP建設，紛紛采用立法的形式保障COOP各項任務的實施。以美國為例，美國政府就是通過頒布一系列法律和總統(tǒng)行政法令的方式不斷加強并完善政府不間斷運行能力建設，確保政府在核戰(zhàn)爭爆發(fā)時能夠持續(xù)運行。①通過立法確定總統(tǒng)最高指揮權(quán)的不間斷運行，如1939年羅斯福總統(tǒng)通過發(fā)布《行政命令8248號》改組總統(tǒng)行政辦公室，將白宮辦公廳、行政管理和預算局、國家資源規(guī)劃委員會、政府報告辦公室（OGR）作為緊急情況下的應急部門，并規(guī)定這些機構(gòu)的領(lǐng)導可替代總統(tǒng)執(zhí)行決策權(quán)［12］；1947年杜魯門總統(tǒng)頒布的《國家安全法》中規(guī)定若總統(tǒng)無法正常履行職權(quán)，可賦予總統(tǒng)辦公室行使職責法令的權(quán)利［13］。②提供政府不間斷運行所需的基本保障，如根據(jù)《國家安全法》規(guī)定建立了美國國家安全資源局（NSRB），其主要職責是在危急情況下供應必要的資源；1961年肯尼迪總統(tǒng)頒布的《行政命令10952號》，該法令要求加大建設核輻射避難場所的資金投入，并重組應急規(guī)劃辦公室，旨在保證政府的不間斷運行［14］。③確定核戰(zhàn)爭爆發(fā)時政府各部門的職責，1969年尼克松總統(tǒng)簽署《行政命令11490號》，該法令規(guī)定各分支機構(gòu)在職位更替、職權(quán)授予、保管記錄、替代指揮設施以及其他緊急行動操作時必須有備份計劃［15］；1988年里根總統(tǒng)頒布的《行政命令12656》中針對突發(fā)災難性事件下聯(lián)邦各部門的職責進行了詳細的規(guī)定［16］。

1.2 分散政府關(guān)鍵人員，確保政府不間斷運行

政府關(guān)鍵人員的缺失會造成政府運行的中斷，因此，核戰(zhàn)爆發(fā)時保護政府關(guān)鍵人員的安全，是確保政府關(guān)鍵職能不間斷運行的基礎。關(guān)鍵人員在政府不間斷運行中具有不可替代的作用，所以西方各國都注重保護關(guān)鍵性人員的安全，并將其分散安置。如一旦爆發(fā)核戰(zhàn)爭，丹麥將皇室成員和重要政府官員分為兩部分，分別安置在兩個地堡復合體內(nèi)，即使其中的一個地堡被摧毀或切斷聯(lián)系，仍會有另一部分政府官員維持政府的不間斷運行［17］。美國也高度重視總統(tǒng)的繼任問題，即使總統(tǒng)在核戰(zhàn)爭中死亡，也必須保證有人接手政府并繼續(xù)指揮戰(zhàn)爭。根據(jù)聯(lián)邦行政部門一脈相承制，繼任總統(tǒng)的順序依次為第一副總統(tǒng)、眾議院議長、參議院臨時議長和9個內(nèi)閣成員。由于這12個人在同一時間段位于同一地點的幾率很小，因而可以確保政府即使遭遇災難性破壞仍有人繼任總統(tǒng)［18］；另外，美國COOP中最秘密的一個計劃就是建立“影子政府”，訓練有素的人員組成影子政府，其成員主要由總統(tǒng)和內(nèi)閣任命，當戰(zhàn)爭將聯(lián)邦政府摧毀時，“影子政府”充當臨時政府繼續(xù)指揮戰(zhàn)爭，但美國歷屆總統(tǒng)關(guān)于“影子政府”的行政路線都不為人知，所有相關(guān)內(nèi)容的設置和修改都成為機密。

1.3 建立地下掩體，保障政府不間斷運行

由于核襲擊會造成辦公樓倒塌、基本設施毀壞從而使政府陷入癱瘓，因此當核戰(zhàn)爆發(fā)時，如何能夠為政府提供不受核戰(zhàn)爭影響的辦公地點以便保證指揮功能正常運轉(zhuǎn)，顯得極為重要。西方各國為了確保政府在應對核戰(zhàn)爭中能快速反應以及維持政府關(guān)鍵職能的正常運行，都紛紛建設地下掩體作為政府不間斷運行的工作地點和戰(zhàn)爭指揮部。

1.3.1 掩體選址隱秘化

西方各國在建設掩體時，為了使掩體不成為核襲擊的對象，在選址時都避開了經(jīng)濟發(fā)達、引人注目的重要城市而選擇郊區(qū)或農(nóng)村。例如英國中央作戰(zhàn)總部，作為英國在遭遇核襲擊時的替代權(quán)力中心，它位于威爾特郡科舍姆附近的一個采石場下面，距離倫敦很近；德國政府建立的掩體位于兩座相鄰的廢棄鐵路隧道內(nèi)［17］；美國將位于弗吉尼亞州的氣象山（Mount Weather）作為安全掩體，氣象山作為美國總統(tǒng)和軍政要員的避難所，被稱為“地下白宮”，它被隱蔽在一片樹茂葉盛的綠色山脈中［19］。

1.3.2 掩體內(nèi)基本生活設施齊全

掩體選擇不僅要隱秘，而且要配備專門的生活設施，為核戰(zhàn)爭情景下的政府不間斷運行提供物質(zhì)保障。掩體內(nèi)基本生活設施齊全，同時還要儲備能夠維持數(shù)十人幾周內(nèi)基本生存的生活必需品，如食物、水、燃料等。例如英國地下中央政府作戰(zhàn)總部不僅配備了飲用水和燃料等基本生活物資，還提供了醫(yī)院、食堂、廚房、住宿場所和辦公室等基本生活設施，從而能夠保障政府在遭遇核攻擊時關(guān)鍵職能的不間斷運行［20］；美國的“地堡國會”位于綠薔薇度假酒店（Greenbrier resort）地下，該掩體提供基本的生活設施如食堂、宿舍和診所并儲備相應的生活物資，同時配備指揮所需的設施如通訊等，從而確保在核戰(zhàn)爭期間聯(lián)邦政府的不間斷運行［5］。

1.3.3 掩體退役

隨著冷戰(zhàn)時期的結(jié)束和核威脅的迅速減少，地下掩體的存在意義也變得不那么明顯。另外，由于維持地下掩體正常運作所需耗用的人力和物力成本過高，因此，大多數(shù)掩體都在冷戰(zhàn)結(jié)束后逐漸退役。

2 “9·11”事件以后以應對巨災為核心的政府不間斷運行

東歐劇變、蘇聯(lián)解體，標志著冷戰(zhàn)的結(jié)束，核威脅也隨之減少，西方各國不再重視政府不間斷運行，因此COOP逐漸被擱置。2001年的美國“9·11”恐怖襲擊事件之后，美國聯(lián)邦政府再次認識到政府不間斷運行的重要性，并要求重啟政府COOP以應對突發(fā)性的災難事件。由于這一時期英國、德國等國家不再重視COOP，本文著重介紹美國新時期的政府不間斷運行。冷戰(zhàn)時期的政府COOP是以核戰(zhàn)爭前發(fā)出警告為前提，而“9·11”事件的突發(fā)性和不可預見性，反映了冷戰(zhàn)時期的COOP已不能有效應對新時期的突發(fā)情況，因此“9· 11”事件以后美國開始制定以應對巨災和災難為核心的政府COOP，標志著西方國家政府不間斷運行進入了一個新時期。

2.1 新時期政府不間斷運行的新特點

2.1.1 利用“全危險”方法進行風險分析

由于新時期不斷變化的環(huán)境和多樣性事件，政府COOP的內(nèi)涵也由核戰(zhàn)爭擴展到自然災害、意外事故、技術(shù)災難和恐怖襲擊事件等。在制定以應對巨災為核心的政府COOP時，首先需要明確可能造成政府職能中斷的潛在威脅。由于自然、人為和技術(shù)災害的復雜性，再加上自然和社會環(huán)境的不斷變化，迫切需要利用“全危險”方法進行風險評估和脆弱性分析。如2003年Davis根據(jù)“全危險”概念和應急管理的四步驟（預防、準備、響應和恢復），并基于已有COOP方案中的關(guān)鍵基礎設施維護等內(nèi)容，建立應對巨災的政府COOP方案［21］。美國聯(lián)邦金融監(jiān)察局于2003年提出利用“全危險”的方法建立金融系統(tǒng)的不間斷運行計劃，包括利用特定工作地點、系統(tǒng)、設施等。

2.1.2 政府COOP計劃內(nèi)容更加具體、目標更加明確

要保障政府關(guān)鍵職能的不間斷運行，必須建立一個確切可行的方案，保證即使政府遭遇災難性事件襲擊仍然能夠維持政府的關(guān)鍵性職能不間斷運行，這就是所謂的政府不間斷運行計劃。在冷戰(zhàn)期間美國COOP計劃的內(nèi)容僅限于總統(tǒng)最高指揮權(quán)的不間斷和掩體的建設，針對COOP計劃內(nèi)容和如何實施并沒有詳細的闡述。但在“9·11”事件之后，冷戰(zhàn)時期的COOP計劃已經(jīng)不能滿足新形勢的需求，需要重新制定政府COOP計劃。根據(jù)聯(lián)邦準備規(guī)章65號（FPC65）規(guī)定，政府COOP規(guī)劃包括九個必備要素：計劃和流程；識別關(guān)鍵職能；權(quán)力下放；一脈相承的繼任制；備用設施；相互協(xié)作的通信；重要的記錄和數(shù)據(jù)；測試、培訓和演習；激活和轉(zhuǎn)移流程［22］。聯(lián)邦應急管理署（FEMA）作為政府COOP計劃的領(lǐng)導機構(gòu)，主要負責指導各地聯(lián)邦行政機構(gòu)制定可行的COOP計劃，促進機構(gòu)間的協(xié)調(diào)，監(jiān)督和評估各分支部門的政府不間斷運行能力［23］。據(jù)FEMA要求，一個可行的政府COOP計劃意味著在應對突發(fā)性巨災的過程中，政府的關(guān)鍵職能能夠在12 h內(nèi)激活，同時政府最大限度利用所能調(diào)動的基礎設施并保障政府正常運行可長達30 d［24］。

美國聯(lián)邦政府制定COOP計劃的目標也更加明確，主要包括5個方面：即突發(fā)情況下保證政府關(guān)鍵職能的持續(xù)運行；保護必要的設施、設備、記錄和其他資產(chǎn)；減少對重要設施的損壞程度；降低傷亡，并將破壞和損失降低到最小；最大限度地為災民的安置和恢復重建服務［22］。

2.1.3 COOP主體多元化

巨災應急不僅依靠政府而且也需要廣大社會組織的廣泛參與。當巨災發(fā)生時，如若政府不能履行其正常職能，可向其他組織尋求援助。例如當?shù)卣鸢l(fā)生后，可將公園以及其他機構(gòu)的空曠地區(qū)轉(zhuǎn)換為地震避難場所，用于災民安置以及救災工作的指揮調(diào)度，從而支持社區(qū)救災和恢復工作。因此企業(yè)、非政府組織等多元化主體參與構(gòu)建COOP計劃既有利于增強各機構(gòu)應對風險的能力，又能使各機構(gòu)在關(guān)鍵時刻發(fā)揮救災的功能。

2.2 政府COOP計劃流程

政府COOP計劃是美國聯(lián)邦政府在突發(fā)緊急情況中為確保關(guān)鍵業(yè)務職能持續(xù)運行而提出的戰(zhàn)略措施。為了保障COOP計劃的科學性和實用性，制定詳細的COOP計劃流程，主要包括5個步驟。

2.2.1 項目啟動

聯(lián)邦政府在制定詳細的COOP計劃之前，首先要分析COOP計劃制定的依據(jù)，在這一階段，需要做好以下幾個方面的工作：①通過立法引導并加強政府不間斷運行能力建設，提升指導COOP計劃建設的法律法規(guī)地位，規(guī)范政府不間斷運行管理；②研究相關(guān)文獻，為COOP計劃的制定提供理論依據(jù)，強化政府部門不間斷運行的理念；③從“全危險”角度充分考慮各種可能出現(xiàn)的危險情景，提高COOP計劃的有效性；④提出全方位的COOP運行理念，即列出COOP的職責和緊急情況下所需達到的目標，同時建立政策層面的理論框架；⑤評估政府機構(gòu)面對巨災的脆弱性，并對災害影響進行分析。

2.2.2 確定關(guān)鍵職能

制定COOP計劃的基本目的是在緊急情況下能維持政府關(guān)鍵職能的有效運行，因此，確定政府的關(guān)鍵職能并明確相應的執(zhí)行人員成為COOP計劃中最重要的內(nèi)容。政府關(guān)鍵職能的確定是COOP計劃的基礎，也是下一步工作的依據(jù)。政府關(guān)鍵職能的確定通常包括以下幾步：①列出政府所有的職能；②依據(jù)職能的重要性、職能缺失造成后果的嚴重性以及職能運行的時限要求等來確定關(guān)鍵職能；③確定關(guān)鍵職能正常運行所需要的資源；④依據(jù)救人第一、社會穩(wěn)定其次、保護財產(chǎn)最后的原則優(yōu)先處理關(guān)鍵職能。

2.2.3 設計和構(gòu)建COOP計劃

當政府的關(guān)鍵職能確定之后，就可以開始制定詳細的政府COOP計劃。設計和構(gòu)建COOP計劃的主要內(nèi)容包括：①確定履行關(guān)鍵職能的重要人員；②明確指揮人員的繼任順序；③建立以保存重要數(shù)據(jù)記錄為目標的數(shù)據(jù)庫、系統(tǒng)，并提供相關(guān)設備；④確認、評估和準備政府關(guān)鍵職能部門在緊急情況下使用的備用設施和工作地點，備用工作地點主要依據(jù)可用空間大小、設備的需求、通訊保障以及安全性進行選址；⑤協(xié)調(diào)政府與公共媒體的關(guān)系，避免謠言的散播。

2.2.4 實施COOP計劃

當災難發(fā)生后，有效執(zhí)行COOP計劃成為政府不間斷運行的核心。COOP計劃的實施包括3個部分：①激活COOP計劃，在災難后的12 h內(nèi)，啟動COOP計劃程序，通知相關(guān)人員，確定此次計劃的負責人；②啟動備用設施，災難發(fā)生12 h以后，就要啟動各項備用設備設施，維持政府不間斷運行；③重建，當應急狀態(tài)終止后，就要進入恢復階段，政府機構(gòu)逐漸恢復正常的工作程序。

2.2.5 維護COOP計劃

維護COOP計劃是維持政府不間斷運行的關(guān)鍵。對COOP計劃的維護主要包括：①培訓，對緊急情況下履行關(guān)鍵職能的工作人員進行培訓；②維護，定期測試COOP計劃及各項程序，并對整個系統(tǒng)和全部備用設備設施進行定期檢查、保養(yǎng)和維護，使其一直處于待命狀態(tài)；③更新，根據(jù)環(huán)境風險的變化，隨時更新COOP計劃，對政府不間斷運行計劃進行定期測試、培訓和演習，提升COOP計劃的可行性和可操作性。

3 對我國巨災應急管理的啟示

2003年“SARS”事件后，中國政府高度重視突發(fā)事件的應急管理工作，經(jīng)過近10年的發(fā)展，我國已經(jīng)形成以“一案三制”為代表的應急管理體系，建立了從中央到地方的應急管理機構(gòu)；創(chuàng)建了縱向到底橫向到邊的應急預案體系；頒布了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》［25］等法律法規(guī)；為我國突發(fā)事件應對提供了法律保障，各項應急機制逐漸健全，這些都有力保障了突發(fā)事件的應對工作。但我國巨災情景下的政府不間斷運行尚處在起步階段。我國也是個巨災頻發(fā)的國家，巨災不僅可能造成大量的人員傷亡和經(jīng)濟損失，而且還能使災區(qū)政府陷入癱瘓，無法有效運轉(zhuǎn)其基本職能，致使無法有效組織救災和維護社會秩序。因此，我國政府也要建立巨災情景下的政府不間斷運行制度，制定政府COOP計劃，從而保障巨災應對發(fā)揮更加積極的作用。他山之石，可以攻玉，借鑒西方國家政府COOP經(jīng)驗，可以加快我國政府COOP的建設，提高我國政府應對巨災的能力。

3.1 合理劃分關(guān)鍵職能，建立政府不間斷運行的人才儲備

在巨災情景下政府不間斷運行管理中，首先確定巨災發(fā)生后政府部門為維持不間斷運行所必需的關(guān)鍵職能，其次確定這些關(guān)鍵職能的優(yōu)先次序，最后確定每項關(guān)鍵崗位的人選。履行關(guān)鍵職能的人選還要包括關(guān)鍵人選和后備人選，即當巨災造成關(guān)鍵人選死亡時，必須有后備人選承擔關(guān)鍵職能的角色。另外，在選擇承擔關(guān)鍵職能的人選時，還必須考慮這些人員的地域分散性，確保巨災后各個關(guān)鍵崗位有人可用，從而保證在任何情況下政府的關(guān)鍵職能都可以正常運行，例如確定的關(guān)鍵人選和后備人選不能同在一棟樓辦公，避免地震造成他們同時傷亡以致于影響關(guān)鍵職能的運行。

3.2 規(guī)劃合適的備用工作場所

由于巨災不僅會摧毀政府辦公場所，而且會破壞辦公所需要的各類基礎設施，所以在政府不間斷運行方案設計中，必須提前規(guī)劃和建設合適的備用工作場所，保障巨災發(fā)生后有一個安全穩(wěn)定的辦公場所。

我國政府在規(guī)劃巨災情景下政府不間斷運行所需的備用工作場所時，可采取以下幾個方面的措施，一種是依托現(xiàn)有的應急設施進行規(guī)劃建設，如依托應急避難場所規(guī)劃建設備用工作場所，由于應急避難場所在規(guī)劃和建設中，已經(jīng)考慮到了場所的安全性問題，只需要加固現(xiàn)有建筑增加其抵抗巨災的能力，同時配備政府運行關(guān)鍵職能所需要的設備設施，并儲備相應的生活物資，就可以改造成巨災發(fā)生時的政府運行其關(guān)鍵職能的工作場所。另一種是重新規(guī)劃和建設備用工作場所，借鑒國外經(jīng)驗，在城市附近選擇地勢較高、安全性較好的地區(qū)，重新規(guī)劃和建設備用工作場所，滿足政府運行其關(guān)鍵職能所需的辦公空間，合理布置所需的設施設備，配備專門的通訊裝置，并儲備1～2周的生活基本物資。在城市附近重新規(guī)劃建設巨災情景下政府不間斷運行所需的備用工作場所的好處是：第一，便于巨災發(fā)生后政府工作人員的緊急疏散撤離；第二，位于城市周邊地區(qū)，不易受整個城市癱瘓的影響；第三，更容易獲取可靠的后勤支持如水、電、燃料和熱力等，從而更有利于確保政府部門不間斷運行；第四，方便指揮救災。

3.3 建立暢通的信息溝通機制

信息溝通是COOP計劃的核心，巨災發(fā)生后如果政府的關(guān)鍵職能僅僅在一個封閉的環(huán)境中運行，而不能有效與外界保持信息溝通，那么政府COOP計劃也就失去其應有的意義。因此備用工作場所內(nèi)，不僅要配置專門的通訊設備，而且還要建立暢通的信息溝通渠道。借鑒國外政府COOP的經(jīng)驗，首先要建立關(guān)鍵崗位工作人員的快速召回機制，通過設計一條能替代現(xiàn)在常規(guī)通訊手段（巨災可能造成常規(guī)通訊手段全部中斷）的溝通鏈條，當巨災發(fā)生后能快速通知這些人員就位。其次建立與外界的信息溝通機制，了解災情，指揮救災，對于地方政府而言可以通過該通訊設施上報災情。最后建立正規(guī)的災情信息發(fā)布渠道，保證公眾知情權(quán)，避免謠言發(fā)生。

3.4 注重保存重要記錄

巨災可能會造成重要文件遺失或毀壞。無論是何種媒介的記錄和文件，一旦遭到損壞，就會中斷相關(guān)業(yè)務和信息來源，給災后恢復重建帶來相當大的不便。重要記錄分為紙質(zhì)和電子版兩種，對這兩種類型的重要記錄進行備份，將備份異地存儲，并對一些需要隨時更新的重要數(shù)據(jù)記錄進行循環(huán)保存，以便在發(fā)生巨災時確保最新版本可用。對于電子版本的重要記錄，可采用異地恢復的方法保存好這些重要記錄。

3.5 建立COOP計劃，并納入法制軌道

2007年我國頒布了新中國第一部應對突發(fā)事件的綜合性法律《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》［25］，該法律對“突發(fā)事件的預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建”等進行了詳細的規(guī)定，然而卻沒有涉及到如何確保政府不間斷運行的任何內(nèi)容。為了大力推進我國政府巨災的應急能力建設，尤其是應對那些破壞慘重、影響范圍廣泛的災難事件，我國應該出臺與巨災應對相關(guān)的法律法規(guī)，從法律層面提升我國政府COOP的地位，推動我國政府COOP能力建設。國務院也可以采用政府文件或者總理令的形式，推動政府不間斷運行建設。通過制定一系列的法律法規(guī)賦予不間斷運行能力法律權(quán)威，使其強制執(zhí)行。同時還要編制COOP計劃，落實各項保障措施，最終將政府COOP的各項內(nèi)容落到實處。

4 結(jié)語

當今世界國際關(guān)系紛繁復雜且形勢多變，不安全因素仍然存在，如核武器擴散、恐怖活動仍然是威脅人類安全的重要因素；我國也是一個自然災害頻發(fā)的國家，如地震災害的不可預測性和突發(fā)性依然是造成大規(guī)模人員傷亡和財產(chǎn)破壞的重要因素；技術(shù)災害隨著科學技術(shù)的發(fā)展，其安全隱患也逐漸顯現(xiàn)。由于我國所面臨災難事件的多樣性，因此亟需建立一套政府COOP方案，確保政府部門在災難發(fā)生后能夠不間斷運行其關(guān)鍵職能，以維護災區(qū)社會的基本秩序和例行基本救災職能。然而由于我國政府不間斷運行尚處在探索階段，因此需要學習和借鑒世界各國建設政府COOP的成功經(jīng)驗，并結(jié)合我國國情，推動我國政府COOP的建設步伐，提高我國政府應對巨災的能力。

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Western Countries’COOP Practice and its Enlightenment on China

Ma Yannan and Zhang Yongling
（1．Safety and Emergency Management Research Center，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454000，China；2．School of Emergency Management，Henan Polytechnic University，Jiaozuo 454000，China）

Characteristics of Continuity of Operation（COOP）in the United States（US）and Europe during Cold War，aiming at responding to nuclearwar are analyzed.Then，new feathers of COOP after“9·11”which regard catastrophe as its core and process of USFederal COOPwere recommended.Finally，according to experience ofWestern countries，enlightenment to China can be concluded from five aspects，that is，critical functions of government are divided and talent pools are built，suitable alternate sites shall be planned，communicationmechanism should be established smoothly，preservation of vital records and construction of COOP also ought to be focused on. Learning from Western Countries is significant for the development of Chinese COOP under a catastrophe situation.

catastrophe；continuity of operation；emergencymanagement；enlightenment；Western countries

X43

A

1000－811X（2014）04－0224－06

10.3969／j.issn.1000－811X.2014.04.041

馬燕楠，張永領(lǐng).西方國家政府不間斷運行實踐及其對我國的啟示［J］.災害學，2014，29（4）：224－229.［Ma Yannan and Zhang Yongling.Western Countries’COOP Practice and Enlightenment on China［J］.Journal of Catastrophology，2014，29（4）：224－229.］*

2014－05－06 修回日期：2014－06－09

河南省高校骨干教師支持計劃（2012GGJS－062）；教育部人文社科基金（10YJAZH091）

馬燕楠（1989－），女，河南許昌人，碩士研究生，研究方向為應急管理.E-mail：Mnan1001＠163.com

張永領(lǐng)（1975－），男，山東成武人，博士，副教授，碩士研究生導師，研究方向為應急管理.

E-mail：zhyongling＠126.com