關(guān)于加快黃土高原水土流失有效治理的思考

汪習(xí)軍

(黃河水利委員會 水土保持局，河南 鄭州 450003)

黃土高原地區(qū)是我國乃至世界上水土流失最為集中、最為嚴重的地區(qū)，做好該地區(qū)水土保持工作對區(qū)域經(jīng)濟社會的發(fā)展，對人民群眾生產(chǎn)生活條件的改善，對國家生態(tài)安全的保障，對黃河治理戰(zhàn)略的實現(xiàn)，都有著重要的影響。目前，正值我國加快推進社會主義現(xiàn)代化的重要時期，深刻認識并準(zhǔn)確把握黃土高原水土保持工作面臨的新形勢，對于推動水土保持事業(yè)更好更快發(fā)展，具有十分重要的意義。

1 黃土高原地區(qū)水土流失治理概述

1.1 黃土高原水土流失具有突出特點

(1)水土流失面積廣。侵蝕模數(shù)在1 000 t/(km2·a)以上的面積有45.4萬km2，占到黃土高原地區(qū)面積的71%。

(2)水土流失強度大。侵蝕模數(shù)在5 000 t/(km2·a)以上的強烈水蝕面積有14.6萬km2，占全國同類面積的38.8%；15 000 t/(km2·a)以上的劇烈水蝕面積達3.67萬km2，占全國同類面積的89%，局部地區(qū)的侵蝕模數(shù)甚至超過30 000 t/(km2·a)。

(3)產(chǎn)沙集中。在河(口鎮(zhèn))龍(門)區(qū)間，以及涇洛渭河上游，有7.86萬km2的多沙粗沙區(qū)，其輸入黃河的沙量平均每年達11.8億t。

(4)流域內(nèi)水力侵蝕、風(fēng)力侵蝕、重力侵蝕和凍融侵蝕交錯，坡面侵蝕和溝道侵蝕并存，既有自然因素也有人為因素，土壤侵蝕形成機理復(fù)雜,加上區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，水土流失防治難度很大，防治技術(shù)和途徑與我國其他地區(qū)相比具有顯著不同的特點。

1.2 黃土高原水土流失治理開展情況

黃河流經(jīng)世界上水土流失面積最廣、侵蝕強度最大的黃土高原，多年平均輸沙量高達16億t，平均含沙量35 kg/m3，是世界大江大河中輸沙量最大、含沙量最高的河流。

水土流失是黃土高原地區(qū)最重要的生態(tài)問題和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的最大環(huán)境障礙，也是維持黃河安瀾最根本的復(fù)雜難題。長期以來，特別是改革開放以來，黨和國家始終高度重視黃土高原地區(qū)的水土流失治理，并把其作為確保黃河長治久安的根本措施和服務(wù)民生、發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的基礎(chǔ)工程，納入國民經(jīng)濟發(fā)展計劃，列專項予以支持。1979年，黃土高原首先開展了試點小流域治理；1982年，啟動了無定河、三川河、皇甫川、定西縣等全國八片重點治理工程； 1986年，將水土保持列入國家基本建設(shè)項目，開始實施水土保持治溝骨干工程；1994年，在我國第一次利用外資，啟動并實施了黃土高原水土保持世界銀行貸款項目；1998年，啟動黃土高原重點支流水土保持項目區(qū)建設(shè)；2003年，國家正式啟動實施黃土高原淤地壩工程；2010年，國家開始實施坡耕地水土流失綜合治理試點工程。

在治理的同時，依據(jù)1991年頒布實施的水土保持法及其相關(guān)配套法規(guī)制度，逐步強化了對生產(chǎn)建設(shè)人為水土流失防治工作的監(jiān)督管理。

截至目前，黃河流域累計初步治理水土流失面積24萬多km2，建設(shè)淤地壩9.26萬座，其中骨干壩5 900多座，攔沙庫容達76億m3。依法開展了涉及10多個行業(yè)，近3萬個大中型生產(chǎn)建設(shè)項目的執(zhí)法監(jiān)督檢查，有效防治了人為水土流失。據(jù)測算，水土保持綜合治理年均減少入黃泥沙3.5億～4.5億t，每年可增產(chǎn)糧食50多億kg，解決了1 000萬人的基本口糧和飲水需求，為保障地方經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展，促進治黃戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，發(fā)揮了重要的生態(tài)保障和基礎(chǔ)工程作用。

1.3 黃土高原水土保持工作的主要特色

黃土高原水土保持工作的主要特色有如下幾點：

(1)堅持山、水、田、林、路科學(xué)規(guī)劃，植物措施、工程措施、耕作措施和封育保護相結(jié)合，合理配置，綜合治理，建設(shè)功能完善的綜合防護體系。

(2)堅持“服務(wù)黃河，改善民生”，實現(xiàn)生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟效益協(xié)調(diào)發(fā)展，促進生態(tài)環(huán)境的持續(xù)改善和經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

(3)堅持“預(yù)防為主，強化治理，突出重點，整體推進”，以黃河中游多沙粗沙區(qū)為重點，兼顧整體發(fā)展；以溝道壩系建設(shè)為基礎(chǔ)，推動多種措施的科學(xué)結(jié)合。

(4)堅持流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合。流域機構(gòu)制定水土保持發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，組織開展重大問題和關(guān)鍵技術(shù)研究，組織和指導(dǎo)跨省區(qū)、大范圍水土保持重點工程建設(shè)。地方各級政府將水土保持納入地方國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，建立水土保持任期目標(biāo)責(zé)任制，協(xié)調(diào)組織開展水土保持工作，具體實施各項重點工程建設(shè)。形成了流域機構(gòu)統(tǒng)籌，當(dāng)?shù)卣撠?zé)，各負其責(zé)、相互配合、協(xié)調(diào)一致的流域水土保持工作管理機制。

1.4 黃土高原水土流失綜合治理的戰(zhàn)略框架

黃委的水土保持管理工作，伴隨著水土保持事業(yè)的發(fā)展，既經(jīng)歷了不斷變革和創(chuàng)新的發(fā)展歷程，也在組織和指導(dǎo)流域水土流失治理工作中發(fā)揮了不可替代的作用，并逐步形成了適合黃土高原水土流失綜合治理的戰(zhàn)略框架。

(1)從黃河治理開發(fā)與管理的需要出發(fā)，開展了黃河泥沙來源的研究，科學(xué)界定了黃土高原重點產(chǎn)沙區(qū)域，逐步界定出了45.4萬km2的水土流失區(qū)，19.1萬km2的多沙區(qū)、7.86萬km2的多沙粗沙區(qū)和1.88萬km2的粗泥沙集中來源區(qū)，實現(xiàn)了認識黃河泥沙來源屬性的重大突破，對國家宏觀決策和黃河流域的水土保持工作起到了重要的指導(dǎo)作用。

(2)從黃土高原水土流失規(guī)律和水土保持需要出發(fā)，組織開展了水土保持技術(shù)創(chuàng)新，探索走出了一條具有黃土高原特色的水土流失治理路子，使水土流失治理由過去的單一治理模式轉(zhuǎn)變到以小流域為單元、以支流為框架、集中連片、規(guī)模治理的綜合治理模式。

(3)從有效減少泥沙、保證國家投資效益最大化和水土保持工程安全出發(fā)，完善和規(guī)范了淤地壩的管理工作，使黃河流域的淤地壩工程建設(shè)由過去分散的單壩建設(shè)，發(fā)展到集淤地壩、骨干工程統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局的壩系工程，完善了水土保持綜合防護體系。

(4)從有效遏制人為水土流失，促進黃土高原地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展出發(fā)，組織和指導(dǎo)流域率先建立并完善了流域機構(gòu)與省區(qū)協(xié)調(diào)互動監(jiān)督機制，使流域機構(gòu)在水土保持法貫徹落實和依法履職履責(zé)方面都取得了重大進展。

(5)從提高管理能力和科學(xué)決策水平出發(fā)，組織開展了卓有成效的水土流失動態(tài)監(jiān)測工作，黃土高原水土流失數(shù)學(xué)模型研發(fā)取得新進展。

2 黃土高原水土保持面臨的形勢與存在的突出問題

2.1 黃土高原水土保持工作新形勢

一是2011年中央一號文件和中央水利工作會議對水土保持工作做出了重要戰(zhàn)略部署，明確提出到2020年使重點區(qū)域水土流失得到有效治理的總體目標(biāo)，要求實施國家水土保持重點工程，采取小流域綜合治理、淤地壩建設(shè)、坡耕地整治、生態(tài)修復(fù)等措施，進一步加強黃河上中游等重點區(qū)域的水土流失防治，建立健全水土保持補償制度，強化生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持監(jiān)督管理等；陳雷部長要求黃土高原水土保持“要把構(gòu)筑生態(tài)屏障、維系生態(tài)安全作為首要任務(wù)”。這些都為新時期黃河流域水土保持工作明確了方向和任務(wù)。

二是新修訂的《中華人民共和國水土保持法》的頒布實施，明確了流域管理機構(gòu)在所管轄范圍內(nèi)依法承擔(dān)水土保持監(jiān)督管理職責(zé)。要求對生產(chǎn)建設(shè)項目水土保持方案的實施情況進行跟蹤檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理；在管轄范圍內(nèi)行使國務(wù)院水行政主管部門的監(jiān)督檢查權(quán)，對黃委水土保持工作提出了新的要求。

三是流域經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，在生態(tài)環(huán)境改善和保護，群眾生產(chǎn)生活條件提升，生產(chǎn)建設(shè)活動造成新的水土流失的遏制，促進科學(xué)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展等方面，對黃土高原水土保持工作提出了新期待。

四是實現(xiàn)新時期黃河治理開發(fā)戰(zhàn)略，建立科學(xué)完整的水沙調(diào)控體系，在控制水土流失，實現(xiàn)快速、持續(xù)減少入黃泥沙，加強水土流失動態(tài)監(jiān)測等方面，對黃土高原水土保持工作提出了新任務(wù)。

2.2 黃土高原水土保持工作存在的突出問題

黃土高原水土流失治理還面臨著諸多需要認真解決的問題。

(1)雖然黃土高原局部治理區(qū)的侵蝕環(huán)境得到明顯改善，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生活水平得到明顯提高，但從整體上講，黃土高原地區(qū)水土保持任務(wù)依然十分艱巨。

(2)經(jīng)濟社會的發(fā)展與環(huán)境保護的矛盾仍然十分尖銳，資源開發(fā)對原本脆弱的生態(tài)系統(tǒng)的壓力更大。一是加劇了人類需求增長與自然生態(tài)系統(tǒng)物質(zhì)資源支撐能力的矛盾，表現(xiàn)為“越流失越貧窮，越貧窮越開墾，越開墾越流失”。二是加劇了人類活動與生態(tài)環(huán)境保護的矛盾，表現(xiàn)為“一邊治理，一邊破壞，環(huán)境支撐能力越來越弱”。三是加劇了區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展與全局可持續(xù)發(fā)展的矛盾，表現(xiàn)為“水資源矛盾加劇，水環(huán)境惡化，河流功能衰退”。

(3)相對黃土高原侵蝕環(huán)境，水土保持工程持續(xù)穩(wěn)定減少入黃泥沙的能力和對經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的支撐能力還十分脆弱，對促進黃土高原生態(tài)系統(tǒng)功能恢復(fù)和重建的驅(qū)動作用還不十分明顯。

(4)原有管理機制已不再適應(yīng)，新的水土保持科學(xué)管理體系有待建立。

3 加快黃土高原水土流失有效治理的思考

3.1 水土流失有效治理要始終堅持“持續(xù)減少黃河泥沙，利民、安民、富民”的工作宗旨

無法設(shè)想，一個水土流失十分嚴重、土地支離破碎、干旱缺水的地方能真正建成社會主義新農(nóng)村，“越流越窮，越窮越墾，越墾越流”惡性循環(huán)的生產(chǎn)方式能夠走出一條生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的和諧社會發(fā)展道路。同樣也無法設(shè)想，一個侵蝕產(chǎn)沙劇烈、陸地水文環(huán)境紊亂的生態(tài)環(huán)境，能夠真正可持續(xù)地維持河流的長治久安。因此，水土保持要始終堅持“持續(xù)減少黃河泥沙，利民、安民、富民”的工作宗旨。發(fā)展目標(biāo)要著眼民生，措施配置要關(guān)注民生，工程運行要惠及民生。同時，水土保持也要始終堅持減少入黃泥沙特別是粗泥沙的宗旨。要進一步研究和健全農(nóng)民群眾普遍接受，社會公眾廣泛參與，各級政府盡職履責(zé)，流域機構(gòu)協(xié)調(diào)服務(wù)的和諧共建新機制。

3.2 水土流失有效治理要明確階段發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)

基于黃土高原土壤侵蝕是強烈的自然侵蝕與人為加速侵蝕共同作用結(jié)果的基本認識,明確黃土高原水土流失有效治理的階段性目標(biāo)如下:

第一步是將土壤侵蝕量減至黃河下游泥沙達到?jīng)_淤平衡水平； 治理區(qū)農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，群眾生產(chǎn)生活條件有明顯改善。

第二步是遏制人為侵蝕, 使土壤侵蝕減至自然侵蝕量的水平；黃土高原地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)功能得到明顯改善，農(nóng)村居民擺脫貧困。

第三步是在遏制人為侵蝕的基礎(chǔ)上，有效降低特殊區(qū)域的自然侵蝕量；黃土高原地區(qū)經(jīng)濟社會進入可持續(xù)發(fā)展階段。

3.3 水土流失有效治理要實施“突出重點，整體推進”的區(qū)域部署

根據(jù)國家投資能力，堅持“由粗到細，整體推進”，抓緊實施粗泥沙集中來源區(qū)的治理，同時相機開展多沙粗沙區(qū)治理的前期工作。

3.4 水土流失有效治理要堅持“因地制宜，綜合治理”的成功經(jīng)驗

實踐證明，只有堅持“因地制宜,綜合治理”的原則，才能使水土保持防治體系真正成為人與自然和諧共處的紐帶、經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的保障。指導(dǎo)思想上要堅持“保護優(yōu)先，強化治理，綜合治理與自然修復(fù)相結(jié)合”；措施選配上要堅持“生物措施、工程措施、耕作措施、封育保護、生態(tài)移民多種措施科學(xué)選擇，合理配置”。

3.5 水土流失有效治理要建立健全依法、依規(guī)、按制度管理機制

在國家投資體制改革、新水土保持法頒布實施、國家經(jīng)濟社會不斷變革發(fā)展等新形勢下，流域機構(gòu)面臨著如何依法履責(zé)的新課題，需要用適應(yīng)新情況、構(gòu)建新理念、培育新思維、尋求新方法的思路來創(chuàng)新工作機制，盡快擺脫過去靠“計劃”、靠“投資”的水土保持行業(yè)管理思維，實現(xiàn)向“依法、依規(guī)、按制度”管理的根本轉(zhuǎn)變。要在深入把握黃土高原水土流失和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，對影響黃土高原水土流失有效治理的政策法規(guī)、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和運行機制等開展深入研究，為依法履行職責(zé)奠定基礎(chǔ)。

3.6 水土流失有效治理要更加注重基礎(chǔ)研究

實踐證明，基礎(chǔ)研究對推動過去幾十年黃土高原水土保持工作起到了舉足輕重的作用。黃土高原的水土流失治理，是世界性的難題，我們目前的認知程度還遠遠不夠，需要不斷加大基礎(chǔ)研究的力度，為加快黃土高原水土流失有效治理提供基礎(chǔ)支撐。要注重對黃土高原生態(tài)系統(tǒng)演變成因、驅(qū)動機制和可持續(xù)性，黃土高原可持續(xù)生態(tài)系統(tǒng)對黃河水沙的響應(yīng)，黃土高原生態(tài)系統(tǒng)持續(xù)發(fā)展等影響和支撐國家宏觀決策的重大基礎(chǔ)問題的研究，積極組織開展水土流失治理工程有效機理和可持續(xù)調(diào)控等關(guān)鍵實用技術(shù)的研究與開發(fā)。