政府內(nèi)部控制框架體系的構(gòu)建研究

許慶王月

政府內(nèi)部控制框架體系的構(gòu)建研究

許慶王月

政府內(nèi)部控制是近年來研究的熱點(diǎn)領(lǐng)域。隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的頒布，政府內(nèi)部控制在理論和實(shí)務(wù)中得到了諸多關(guān)注。而政府本身由于掌握稀缺資源、行使國家職能的特殊性，使得政府內(nèi)部控制成為亟待建立和實(shí)施的制度安排。本文從政府內(nèi)部控制的內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通、監(jiān)督五個(gè)方面進(jìn)行論述，以期對(duì)政府內(nèi)部控制的建立和實(shí)施起些許推動(dòng)作用。

政府；內(nèi)部控制；構(gòu)建

一、引言

2012年11月關(guān)于我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》頒布，并于2014年1月1日正式執(zhí)行。這標(biāo)志著以制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行、形成不易腐的防范機(jī)制和不能腐的保障機(jī)制為目標(biāo)的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)和實(shí)施的系統(tǒng)工程正式啟動(dòng)（劉永澤、張亮,2013）。本文選取行政事業(yè)單位中的行政單位為對(duì)象，研究其內(nèi)部控制體系，以期能夠提高行政單位內(nèi)部控制實(shí)施的效率和效果。

二、政府內(nèi)部控制體系的構(gòu)建

（一）內(nèi)部環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境是其他要素的基礎(chǔ)。不考慮環(huán)境的影響，就不可能實(shí)施有效的內(nèi)部控制（楊清香，2010）。內(nèi)部控制環(huán)境主要從決策層、執(zhí)行層、監(jiān)督層三個(gè)方面進(jìn)行構(gòu)建。第一是決策層方面，通過設(shè)立職責(zé)權(quán)限使權(quán)力得到制衡，進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)決策時(shí)要聽取基層、專家意見，通過充分論證后科學(xué)決策，反對(duì)“一言堂”“拍腦袋”的決策方式。各部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)部門決策負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。第二是執(zhí)行層方面，首先設(shè)定崗位職責(zé)，實(shí)行不相容職務(wù)相分離，健全責(zé)任追究制度，實(shí)行人責(zé)自負(fù)。其次對(duì)政府日常業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行管理，根據(jù)日常預(yù)算活動(dòng)、擔(dān)?；顒?dòng)、財(cái)務(wù)活動(dòng)、收支活動(dòng)、采購活動(dòng)、工程招標(biāo)活動(dòng)、合同活動(dòng)等編制活動(dòng)說明書。第三是監(jiān)督層，對(duì)政府部門中的紀(jì)檢監(jiān)察部門、審計(jì)部門進(jìn)行職責(zé)劃分，保持兩部門的獨(dú)立性。政府內(nèi)部控制的主體是政府組織，客體是政府治理與業(yè)務(wù)活動(dòng)，而其最終的落腳點(diǎn)是人。人既受制度因素的制約，也受非制度因素的制約。文化對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)、手段、方式、程度、路徑、執(zhí)行效率都存在影響（李連華，2012）。而在政府機(jī)構(gòu)中，傳統(tǒng)的“官本位”思想占據(jù)主導(dǎo)地位，在國家專制型傾向文化的影響和政府組織集中制的科層體制下，使得改造文化不如企業(yè)那樣簡單易操作。所以，政府內(nèi)部控制應(yīng)重視傳統(tǒng)思想觀念的作用，逐步引導(dǎo)，循序漸進(jìn)，通過硬軟兩種方式建立良好的政府內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是對(duì)政府治理和業(yè)務(wù)活動(dòng)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、評(píng)估。筆者認(rèn)為政府的風(fēng)險(xiǎn)主要為政府內(nèi)組織層面上由于掌握公共資金和公共稀缺資源配置而產(chǎn)生的政府官員尋租風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)層面上由于行政管理不當(dāng)產(chǎn)生的違背法律道德、資源浪費(fèi)、資金濫用、資產(chǎn)隨意處置、信息披露不健全不透明而產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，即政府預(yù)算活動(dòng)、采購活動(dòng)、招標(biāo)活動(dòng)、合同管理合同、收支活動(dòng)等。比如政府舉債后無力償還的主權(quán)債務(wù)危機(jī)以及由于社?；鹫{(diào)配不合理導(dǎo)致收支不符的社保基金支付危機(jī)等。政府內(nèi)部控制既要防范個(gè)人以損害組織利益的不正當(dāng)手段獲取不法收益，也要防范個(gè)人為組織謀取組織利益而使用不正當(dāng)手段。

（三）控制活動(dòng)

控制活動(dòng)是針對(duì)政府組織風(fēng)險(xiǎn)和業(yè)務(wù)層面進(jìn)行的，包括采取規(guī)定規(guī)范，控制方法、應(yīng)急預(yù)案等措施對(duì)組織風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避、降低、或者接受。

在制定規(guī)定規(guī)范上，政府應(yīng)該根據(jù)不同政府部門的特點(diǎn)，充分考慮政府部門的控制環(huán)境，在保持整體框架結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)上發(fā)揮積極性與主動(dòng)性，結(jié)合本級(jí)別、本部門的特點(diǎn)制定適合的紀(jì)律遵守法制和業(yè)務(wù)操作規(guī)范。在控制方法上，應(yīng)當(dāng)根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中政府業(yè)務(wù)活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)關(guān)鍵點(diǎn)進(jìn)行控制與協(xié)調(diào)。從關(guān)鍵部門關(guān)鍵人員關(guān)鍵問題核心出發(fā)逐步擴(kuò)散到整個(gè)業(yè)務(wù)管理流程中，既把握重點(diǎn)又兼顧全面，將內(nèi)部控制活動(dòng)內(nèi)嵌入政府治理中，防止行政權(quán)力凌駕于內(nèi)部控制制度之上。政府應(yīng)當(dāng)考慮到各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理中的突發(fā)狀況，設(shè)定周詳?shù)膽?yīng)急預(yù)案。

（四）信息與溝通

信息與溝通在政府內(nèi)部控制中發(fā)揮重要作用，有利于消除信息不對(duì)稱，提高社會(huì)福利。政府部門對(duì)信息的收集、加工、傳遞、披露應(yīng)首先明確內(nèi)部控制信息的產(chǎn)權(quán)。陳漢文和王沖（2013）認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的界定有助于提高社會(huì)福利。Gray and Jenkins（1986）認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)報(bào)告受托責(zé)任履行信息。信息公開成為日益明確參與國家治理的社會(huì)公眾減少信息不對(duì)稱性的首要要求。政府實(shí)行政務(wù)信息公開透明首要點(diǎn)是要求信息內(nèi)容真實(shí)可靠，其次，要求信息再收集、加工處理、傳遞上要規(guī)范統(tǒng)一，防止信息失真而誤導(dǎo)信息使用者。這既包括政府部門內(nèi)部（組織層級(jí)與業(yè)務(wù)層級(jí)）傳遞信息一致與決策相關(guān)，也包括與政府部門外部口徑一致，便于與監(jiān)管部門、上級(jí)直管部門、社會(huì)公眾、媒體的理解、溝通與反饋。

（五）監(jiān)督

內(nèi)部控制的監(jiān)督主要監(jiān)督內(nèi)部控制建設(shè)的規(guī)范性、執(zhí)行的有效性、結(jié)果的合理性，確保目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。對(duì)于政府監(jiān)督要發(fā)揮內(nèi)外部監(jiān)督合力，合理保證政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊和腐敗、提高公共服務(wù)效率和效果。

政府內(nèi)部控制監(jiān)督手段有以下幾種方式：第一，內(nèi)部審計(jì)發(fā)揮再控制作用。張慶龍、聶興凱（2011）認(rèn)為，通過國外政府部門內(nèi)部控制中內(nèi)部審計(jì)發(fā)揮作用的經(jīng)驗(yàn)，缺少內(nèi)部審計(jì)的評(píng)價(jià)、監(jiān)督，政府內(nèi)部控制就不能有效的形成和執(zhí)行。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不獨(dú)立，意味著無法直接向部門領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告工作，影響內(nèi)部審計(jì)作用的發(fā)揮（劉力云，2007）。第二，紀(jì)檢監(jiān)察部門發(fā)揮監(jiān)察作用。主要對(duì)官員作風(fēng)、瀆職失職、舞弊腐敗、行政不作為進(jìn)行監(jiān)督。紀(jì)檢監(jiān)察部門應(yīng)該在實(shí)踐中應(yīng)保持獨(dú)立地位，保證對(duì)違規(guī)問題發(fā)現(xiàn)的及時(shí)性和處罰的公正性。第三，財(cái)政部門、上級(jí)監(jiān)管部門和外部審計(jì)部門應(yīng)發(fā)揮外部監(jiān)督作用，對(duì)資金的報(bào)批、使用方向、過程及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。第四，媒體和社會(huì)公眾應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督作用。以網(wǎng)絡(luò)為媒介的信息快速收集及傳遞使媒體和公眾可以集群力對(duì)政府部門有損效率和公平、中飽私囊行為施加輿論壓力，促使政府部門管理公共事務(wù)時(shí)合法合規(guī)，提高公共服務(wù)產(chǎn)出滿意度。

三、結(jié)束語

本文借鑒前人關(guān)于企業(yè)與政府內(nèi)部控制的研究基礎(chǔ)上，對(duì)政府內(nèi)部控制概念、如何構(gòu)建、實(shí)施機(jī)制、評(píng)價(jià)系統(tǒng)進(jìn)行進(jìn)一步研究。但是由于筆者能力所限，仍然存在欠缺與不足，如政府內(nèi)部控制的實(shí)施機(jī)制是否具有可行性和強(qiáng)大的生命力，以及評(píng)價(jià)系統(tǒng)的進(jìn)一步層級(jí)化細(xì)分和指標(biāo)如何擇定，將在以后的研究中進(jìn)一步改善和深入。

[1]財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)及審計(jì)署發(fā)布.企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范.上海立信會(huì)計(jì)出版社,2008.

[2]財(cái)政部.行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行).2012.

[3]劉玉廷,王宏.美國加強(qiáng)政府部門內(nèi)部控制建設(shè)的有關(guān)情況及其啟示[J].2008(3):3-10

（作者單位：安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院）