對(duì)新時(shí)期全國水庫移民工作的思考

唐傳利

（水利部水庫移民開發(fā)局，100053，北京）

一、新時(shí)期全國水庫移民工作的形勢與任務(wù)

黨的十八大提出2020年全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了全面深化改革的行動(dòng)綱領(lǐng)。這些戰(zhàn)略部署和行動(dòng)綱領(lǐng)，進(jìn)一步明確了新時(shí)期全國水庫移民工作的形勢、目標(biāo)與任務(wù)。

1.全面建成小康社會(huì)是新時(shí)期全國水庫移民工作的奮斗目標(biāo)

一是在指導(dǎo)思想上，必須長期堅(jiān)持以人為本的原則，堅(jiān)決拋棄 “重工程、輕移民，重搬遷、輕安置”的傳統(tǒng)思維，把維護(hù)移民合法權(quán)益、保障移民長遠(yuǎn)發(fā)展放在更加突出的位置。二是在工作目標(biāo)上，必須更加重視移民收入翻番、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和移民新農(nóng)村建設(shè)，重視移民生活水平的全面提高。三是在工作重點(diǎn)上，必須加大工作力度，在深入推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、著力促進(jìn)移民增收、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、建設(shè)移民美麗家園等方面工作取得新突破。四是在工作路徑上，必須明確移民工作方向，找到破解移民工作難題的有效路徑，堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，切實(shí)讓廣大移民共享現(xiàn)代化成果。

2.全面深化改革開放是新時(shí)期全國水庫移民工作的內(nèi)在要求

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革作出了系統(tǒng)部署，對(duì)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制和加快政府職能轉(zhuǎn)變等方面提出了明確要求。一是在征地補(bǔ)償和移民安置方面，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障，建立健全兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高移民個(gè)人收益水平。二是在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化方面，建立健全體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程，共同分享現(xiàn)代化建設(shè)成果。三是在加快轉(zhuǎn)變政府職能方面，處理好政府與市場的關(guān)系，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府移民工作職能，深化移民工作行政體制改革，創(chuàng)新移民工作行政管理方式，增強(qiáng)政府移民工作的公信力和執(zhí)行力，建立法制移民工作管理體制和服務(wù)型移民工作運(yùn)行機(jī)制。

3.服務(wù)和推動(dòng)水利水電大發(fā)展是新時(shí)期全國水庫移民工作的主要任務(wù)

2011年中央1號(hào)文件和中央水利工作會(huì)議明確提出，今后10年全國水利年平均投入達(dá)到4 000億元，到2020年水利投資達(dá)到4萬億元，其中“十二五”投資1.8萬億元，目前水利改革發(fā)展處于歷史最好時(shí)期。全國水利水電建設(shè)事業(yè)的持續(xù)快速健康發(fā)展，對(duì)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置工作提出新的更高要求。據(jù)初步估算，2012—2026年全國大約增加水利水電工程移民300多萬人，平均每年新增移民約20萬人，特別是水能資源富集的西南地區(qū)和少數(shù)民族聚集區(qū)，水庫移民安置工作任務(wù)更為艱巨和繁重，保障和滿足水利水電工程建設(shè)的需要是水庫移民工作的重要任務(wù)。

二、對(duì)做好新時(shí)期全國水庫移民工作的思考

根據(jù)新時(shí)期全國水庫移民工作的形勢、目標(biāo)與任務(wù)要求，在我國進(jìn)入全面建成小康社會(huì)的決定性階段，全國水庫移民工作的外部環(huán)境發(fā)生了深刻變化，內(nèi)部管理面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。這就要求對(duì)新時(shí)期全國水庫移民工作管理中存在的問題進(jìn)行深入的思考和認(rèn)真的分析。

1.水庫移民工作要與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展

當(dāng)前，一些地方存在利用水庫移民搬遷安置綁架工程建設(shè)，搭便車，大搞超規(guī)模、超標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將水庫移民脫貧致富、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給主體工程；有些地方對(duì)庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不予重視，靠移民專項(xiàng)資金“單打一”投入，移民群眾難以分享區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新成果。針對(duì)上述情況，今后全國水庫移民工作必須堅(jiān)持“雙贏”原則，地方政府應(yīng)抓住工程建設(shè)的難得機(jī)遇，把工程建設(shè)、移民安置作為加快貧困地區(qū)群眾擺脫貧困、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的助推劑，統(tǒng)籌安排，整合資源，確保工程建設(shè)與區(qū)域發(fā)展同步進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)建設(shè)一座工程、帶動(dòng)一方經(jīng)濟(jì)、改善一片環(huán)境、造福一批移民。在大中型水庫移民后期扶持工作管理過程中，地方政府應(yīng)將移民后期扶持納入當(dāng)?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體規(guī)劃，多渠道籌措資金，建立多部門合力促進(jìn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施完善、移民持續(xù)增收、社會(huì)和諧穩(wěn)定的長效機(jī)制。

2.工程建設(shè)征地補(bǔ)償要滿足水庫移民安置需要

目前農(nóng)村集體土地征收難度越來越大，庫區(qū)人多地少矛盾越顯突出，新建工程移民安置環(huán)境容量越來越不足。同時(shí)，水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與其他同期建設(shè)項(xiàng)目存在同地不同價(jià)不同稅的問題。移民安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施建設(shè)、集鎮(zhèn)遷建和專項(xiàng)設(shè)施處理補(bǔ)償 “三原原則”也已不適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展內(nèi)在要求等問題。面對(duì)上述安置問題，全國水庫移民工作要積極創(chuàng)新安置方式，按照城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要求，將移民安置與新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一起來，因地制宜采取農(nóng)業(yè)安置、貨幣補(bǔ)償、養(yǎng)老保險(xiǎn)安置、二三產(chǎn)業(yè)安置等多樣化組合方式確保移民長期分享工程建設(shè)效益，破解移民安置難題。針對(duì)同地不同價(jià)不同稅問題，新建工程建設(shè)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要爭實(shí)行區(qū)片綜合地價(jià)，并享受鐵路、公路、機(jī)場的耕地占用稅優(yōu)惠政策。此外，移民安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè)、集鎮(zhèn)遷建、專項(xiàng)設(shè)施處理要滿足國家相關(guān)行業(yè)發(fā)展強(qiáng)制性最低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償，要按照十八屆三中全會(huì)的要求，建立兼顧國家、集體、個(gè)人的被征收土地的增值收益分配機(jī)制，合理提高移民個(gè)人收益，建立健全和規(guī)范管理移民長遠(yuǎn)發(fā)展多元保障長效機(jī)制。

3.水庫移民美麗家園建設(shè)要符合社會(huì)主義新農(nóng)村要求

水庫移民為國家建設(shè)而犧牲自己的家園，還移民一個(gè)美麗家園是解決好水庫移民問題的內(nèi)在要求。當(dāng)前仍有部分移民居住在山洪地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)和危房中，生存環(huán)境特別惡劣，迫切需要改善生產(chǎn)生活條件，水庫移民美麗家園建設(shè)已經(jīng)成為廣大移民所思、所盼、所急的民生工程。為此，各級(jí)各有關(guān)部門要嚴(yán)格按照全面建成小康社會(huì)的部署要求，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，整合資源，整村推進(jìn)，通過住房改造、新村建設(shè)、環(huán)境整治、設(shè)施完善等措施，不斷改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，提高公共服務(wù)水平，保護(hù)庫區(qū)和移民安置區(qū)生態(tài)環(huán)境。要按照“一村一策、整村推進(jìn)”的要求，研究制訂水庫移民美麗家園建設(shè)行動(dòng)方案，通過開展移民避險(xiǎn)解困試點(diǎn)工作，幫助特困移民解決住房難、發(fā)展難、長遠(yuǎn)沒保障等突出問題。大力推進(jìn)移民新村建設(shè)，美化、潔化、硬化、亮化、綠化移民新村，并把移民新村向新社區(qū)轉(zhuǎn)化，完善社區(qū)治理機(jī)制，加大社區(qū)治理力度，讓新村、新社區(qū)成為移民安居樂業(yè)的精神家園和美麗家園，成為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的樣板。

4.水庫移民解困工作要與移民增收工作統(tǒng)一起來

針對(duì)全國現(xiàn)在仍有近500萬水庫移民貧困人口，全國農(nóng)村移民人均純收入僅是全國農(nóng)民人均純收入的2/3，水庫移民收入水平總體與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村存在較大差距的實(shí)際，各級(jí)黨委政府及有關(guān)部門要切實(shí)落實(shí)責(zé)任。

一要切實(shí)加大庫區(qū)產(chǎn)業(yè)扶持力度，鼓勵(lì)移民依托資源優(yōu)勢開展每家每戶都能受益的產(chǎn)業(yè)。加強(qiáng)生產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目管理，合理確定移民資金的所有權(quán)、管理權(quán)和收益權(quán)，確保項(xiàng)目效益落實(shí)到移民村、移民戶。大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，積極培育一村一品、一村一業(yè)。

二要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)移民群眾的生產(chǎn)技術(shù)和就業(yè)技能培訓(xùn)，特別是技術(shù)技能證書培訓(xùn)，注意統(tǒng)籌整合農(nóng)業(yè)、人保、教育、移民等部門針對(duì)農(nóng)民的培訓(xùn)項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)資源，使每個(gè)移民家庭都有一名勞動(dòng)力接受培訓(xùn)，掌握一至兩門實(shí)用技術(shù)和就業(yè)技能，促進(jìn)移民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)、就業(yè)增收。

三要擴(kuò)大移民增收途徑，建立符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的農(nóng)村合作組織，鼓勵(lì)移民通過勞務(wù)輸出、物業(yè)經(jīng)濟(jì)、土地林地流轉(zhuǎn)、旅游服務(wù)業(yè)、農(nóng)家樂、家庭農(nóng)莊等多種方式增加收入。

四要?jiǎng)?chuàng)新集體土地利用制度，研究農(nóng)村移民承包地和宅基地資源資產(chǎn)化措施，推進(jìn)承包地和宅基地市場化運(yùn)作，讓土地成為移民增收致富的新途徑。

5.加強(qiáng)和諧庫區(qū)建設(shè)要符合創(chuàng)新社會(huì)治理體制要求

當(dāng)前，移民在安置區(qū)的社會(huì)融合問題還沒有真正解決，一些地方新建的移民新村（社區(qū)）治理模式和治理結(jié)構(gòu)尚未完全形成，一些老水庫歷史遺留問題和矛盾還很突出，持續(xù)上訪、越級(jí)上訪仍在高位運(yùn)行。針對(duì)上述情況：

一要按照黨的十八屆三中全會(huì)提出的創(chuàng)新社會(huì)治理體制的要求，著眼于維護(hù)廣大移民群眾的根本利益，以解決影響移民和諧穩(wěn)定突出問題為突破口，不斷改善生產(chǎn)生活條件，最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)庫區(qū)和安置區(qū)社會(huì)發(fā)展活力，提高治理水平，促進(jìn)移民安居樂業(yè)、社會(huì)安定有序。

二要積極構(gòu)建移民社會(huì)融合機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)移民的教育和引導(dǎo)，增強(qiáng)移民主人翁意識(shí)，提高移民參與社會(huì)心理融合的主觀能動(dòng)性，加快移民心理調(diào)適進(jìn)程。

三要構(gòu)建移民社區(qū)治理體系，進(jìn)一步規(guī)范和完善移民社區(qū)治理模式，完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，建立社區(qū)協(xié)商共治機(jī)制，不斷夯實(shí)社會(huì)建設(shè)基礎(chǔ)。

四要構(gòu)建預(yù)防化解矛盾機(jī)制，加快解決水庫移民遺留問題，建立移民安置利益調(diào)解機(jī)制，建立健全移民安置和后期扶持工作社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。

6.移民機(jī)構(gòu)組織建設(shè)要符合政府職能轉(zhuǎn)變要求

當(dāng)前全國水庫移民工作沒有統(tǒng)一的行政管理主體，多頭管理、政出多門，導(dǎo)致不同時(shí)期、不同類型工程或同一工程不同地區(qū)的移民政策不統(tǒng)一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一致，也造成了移民攀比心理。同時(shí)，各級(jí)各有關(guān)部門移民工作仍存在職責(zé)不清、關(guān)系不順、協(xié)調(diào)困難等狀況；移民工作管理當(dāng)中，重前期審批、輕實(shí)施監(jiān)管，重移民搬遷、輕移民后期扶持；安置規(guī)劃變更多、概算投資調(diào)整多、移民項(xiàng)目超概多等突出問題。針對(duì)這些問題：

一要進(jìn)一步理順?biāo)畮煲泼窆ぷ鞴芾眢w制，統(tǒng)一水利水電工程移民政策標(biāo)準(zhǔn)，完善前期審批審核機(jī)制，健全監(jiān)督管理制度。

二要進(jìn)一步厘清地方政府、項(xiàng)目法人、規(guī)劃設(shè)計(jì)、監(jiān)督評(píng)估和建設(shè)管理等單位的責(zé)權(quán)，強(qiáng)化移民安置工作全過程監(jiān)督管理。

三要加強(qiáng)移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)管理，提高前期工作水平，對(duì)移民安置實(shí)施工作的監(jiān)管，充分發(fā)揮稽察、審計(jì)和監(jiān)督評(píng)估的作用，切實(shí)做好移民安置驗(yàn)收工作，確保移民得到妥善安置。