湖北省創(chuàng)新農(nóng)田水利建管機(jī)制調(diào)研

呂恒心

（財政部農(nóng)業(yè)司水利處，100820，北京）

湖北省是農(nóng)業(yè)大省，也是水利大省。近年，湖北省以明晰工程產(chǎn)權(quán)為核心，以保障農(nóng)民群眾合法權(quán)益為根本，以保證工程安全運行為前提，以落實管理權(quán)、搞活經(jīng)營權(quán)為重點，形成了一些行之有效的建管機(jī)制和模式，充分發(fā)揮了政府、市場及廣大農(nóng)民群眾的積極性，有效實現(xiàn)了農(nóng)田水利“建得起、管得好、保安全、長受益”的可持續(xù)發(fā)展。

一、創(chuàng)新農(nóng)田水利建設(shè)管護(hù)機(jī)制

1.創(chuàng)新建設(shè)機(jī)制

一是堅持競爭立項，把“要我干”變成“我要干”。按照公平、公正、公開的原則，從2010年開始對中央小農(nóng)水重點縣實行競爭立項。2013年，湖北省還對中央財政小農(nóng)水重點縣競爭立項過程實行電視直播，現(xiàn)場評分并公布成績，有效避免了人為因素和暗箱操作。

二是充分尊重民意。按照村級申報、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、縣級把關(guān)的原則，確定項目建設(shè)地點和建設(shè)內(nèi)容，最大程度地滿足農(nóng)民群眾生產(chǎn)生活需求。老河口市通過印發(fā)致農(nóng)民朋友的公開信，把農(nóng)田水利建設(shè)項目投資政策和建設(shè)要求告知農(nóng)民，保障農(nóng)民知情權(quán)；項目的選擇和建設(shè)內(nèi)容通過村民議事會確定，做到農(nóng)民的事情農(nóng)民定，保障農(nóng)民決定權(quán)。

三是規(guī)范項目建設(shè)管理。各縣在編制項目建設(shè)實施方案時，組織設(shè)計單位、受益鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組及農(nóng)民代表，現(xiàn)場測量、踏勘，確保具體建設(shè)內(nèi)容和工程布置科學(xué)合理。在建立健全“法人負(fù)責(zé)、監(jiān)理控制、施工保證、政府監(jiān)督”質(zhì)量控制體系的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮第三方檢測和群眾參與監(jiān)督的作用，嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組及農(nóng)民合作組織協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)組織農(nóng)民投工投勞，對工程建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督，解決施工中遇到的拆遷、占地及民事糾紛等問題。湖北省廣泛推行了農(nóng)民義務(wù)監(jiān)督員制度，聘請當(dāng)?shù)刎?zé)任心強(qiáng)、威望高的農(nóng)民對項目建設(shè)進(jìn)度、施工質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，并在報賬環(huán)節(jié)明確了義務(wù)監(jiān)督員簽字的條款。如老河口市各村聘請2名農(nóng)民義務(wù)監(jiān)督員，對工程建設(shè)全過程進(jìn)行監(jiān)督，參與工程建設(shè)竣工驗收，財政撥付項目資金時，須由項目村農(nóng)民義務(wù)監(jiān)督員簽字方可撥付，確保了農(nóng)民義務(wù)監(jiān)督作用的有效發(fā)揮。秭歸縣積極探索農(nóng)民自建自管模式，對分散的戶建戶用戶管的小型水池和小型集中水廠，確定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和獎補標(biāo)準(zhǔn)，提供建設(shè)圖紙，交由用水戶協(xié)會和農(nóng)戶建設(shè)，驗收合格后實行以獎代補。這項政策充分調(diào)動了農(nóng)民參建的積極性，共有5 000多名農(nóng)戶提出了建設(shè)申請并簽訂合同，有18個用水戶協(xié)會與水利局簽訂建設(shè)合同，合同約定工程建設(shè)只補助材料費，投工投勞和占地補償均由協(xié)會組織協(xié)調(diào)。

2.創(chuàng)新政策機(jī)制

一是強(qiáng)化資金整合。宜昌市夷陵區(qū)成立區(qū)長為組長的涉農(nóng)項目高效整合工作領(lǐng)導(dǎo)小組，按照“源頭整合、規(guī)劃優(yōu)先，區(qū)域整合、績效優(yōu)先，流程整合、統(tǒng)籌優(yōu)先，各計其功、創(chuàng)新優(yōu)先”的原則，對資金總額500萬元、建設(shè)部門達(dá)到2個、建設(shè)區(qū)域涉及2個以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、項目周期超過2年的涉農(nóng)項目進(jìn)行重點整合。近年來年均整合農(nóng)業(yè)、水利、國土、農(nóng)發(fā)等資金3億元投入農(nóng)田水利建設(shè)。

二是建立管護(hù)經(jīng)費獎補激勵機(jī)制。省級財政每年從預(yù)算中安排3億元，省發(fā)改委從相關(guān)水利專項中調(diào)劑5 000萬元，省水利廳從水利建設(shè)基金中安排5 000萬元，對小農(nóng)水建設(shè)管護(hù)好的地方實行 “以獎代補”。武漢、襄陽等市級財政也專門安排了小農(nóng)水建設(shè)管護(hù)“以獎代補”資金。松滋市將底寬1 m以上的農(nóng)村排灌溝渠管理維護(hù)納入“一事一議”財政獎補范圍，具體補助標(biāo)準(zhǔn)為：底寬5 m（含 5 m）以上的，補助 2 000元/km；底寬3m（含）至5m的，補助1000元/km；底寬1～3 m的，補助500元/km。蔡甸區(qū)將全區(qū)在冊?。?）型水庫，容積 1萬m3以上的塘堰，固定式排、灌泵（機(jī)）站，防滲襯砌渠道，底寬8 m以上排灌渠道，在冊圩垸，有啟閉設(shè)施的小型涵閘等納入管護(hù)獎補范圍，明確補助標(biāo)準(zhǔn)，按百分制考核評分進(jìn)行獎補。

3.創(chuàng)新管護(hù)機(jī)制

據(jù)湖北省初步統(tǒng)計，目前全省已經(jīng)明晰工程產(chǎn)權(quán)的小型農(nóng)田水利工程70余萬處，頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證書近50萬個。夷陵區(qū)現(xiàn)有各類水利工程2萬余處，多數(shù)都是小型水庫、堰塘、泵站、渠道、水池、農(nóng)村安全飲水供水等小型水利工程。夷陵區(qū)按照“依法依規(guī)、民辦公助、農(nóng)民主體、建管結(jié)合、公益優(yōu)先”的原則，積極探索以承包確權(quán)為核心的小型農(nóng)田水利設(shè)施管理制度改革，將小型農(nóng)田水利設(shè)施的經(jīng)營權(quán)承包到農(nóng)戶，把水利工程變成農(nóng)民的責(zé)任田。根據(jù)群眾意愿，對五小水利工程分類進(jìn)行確權(quán)承包，“一戶用、一家管”的，采取單戶承包，村委會與農(nóng)戶簽訂管護(hù)合同，明確管理責(zé)任；對“多戶用、多人爭”的，實行受益戶產(chǎn)權(quán)共有制，采取受益農(nóng)戶公開競標(biāo)的辦法確定承包人，村委會與中標(biāo)戶簽訂承包合同，中標(biāo)戶再與受益農(nóng)戶簽訂共建共管合同；對于“有人用、無人管”的，采取協(xié)會共管制或者指定管理制，村委會與用水戶協(xié)會或指定的黨員、村民代表簽訂承包管理合同。目前，全區(qū)102個村全部實施了改革，共簽訂承包合同11萬多份，合同簽訂率達(dá)99%，涉及農(nóng)戶10多萬戶，受益面積 30多萬畝（2萬 hm2）。為穩(wěn)定和完善農(nóng)村小型水利設(shè)施承包關(guān)系，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度，夷陵區(qū)人民政府還制定了《宜昌市夷陵區(qū)農(nóng)村小型水利設(shè)施承包經(jīng)營權(quán)證》（水權(quán)證），明確承包年限與土地二輪延包年限一致，明確受益人的灌溉面積及工程所占份額。目前已頒發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證7477本，基本實現(xiàn)了“五小水利”工程設(shè)施水權(quán)發(fā)證范圍全覆蓋。對規(guī)模較大的灌區(qū)工程，夷陵區(qū)積極構(gòu)建水利設(shè)施建管協(xié)調(diào)體系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)中心統(tǒng)一管理小 （1）型水庫等骨干水源工程，用水戶協(xié)會管理受益渠道和田間工程，形成“水系有人統(tǒng)籌、設(shè)施有人管護(hù)、用水有人調(diào)度”的格局。目前全區(qū)已成立農(nóng)民用水戶協(xié)會32個，農(nóng)民會員28 355人，解決了6.5萬畝（0.43萬hm2）農(nóng)田的灌溉管理問題。

二、推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革

湖北省水利工程農(nóng)業(yè)水費主要包括農(nóng)業(yè)排澇水費和農(nóng)業(yè)灌溉水費。2011年省委1號文件決定取消易澇地區(qū)農(nóng)民的縣鄉(xiāng)兩級水利工程排澇水費，農(nóng)業(yè)排澇費用由各級財政負(fù)擔(dān)，目前大部分縣鄉(xiāng)已取消排澇水費。據(jù)2012年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，農(nóng)業(yè)水費支出占農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出的10%左右，全省農(nóng)業(yè)灌溉水費收入1.06億元，水費實收率約為62%。2008年以來，當(dāng)陽市、荊州區(qū)、南漳縣、宜都市、潛江市、咸安區(qū)、江陵縣、仙桃市、蔡甸區(qū)、老河口市等地實施了農(nóng)業(yè)水價綜合改革示范。示范項目區(qū)基本形成了較為完善的排灌體系，渠系水利用系數(shù)、灌溉保證率也得到了很大提高，形成了良性的農(nóng)田水利工程運行管理機(jī)制，確保了糧食與經(jīng)濟(jì)作物增產(chǎn)，農(nóng)民增收。

一是在改革示范區(qū)，合理的水價運行機(jī)制初步形成。各項目區(qū)終端水價平均為0.07元/m3左右，比核定水價平均0.04元/m3增加了0.03元/m3。盡管水價增加了，但計量設(shè)施進(jìn)一步完善，基本實現(xiàn)了“計量供水、配水到田、核算收費到戶”，減少了水費收繳的中間環(huán)節(jié)，減少了用水矛盾，得到廣大農(nóng)民的擁護(hù)，水費收繳率基本能達(dá)到100%。

二是末級渠系改善，節(jié)水效果明顯。各項目區(qū)共完成末級渠系改造233km多，新建改建涵閘、農(nóng)門、跌水、橋涵、分水口6 300多處，整治塘堰近200口，新建和改造量水設(shè)施583多處。斗農(nóng)渠等末級渠系的灌溉水平均利用系數(shù)由原來的0.55提高到0.77。

三是農(nóng)民水費支出減少，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收。水價改革實施后，農(nóng)戶的平均水費支出由30.58元/畝降至20.7元/畝。當(dāng)陽市半月燎原項目區(qū)實施前，水費畝支出51元，占畝均純收益的9%。項目實施后，水費畝支出28.5元，占畝均純收益的3.5%。

四是用水秩序良好，社會效益顯著。各項目區(qū)成立農(nóng)民用水戶協(xié)會，實行了協(xié)會民主化管理。宜都市大溪灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會內(nèi)設(shè)理事會、理財小組和管水員，將灌區(qū)受益的7 830戶農(nóng)民分為60個用水小組，通過民主議事制度規(guī)范供水、放水和用水。老河口三個灌區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會與管理單位簽訂供水合同，制定用水計劃，建立定額管理，實施配水到戶，推行水務(wù)公開，在用水管理、工程管理維護(hù)、水費收繳，水事糾紛協(xié)調(diào)等涉水事務(wù)方面發(fā)揮了積極主導(dǎo)作用。

三、推進(jìn)農(nóng)田水利設(shè)施運行管護(hù)和產(chǎn)權(quán)改革的思考

1.深化農(nóng)業(yè)水價綜合改革是當(dāng)務(wù)之急

從湖北省典型調(diào)查的平均情況看，農(nóng)業(yè)用水測算水價為0.116元/m3，核定水價平均為0.04元，僅占測算水價的34%，水費的征收率只有62%。在已實施農(nóng)業(yè)水價綜合改革的項目區(qū)，核定水價也僅為0.07元/m3左右，占測算水價的60%。湖北省測算，目前水管單位的供水成本僅收回21%，使得水利工程管理單位虧損嚴(yán)重，這也是造成水利工程老化失修嚴(yán)重、效益低下的主要原因之一。農(nóng)業(yè)水價綜合改革不到位，農(nóng)業(yè)水價機(jī)制形成不合理，供水價格長期低于供水成本，農(nóng)業(yè)水費不能體現(xiàn)水的商品屬性，一方面水管單位農(nóng)業(yè)水費收入銳減，生存和發(fā)展面臨困難，工程運行維護(hù)經(jīng)費缺乏資金穩(wěn)定來源。另一方面社會資本投入農(nóng)田水利建設(shè)和管護(hù)缺乏利益驅(qū)動。

推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價綜合改革，要研究建立反映水資源稀缺狀況、供水成本、農(nóng)業(yè)用水結(jié)構(gòu)和農(nóng)民承受能力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和水資源合理配置、提高水資源利用效率的農(nóng)業(yè)水價形成機(jī)制。由政府投資或補助建設(shè)的農(nóng)田水利設(shè)施，水價按照保障正常運行維護(hù)的原則合理制定；由社會資本投資的農(nóng)田水利設(shè)施，按照補償供水成本、合理盈利的原則制定基準(zhǔn)價格，適當(dāng)擴(kuò)大上下浮動幅度，確保社會資本投資經(jīng)營農(nóng)田水利設(shè)施有利可圖。充分利用農(nóng)田水利設(shè)施改造完善減少水量損耗，提高用水效率，按照促進(jìn)節(jié)約用水、降低農(nóng)民水費支出、保障灌排工程良性運行的原則，由供用水雙方在公平、公開的基礎(chǔ)上，通過民主協(xié)商方式適當(dāng)提高農(nóng)業(yè)用水價格。合理確定農(nóng)業(yè)用水定額，加快建立定額內(nèi)用水優(yōu)惠、超定額用水累進(jìn)加價的水價制度。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)用水精細(xì)化管理，研究建立種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)用水、種植業(yè)內(nèi)部糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、設(shè)施農(nóng)業(yè)、林果業(yè)等分類水價制度。

2.研究制定保障農(nóng)民專業(yè)合作組織、家庭農(nóng)場、用水協(xié)會等新型主體承接農(nóng)田水利項目建設(shè)和管護(hù)的保障措施

目前，農(nóng)田水利項目建設(shè)大多由主管部門負(fù)責(zé)，實行項目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制、合同管理制等“四制”管理。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，農(nóng)村青壯年大多出外打工，農(nóng)民專業(yè)合作組織、家庭農(nóng)場缺乏足夠的能力和群眾基礎(chǔ)，承接項目建設(shè)十分困難。要通過調(diào)整項目立項和建設(shè)管理制度，賦予農(nóng)民專業(yè)合作組織、家庭農(nóng)場、用水戶協(xié)會“項目法人”地位，明確其項目申報主體、出資主體、實施主體、監(jiān)管主體、管護(hù)主體的權(quán)利和義務(wù)。進(jìn)一步完善 “一事一議”政策，在堅持農(nóng)民群眾自愿的前提下，依據(jù)物價上漲、農(nóng)村用工價格上調(diào)等因素，合理確定“一事一議”籌資籌勞上限，適當(dāng)提高投勞折資標(biāo)準(zhǔn)，有效緩解農(nóng)民籌資投勞難的局面。

3.研究建立管理養(yǎng)護(hù)績效考核實施辦法

根據(jù)農(nóng)田水利工程種類、規(guī)模和受益范圍，建立績效考核與維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費獎補掛鉤機(jī)制。根據(jù)農(nóng)田水利設(shè)施的規(guī)模、投資來源、現(xiàn)狀和效益等情況，在做好資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上，按照公開、公正、公平的原則，按照受益對象和范圍，將財政投資形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)為集體股權(quán)，或者量化為受益農(nóng)戶的股份，正確處理好產(chǎn)權(quán)所有和運行管理的關(guān)系。