對(duì)推進(jìn)規(guī)劃水資源論證工作有關(guān)問題的思考

徐邦斌

（水利部淮河水利委員會(huì)，233001，蚌埠）

規(guī)劃水資源論證是水資源論證工作的新領(lǐng)域，彌補(bǔ)了建設(shè)項(xiàng)目水資源論證的不足。通過規(guī)劃水資源論證，深入分析水資源承載能力與規(guī)劃需水合理性，論證規(guī)劃布局與水資源承載能力的協(xié)調(diào)性，提出規(guī)劃方案調(diào)整和優(yōu)化意見，從戰(zhàn)略角度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與區(qū)域水資源承載能力相適應(yīng)。

一、規(guī)劃水資源論證試點(diǎn)工作的啟示

水法和2011年中央1號(hào)文件都提出要進(jìn)行規(guī)劃水資源論證。為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，推進(jìn)規(guī)劃水資源論證工作，水利部于2010年11月印發(fā)了《關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證試點(diǎn)工作的通知》(水資源〔2010〕483號(hào))，要求各地結(jié)合實(shí)際，啟動(dòng)了規(guī)劃水資源論證試點(diǎn)工作，使水資源論證工作著力點(diǎn)盡快從微觀層面進(jìn)入到宏觀層面，進(jìn)行規(guī)劃水資源探索，通過典型引路，積累經(jīng)驗(yàn)。

通過幾年的規(guī)劃水資源論證試點(diǎn)探索，得到以下幾點(diǎn)啟示：

1.開展流域性重大水資源開發(fā)利用工程規(guī)劃的水資源論證，可以進(jìn)一步科學(xué)確定工程建設(shè)的合理性

淮委組織開展的引江濟(jì)淮規(guī)劃水資源論證，科學(xué)分析了跨流域調(diào)水工程與當(dāng)?shù)厮Y源之間的匹配性和協(xié)調(diào)性，提出了規(guī)劃方案調(diào)整和優(yōu)化的意見，進(jìn)一步提高了規(guī)劃編制的科學(xué)性和規(guī)劃實(shí)施的可行性。長江委通過開展?jié)h江干流、烏江干流梯級(jí)水電規(guī)劃水資源論證，為梯級(jí)水電站選址提出提供了優(yōu)化方案?？缌饔蛘{(diào)水工程規(guī)劃水資源論證是跨流域調(diào)水工程規(guī)劃的重要技術(shù)支撐，可為規(guī)劃的科學(xué)編制提供重要技術(shù)依據(jù)。

2.抓住合適契機(jī)是推動(dòng)地方政府及相關(guān)部門重視規(guī)劃水資源論證工作的主要?jiǎng)恿?/h3>

安徽省水利廳抓住六安市霍邱縣、合肥市廬江縣大型鐵礦開采的契機(jī)，要求地方政府對(duì)鐵礦開采規(guī)劃進(jìn)行水資源方面的分析評(píng)價(jià)，未完成前所有鐵礦項(xiàng)目水資源論證一律限批。抓住合適契機(jī)，開展規(guī)劃水資源論證及相關(guān)工作，能有效提高各層面對(duì)規(guī)劃水資源論證工作的認(rèn)識(shí)，更是推動(dòng)地方政府及相關(guān)部門重視、支持、配合規(guī)劃水資源論證工作的主要?jiǎng)恿Α?/p>

3.制度先行是加快規(guī)劃水資源論證工作的切入點(diǎn)

江蘇、山東、廣東、天津、四川和新疆等地以政府文件形式對(duì)開展規(guī)劃水資源論證工作提出了明確要求，上海將規(guī)劃水資源論證列為行政審批流程。只有將制度先行作為規(guī)劃水資源論證工作的切入點(diǎn)，把規(guī)劃水資源論證作為入園區(qū)企業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證的前置條件，規(guī)劃水資源論證工作才能有章可循，才能做到依章辦事。

二、規(guī)劃水資源論證工作存在問題

1.制度體系不完善

目前，我國還沒有水資源論證的專門法律法規(guī)，僅對(duì)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作制定了部門規(guī)章。雖然水法第二十三條規(guī)定“國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)，并進(jìn)行科學(xué)論證”。2012年國務(wù)院《關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》(國發(fā)〔2012〕3 號(hào))也提出“加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)布局的水資源論證工作，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及城市總體規(guī)劃的編制、重大建設(shè)項(xiàng)目的布局，應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)厮Y源條件和防洪要求相適應(yīng)”。但未強(qiáng)制要開展規(guī)劃水資源論證。規(guī)劃水資源論證缺乏相應(yīng)的政策支撐，目前規(guī)劃水資源論證的依據(jù)、經(jīng)費(fèi)、審查、監(jiān)督實(shí)施等制度體系尚未建立，論證對(duì)象、審查權(quán)限、審查程序等尚未明晰。

2.相關(guān)技術(shù)規(guī)范缺乏

當(dāng)前的規(guī)劃水資源論證尚處于試點(diǎn)階段，對(duì)于已經(jīng)開展的水資源論證工作，報(bào)告書編制是依據(jù)《規(guī)劃水資源論證技術(shù)要求》（試行），還沒有形成規(guī)劃水資源論證導(dǎo)則和技術(shù)規(guī)范體系?！兑?guī)劃水資源論證技術(shù)要求》（試行）缺少水資源論證分析范圍和論證范圍、論證工作等級(jí)、論證技術(shù)方法及指標(biāo)體系等方面的規(guī)定，有待進(jìn)一步完善，規(guī)劃水資源論證技術(shù)體系尚未建立，也缺少不同類型的規(guī)劃水資源論證技術(shù)規(guī)范。

3.介入時(shí)點(diǎn)不清

規(guī)劃水資源論證是規(guī)劃主管部門審批規(guī)劃的前置條件，應(yīng)與規(guī)劃編制同步。而實(shí)際上規(guī)劃水資源論證的介入時(shí)點(diǎn)不是過早就是過晚，時(shí)點(diǎn)把握不準(zhǔn)。一種情況是過分強(qiáng)調(diào)早期介入，混淆了規(guī)劃和規(guī)劃水資源論證的區(qū)別。在規(guī)劃編制過程中，如果規(guī)劃水資源論證在規(guī)劃草案編制之前介入，此時(shí)規(guī)劃水資源論證對(duì)象不明確，脫離規(guī)劃草案所進(jìn)行的規(guī)劃水資源論證不是真正意義上的規(guī)劃水資源論證。另一種情況是規(guī)劃水資源論證滯后，很難發(fā)揮規(guī)劃水資源論證對(duì)規(guī)劃編制行為的約束作用。從各地實(shí)際來看，地方政府和規(guī)劃主管部門沒有將規(guī)劃水資源論證納入規(guī)劃編制程序，水行政主管部門介入規(guī)劃編制一般是在規(guī)劃編制基本完成以后，規(guī)劃水資源論證這時(shí)介入很難再改變規(guī)劃布局、規(guī)模和取用水方案。

4.公眾參與制度不健全

公眾參與是避免決策失誤的有效工具，也是規(guī)劃水資源論證的重要內(nèi)容。目前，規(guī)劃水資源論證的公眾參與面不廣，參與方式方法有待進(jìn)一步拓展。一是規(guī)劃水資源論證公眾參與往往沿襲建設(shè)項(xiàng)目水資源論證公眾參與的做法；二是規(guī)劃水資源論證公眾參與面還不夠廣泛，采用的方法比較單一，僅限于問卷調(diào)查、專家審查等，收到的效果相對(duì)有限；三是公眾參與缺乏明確具體的規(guī)定與程序，這使得規(guī)劃水資源論證公眾參與在實(shí)際工作中缺乏約束性，帶有一定盲目性，往往工作不夠到位，甚至流于形式。

5.專業(yè)人才缺乏

規(guī)劃水資源論證是一項(xiàng)多學(xué)科交叉、專業(yè)性較強(qiáng)的工作，對(duì)從業(yè)人員的要求較高。目前，規(guī)劃水資源論證缺乏專業(yè)技術(shù)人才，從業(yè)人員的技術(shù)水平有待提高。我國從事規(guī)劃水資源論證的工作人員主要是長期從事建設(shè)項(xiàng)目水資源論證的持證上崗人員。論證人員在開展工作之前對(duì)規(guī)劃水資源論證了解不多，未經(jīng)培訓(xùn)就要承擔(dān)規(guī)劃水資源論證工作，往往會(huì)受到傳統(tǒng)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證思維的影響，從建設(shè)項(xiàng)目的角度思考問題。

三、推進(jìn)規(guī)劃水資源論證工作的措施建議

1.準(zhǔn)確把握介入時(shí)機(jī)

在規(guī)劃編制過程中，無論是否開展規(guī)劃水資源論證，水資源都是規(guī)劃無法回避的問題。為避免脫離論證對(duì)象，規(guī)劃水資源論證的介入至少要在規(guī)劃方案 （包括推薦方案和替代方案）形成之后才能進(jìn)行。在規(guī)劃方案形成階段介入，由于不確定性因素較多，往往只能定性評(píng)價(jià)，很難作出定量估算。在規(guī)劃方案形成和優(yōu)化階段介入，適合于綜合規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃中的指導(dǎo)性規(guī)劃；在規(guī)劃編制草案形成之后介入，適合于專項(xiàng)規(guī)劃，此時(shí)水資源論證的對(duì)象已經(jīng)明確，可以對(duì)水資源配置、水資源利用作出定量分析和比選，通過規(guī)劃水資源論證發(fā)現(xiàn)規(guī)劃中存在的問題，提出進(jìn)一步調(diào)整和完善規(guī)劃的意見和建議。

2.健全政策法規(guī)和制度體系

建議水利部加快水資源論證立法，以法律形式保障規(guī)劃水資源論證的實(shí)施，這是規(guī)劃水資源論證能夠順利有效實(shí)施的重要保障。目前規(guī)劃水資源論證制度還未完全建立，需要從法律的角度嚴(yán)格要求執(zhí)行規(guī)劃水資源論證的強(qiáng)制性?？山梃b《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》的立法實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，盡早出臺(tái)《水資源論證條例》，將建設(shè)項(xiàng)目水資源論證和規(guī)劃水資源論證納入統(tǒng)一法律體系進(jìn)行管理。建議水利部盡快出臺(tái) 《規(guī)劃水資源論證管理辦法》《規(guī)劃水資源論證報(bào)告書審查工作管理規(guī)定》，明確規(guī)劃水資源論證報(bào)告書審查權(quán)限，嚴(yán)格報(bào)告書編制、審查審批、監(jiān)督管理。

3.盡快出臺(tái)相關(guān)技術(shù)規(guī)范

由于規(guī)劃水資源論證工作剛剛起步，各方面認(rèn)識(shí)不足，目前水利部制定的 《規(guī)劃水資源論證技術(shù)要求》（試行）是編制規(guī)劃水資源論證報(bào)告書的主要技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建議在總結(jié)全國試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上及時(shí)修訂完善，細(xì)化針對(duì)不同規(guī)劃類型的工作重點(diǎn)。同時(shí)出臺(tái)配套的《規(guī)劃水資源論證技術(shù)導(dǎo)則》及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，制定重大建設(shè)項(xiàng)目布局規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)規(guī)劃、行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃等不同類型的技術(shù)規(guī)范。同時(shí)要深入研究規(guī)劃水資源論證范圍、論證技術(shù)方法、論證的指標(biāo)體系，特別是要研究對(duì)規(guī)劃水資源論證的實(shí)際操作具有指導(dǎo)意義的技術(shù)方法。

4.需要相關(guān)部門配合

建議水利部聯(lián)合其他部委推進(jìn)規(guī)劃水資源論證工作，尤其是國家產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、重大建設(shè)項(xiàng)目布局規(guī)劃的水資源論證工作，必須取得規(guī)劃審批部門的理解、配合和支持，才能推動(dòng)和實(shí)施。水利部可以與國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)文，將規(guī)劃水資源論證作為規(guī)劃審批的前置條件，提出開展規(guī)劃水資源論證工作要求，明確一些與規(guī)劃相關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目，若無規(guī)劃水資源論證的不予審批。水行政主管部門應(yīng)積極主動(dòng)地與當(dāng)?shù)卣鸵?guī)劃主管部門溝通，充分理解開展規(guī)劃水資源論證工作的重要意義，以取得相關(guān)部門的理解、支持和配合。

5.公眾的廣泛參與

公眾參與應(yīng)覆蓋規(guī)劃水資源論證的全過程，可通過一定途徑和方式，遵循一定程序，開展公眾參與活動(dòng)，公眾參與的主要方式有問卷調(diào)查、個(gè)別訪談、座談會(huì)、論證會(huì)、大眾傳媒、發(fā)布公告、設(shè)置意見箱和召開聽證會(huì)等。公眾參與的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)有水資源背景調(diào)查、減緩措施征詢、跟蹤評(píng)價(jià)及監(jiān)督等。公眾參與的綜合考慮因素：一是影響范圍廣且多為直接影響的規(guī)劃，應(yīng)采用廣泛的公眾參與；二是技術(shù)復(fù)雜的規(guī)劃，要求有高層次管理者、專家的參與；三是參與評(píng)價(jià)工作的公眾應(yīng)當(dāng)包括有關(guān)單位、專家和公眾。

6.加快人才隊(duì)伍建設(shè)

要借鑒建設(shè)項(xiàng)目水資源論證的工作實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，吸收各級(jí)水行政主管部門的管理人員、科研人員及建設(shè)項(xiàng)目水資源論證從業(yè)人員以及社會(huì)各方力量，組織規(guī)劃水資源論證隊(duì)伍和專家隊(duì)伍，搭建規(guī)劃水資源論證技術(shù)交流平臺(tái)。要加強(qiáng)規(guī)劃水資源論證培訓(xùn)工作，根據(jù)不同的培訓(xùn)對(duì)象設(shè)計(jì)不同的培訓(xùn)內(nèi)容，建議對(duì)規(guī)劃水資源論證管理人員、從業(yè)人員和評(píng)審專家三支隊(duì)伍進(jìn)行培訓(xùn)，分層次、有重點(diǎn)、有計(jì)劃地舉辦專題培訓(xùn)班。

7.開展論證后評(píng)估工作

規(guī)劃水資源后評(píng)估主要任務(wù)是檢查規(guī)劃實(shí)施是否符合規(guī)劃水資源論證報(bào)告書提出的用水方案、用水總量、用水效率、入河排污總量等要求，對(duì)規(guī)劃實(shí)施后實(shí)際產(chǎn)生的影響與規(guī)劃水資源論證報(bào)告書預(yù)測可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行比較分析和評(píng)估，對(duì)規(guī)劃實(shí)施中所采取的預(yù)防或者減輕不良影響的對(duì)策和措施進(jìn)行有效性分析和評(píng)估。對(duì)于后評(píng)估發(fā)現(xiàn)的問題要整改落實(shí)；對(duì)于整改措施沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的，要予以改進(jìn)和調(diào)整規(guī)劃。

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