淺議市場在水資源微觀配置中的決定性作用

李 晶

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

黨的十八屆三中全會明確了我國市場化改革方向，提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”“必須積極穩(wěn)妥從廣度和深度上推進(jìn)市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置”等改革新要求。這對水資源配置提出了一系列新問題：市場在水資源配置中能否起決定性作用，市場在水資源配置的哪個環(huán)節(jié)能起決定性作用，如何減少政府對水資源的直接配置，如何建立水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，等等。這些問題撲面而來，亟待回答。

一、市場在水資源配置中哪個環(huán)節(jié)發(fā)揮作用

現(xiàn)行的水資源配置主要有三個環(huán)節(jié)：一是總量控制，二是水量分配，三是取水許可。從總量控制、水量分配到取水許可，是水資源從宏觀到微觀配置的過程?？偭靠刂坪退糠峙涫菄易鳛樗Y源所有權(quán)人，將其水資源宏觀配置權(quán)在行政層級間逐級下放，形成從中央到地方、自上而下的行政主體間水資源配置權(quán)和管理權(quán)的逐級分解，這是水資源的宏觀配置，配置主體和對象是上一級行政區(qū)域政府和下一級行政區(qū)域政府，不應(yīng)當(dāng)引入市場機制。取水許可環(huán)節(jié)是通過水行政主管部門審批取水許可，實現(xiàn)水資源所有權(quán)與使用權(quán)的分離，將水資源使用權(quán)落實到取用水戶，是水資源的微觀配置，可以引入市場機制。

因此，市場應(yīng)當(dāng)在水資源微觀配置環(huán)節(jié)發(fā)揮作用，具體到現(xiàn)行水資源配置程序，就是在取水許可環(huán)節(jié)發(fā)揮作用。

二、市場在取水許可環(huán)節(jié)發(fā)揮什么樣的作用

取水許可審批之前和之后有兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是之前的申請取水權(quán)，二是之后的取得取水權(quán)。以前被更多關(guān)注的是取水權(quán)取得之后的水權(quán)轉(zhuǎn)讓。事實上，兩個環(huán)節(jié)均有市場發(fā)揮作用的必要與可能。

1.水權(quán)交易中市場的作用

取水權(quán)轉(zhuǎn)讓已有《取水許可和水資源費征收管理條例》（以下簡稱460號令）規(guī)定，實踐中取水權(quán)轉(zhuǎn)讓等水權(quán)交易已有很多案例。概括起來有三種類型：①跨區(qū)域轉(zhuǎn)讓水權(quán)，如浙江省東陽—義烏、余姚—慈溪、紹興—慈溪的水權(quán)交易，由某一地區(qū)的水庫向水資源短缺的另一地區(qū)供水，后者向前者交納水權(quán)交易費；②跨行業(yè)轉(zhuǎn)讓水權(quán)，如寧夏、內(nèi)蒙古的“投資節(jié)水，轉(zhuǎn)讓水權(quán)”，即企業(yè)向灌區(qū)投資節(jié)水，灌區(qū)節(jié)約的水量指標(biāo)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)；③灌區(qū)農(nóng)戶水票交易，如甘肅張掖市、甘肅民勤縣、新疆呼圖壁縣灌區(qū)內(nèi)部農(nóng)戶將持有的水票進(jìn)行交易。

水權(quán)交易有如下特點：交易標(biāo)的是已有水權(quán)中的可交易水權(quán)；采用多種形式的水權(quán)交易，重新配置已有水權(quán)；有效促進(jìn)水資源效益最大化和效率最優(yōu)化；增加雙方節(jié)水動力，吸引社會資本投入水利建設(shè)；不增加用水總量；除投資節(jié)水，轉(zhuǎn)讓水權(quán)符合460號令外，其他類型水權(quán)交易法律法規(guī)均無明確規(guī)定。

2.市場在取水權(quán)申請環(huán)節(jié)的作用

以取水權(quán)轉(zhuǎn)讓為基礎(chǔ)建立起水權(quán)交易制度，必然對現(xiàn)行取水許可審批制度提出挑戰(zhàn)，即對取水權(quán)申請及獲準(zhǔn)機制提出質(zhì)疑?，F(xiàn)行的水資源費制度是水資源的有償使用，按照使用的數(shù)量付費，并非取水權(quán)的有償取得。作為一個取水權(quán)申請者，如果通過取水權(quán)轉(zhuǎn)讓獲得用水權(quán)利，需要支付水權(quán)轉(zhuǎn)讓費，并支付水資源使用費。但是，若通過申請新的取水許可獲得用水權(quán)利，則只需要支付水資源使用費。這顯然是不公平的，而且還增加社會用水總量。因此，若要保持權(quán)利取得的公平性，政府在審批取水權(quán)申請環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)利用市場機制。這在我國目前的法律法規(guī)中尚無規(guī)定，但在國內(nèi)外實踐中已有案例。例如，新疆吐魯番新增取用水的工業(yè)企業(yè)與政府簽訂協(xié)議，交納水權(quán)置換費，工業(yè)企業(yè)不低于10元/m3，石油工業(yè)不低于20元/m3。由政府通過組織建設(shè)水庫等方式，解決企業(yè)新增用水問題。在國外，智利對于有兩個以上的申請人向政府申請取得同一個水源時，通過競爭方式取得。

取水權(quán)申請環(huán)節(jié)引入市場機制有如下特點：標(biāo)的不是已有水權(quán)，而是新增水權(quán)；政府有償出讓水資源使用權(quán)，不再是行政“劃撥”，類似土地“招拍掛”；有效促進(jìn)水資源利用效益最大化和效率最優(yōu)化；吸引社會資本投入水利建設(shè)，并具有預(yù)防審批腐敗的作用；增加了社會用水總量；目前無法律依據(jù)規(guī)定。

市場在取水權(quán)申請環(huán)節(jié)發(fā)揮作用的流程是：水權(quán)申請人通過市場競爭水權(quán)后，經(jīng)政府確權(quán)登記發(fā)證，取得水權(quán)，并可以流轉(zhuǎn)?？梢姡袌鰴C制不但在水權(quán)交易二級市場中發(fā)揮決定性作用，而且在取水權(quán)申請環(huán)節(jié)一級市場也可以發(fā)揮決定性作用。但是，由于后者增加社會用水總量，又是政府參與市場活動，應(yīng)當(dāng)慎用，最好是作為彌補市場不足時采用；而前者不增加用水總量，又是市場平等主體間的交易，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用。

上述兩個環(huán)節(jié)無論是哪種情形獲得水權(quán)，都是通過競爭取得，屬于競爭性環(huán)節(jié)，按照中央關(guān)于“凡是能由市場決定價格的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。推進(jìn)水等領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)自然壟斷環(huán)節(jié)”的價格機制改革精神，其水權(quán)取得價格應(yīng)當(dāng)由市場決定。

三、市場在水資源微觀配置中如何起決定性作用

要使市場在水資源微觀配置環(huán)節(jié)起決定性作用，必須建立水市場。

1.水市場運行機制

在水市場中有四類主體一個平臺：四類主體是水權(quán)需求者、水權(quán)持有者、政府和社會，相應(yīng)關(guān)系是橫向反映市場主體供求關(guān)系，即水權(quán)需求者與持有者的關(guān)系；縱向反映政府與市場和社會的關(guān)系。一個平臺是水市場，是處于系統(tǒng)的核心，作為中介，為水權(quán)需求者和持有者提供交易平臺。

水市場運行機制是：水權(quán)需求者通過水市場尋求需要的水權(quán)，包括取用水戶的可交易水權(quán)或政府 “招拍掛”的水權(quán)；水權(quán)持有者將可交易水權(quán)投入市場，提供交易信息；政府將“招拍掛”水權(quán)在水市場掛牌，提供相關(guān)信息；水權(quán)供需雙方通過水市場交易平臺完成水權(quán)交易，交易之后水權(quán)的變更需要到政府辦理相關(guān)手續(xù)，對新增水權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證。因水權(quán)交易不同于一般的商品交易，政府需要對其用途進(jìn)行管制。

2.市場、政府和社會在水市場中的作用

（1）市場作用

市場作為水權(quán)交易中介，為水權(quán)交易提供平臺，包括完成交易注冊、公開交易信息、撮合交易、通過價格機制、風(fēng)險防控等，直到最后完成水權(quán)交割。

（2）政府作用

一是對水權(quán)取得者進(jìn)行審批，并確權(quán)登記發(fā)證；二是提供計量、監(jiān)測等基礎(chǔ)設(shè)施及法制保障，搭建水權(quán)交易平臺，培育水市場；三是對水權(quán)交易進(jìn)行監(jiān)管，實行水資源用途管制，提供維護(hù)公平公正，彌補市場失靈等。

（3）社會作用

一是提供中介服務(wù)，包括委托代理、第三方影響評價等；二是對水市場進(jìn)行監(jiān)督，包括對信息披露、交易過程、交易結(jié)果以及政府監(jiān)管水平與服務(wù)質(zhì)量等監(jiān)督。

四、使市場在水資源配置中起決定性作用應(yīng)做的準(zhǔn)備

要使市場在水資源微觀配置中起決定性作用，要有一系列必要條件，包括健全的水權(quán)產(chǎn)權(quán)制度體系、水權(quán)交易體系、水法規(guī)體系、水市場監(jiān)管體系、水資源計量監(jiān)測體系等。

1.建立水市場存在的薄弱環(huán)節(jié)

一是水權(quán)產(chǎn)權(quán)體系尚未建立，水權(quán)提供者的權(quán)利還不明確?，F(xiàn)行的取水權(quán)尚未作為水資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證，其獲得的水資源使用權(quán)的權(quán)利行使與義務(wù)履行不明確。目前的取水許可證更多反映的是行政管理的內(nèi)容，不具備產(chǎn)權(quán)證的特質(zhì)；農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和修建管理的水庫中的水資源使用權(quán)沒有確權(quán)登記制度；水資源使用權(quán)的權(quán)利保護(hù)與權(quán)利流轉(zhuǎn)等制度還不健全。

二是水市場不發(fā)育，水權(quán)交易平臺尚未構(gòu)建。以往的水權(quán)交易全部是通過政府作為中介完成的，這不是規(guī)范的水市場，也不可能使市場在水資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。水市場電子信息系統(tǒng)有待研發(fā)建設(shè)。水權(quán)交易需要的交易賬戶注冊、登記、信息披露、金額結(jié)算、風(fēng)險控制等功能的軟件和硬件系統(tǒng)，以及與水行政主管部門監(jiān)管實時對接系統(tǒng)等都有待研發(fā)建設(shè)。內(nèi)蒙、河南、廣東等地正在積極研究組建水權(quán)交易中心（所）。

2.建立水資源微觀配置的市場機制兩個要素

一是盡快確權(quán)登記發(fā)證，對取水權(quán)人和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織水使用權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記，發(fā)放水資源使用權(quán)證。二是盡快培育水市場，搭建水權(quán)交易平臺，為水市場提供物質(zhì)、技術(shù)等必要條件。

3.使市場起決定性作用應(yīng)做的準(zhǔn)備

第一，思想準(zhǔn)備。各級政府及其水行政主管部門要達(dá)成共識，真正轉(zhuǎn)變觀念，切實將思想認(rèn)識統(tǒng)一到使市場在水資源微觀配置中起決定性作用上來。同時，在全社會也要達(dá)成共識。

第二，行動準(zhǔn)備。要進(jìn)一步劃清政府與市場的職責(zé)和作用，轉(zhuǎn)變工作方式，大幅度減少政府及其水行政主管部門在取水許可等水資源微觀配置環(huán)節(jié)中的直接配置，加強水資源宏觀配置，抓緊完成區(qū)域用水總量控制指標(biāo)分解和水量分配工作等。

第三，制度準(zhǔn)備。要改革取水許可制度，建立健全水權(quán)產(chǎn)權(quán)制度、水權(quán)交易制度、水權(quán)保護(hù)制度、水資源用途管制制度、水市場監(jiān)管制度和社會監(jiān)督制度等。首先要開展水法規(guī)的制定修訂工作，尤其要修訂水法和460號令，并鼓勵地方開展水法規(guī)制定修訂工作，為水權(quán)制度建設(shè)保駕護(hù)航。

第四，設(shè)施準(zhǔn)備，包括完善水市場建設(shè)需要的基礎(chǔ)設(shè)施和水資源計量監(jiān)測設(shè)施等。

4.推進(jìn)策略

由于我國水資源稟賦、經(jīng)濟社會發(fā)展進(jìn)程等差別極大，水資源微觀配置市場化改革應(yīng)當(dāng)以需求為導(dǎo)向，因地制宜，先行先試，分步實施，分類推進(jìn)。對水權(quán)交易需求大，取水許可等基礎(chǔ)工作好的地方，可以先行先試，開展水權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，搭建水權(quán)交易平臺，開展水權(quán)交易，起到積累經(jīng)驗，示范推廣的作用。對于有水權(quán)交易需求，但區(qū)域用水總量控制指標(biāo)分解及水量分配未完成、取水許可等基礎(chǔ)工作薄弱的地方，可以先加強基礎(chǔ)工作，規(guī)范取水許可，抓緊開展水權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，條件成熟后再推進(jìn)水權(quán)交易。