基于最嚴(yán)格水資源管理制度的水資源論證管理

賈永志

（江蘇省水利廳 南京 210029）

基于最嚴(yán)格水資源管理制度的水資源論證管理

賈永志

（江蘇省水利廳 南京 210029）

國家提出實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，要求建立落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理“三條紅線”、“四項(xiàng)制度”。本文根據(jù)江蘇水資源條件和特點(diǎn)，在多年水資源論證管理實(shí)踐基礎(chǔ)上，探討江蘇水資源論證管理工作各方面的管理和技術(shù)要求，并對(duì)下一步工作提出對(duì)策建議。

水資源論證 管理 對(duì)策

1 前言

近年來，國務(wù)院要求實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，要求建立用水總量、用水效率和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，和用水總量控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污、水源管理責(zé)任考核“四項(xiàng)制度”。2013年，黨的十八大和十八屆三中全會(huì)把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會(huì)主義建設(shè)總體布局，并明確提出加強(qiáng)用水總量管理，推進(jìn)水循環(huán)利用，建設(shè)節(jié)水型社會(huì)。

江蘇濱江臨海，國土面積10.26萬平方公里，2012年全省地區(qū)生產(chǎn)總值突破5.4萬億元，地方財(cái)政一般預(yù)算收入突破5800億元，是全國經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的地區(qū)之一。江蘇又地處長江、淮河下游，河湖眾多，水資源相對(duì)豐沛，但時(shí)空分布不均，南豐北枯，特別是在大規(guī)模工業(yè)化、城市化發(fā)展的新形勢下，水資源短缺、河湖污染、生態(tài)退化等問題不同程度的存在。因此，如何通過嚴(yán)格水資源管理措施，以水資源論證為抓手，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度和水生態(tài)文明建設(shè)的新要求，實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，是江蘇發(fā)展面臨的重大課題。

2 最嚴(yán)格水資源管理制度對(duì)水資源論證的要求

2.1對(duì)審批機(jī)關(guān)要求

強(qiáng)化論證制度建設(shè)。報(bào)告書送審之前，應(yīng)先送審查機(jī)關(guān)指定的專家和人員，對(duì)報(bào)告書是否符合法律、法規(guī)和國家產(chǎn)業(yè)政策，是否符合資質(zhì)等級(jí)、范圍和報(bào)告書格式要求，論證內(nèi)容是否全面，論證結(jié)論是否完整等進(jìn)行預(yù)審。預(yù)審?fù)ㄟ^的，方可組織召開審查會(huì)議。編制單位內(nèi)部可建立報(bào)告書內(nèi)審制度，對(duì)報(bào)告書進(jìn)行層層把關(guān)，確保一次通過審查。

規(guī)范審查審批程序。在組織水資源論證審查會(huì)前，原則上應(yīng)組織專家和代表現(xiàn)場踏勘，并明確專家審查會(huì)組織方式、專家組成并嚴(yán)格執(zhí)行。專家應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目類型在國家和省專家?guī)熘须S機(jī)抽取，保證項(xiàng)目審查的公正性。審查會(huì)后，由業(yè)主單位和編制單位對(duì)報(bào)告書進(jìn)行修改，修改后的報(bào)告書需經(jīng)審查機(jī)關(guān)審核和專家組長復(fù)審并簽字后，方可送審。

強(qiáng)化資質(zhì)單位監(jiān)督考核。根據(jù)水利部的有關(guān)規(guī)定，認(rèn)真開展水資源論證年度總結(jié)工作，建立資質(zhì)單位日?？己撕投ㄆ诳己酥贫龋瑢①Y質(zhì)單位是否服從監(jiān)督管理、是否存在違規(guī)承接論證業(yè)務(wù)行為、是否按期進(jìn)行報(bào)告書備案、是否按時(shí)報(bào)送年度考核材料和報(bào)告書的編制質(zhì)量等列入考核內(nèi)容。對(duì)資質(zhì)單位、審查機(jī)關(guān)和評(píng)審專家的年度總結(jié)，有關(guān)人員應(yīng)認(rèn)真調(diào)查核實(shí)所報(bào)材料的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，深入從業(yè)單位調(diào)查研究，聽取對(duì)論證工作的意見和建議，從而使年度總結(jié)工作切實(shí)落到實(shí)處。

充分發(fā)揮專家的作用。各級(jí)水行政主管部門建立由不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的技術(shù)權(quán)威組成的專家?guī)臁Ｔ诰唧w項(xiàng)目的審查中，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)，分別確定專家組成員，如在省級(jí)項(xiàng)目審查中，部級(jí)專家?guī)斐蓡T一般占1/2以上，并有水資源評(píng)價(jià)、水資源規(guī)劃、地下水、節(jié)水、水資源保護(hù)和有關(guān)行業(yè)的專家參加。同時(shí)，可邀請相關(guān)業(yè)務(wù)處室（單位）熟悉情況的代表和項(xiàng)目可研（設(shè)計(jì)）單位的代表參加。審查后應(yīng)督促編制單位及時(shí)按專家意見對(duì)報(bào)告書進(jìn)行修改，并提供修改前后內(nèi)容對(duì)照表。報(bào)告書正式提交水行政主管部門前，由專家組組長進(jìn)行復(fù)審，并簽字確認(rèn)是否修改到位。

2.2對(duì)資質(zhì)單位要求

加強(qiáng)從業(yè)規(guī)范性管理。嚴(yán)禁資質(zhì)單位超等級(jí)、超范圍承接水資源論證業(yè)務(wù)。對(duì)在地下水超采區(qū)取水的項(xiàng)目；對(duì)水功能區(qū)水域使用功能可能造成重大損害的項(xiàng)目；對(duì)第三者或者公共利益可能產(chǎn)生重大損害的項(xiàng)目；產(chǎn)業(yè)政策不允許以及法律、法規(guī)禁止或者限制取水項(xiàng)目的水資源論證，資質(zhì)單位應(yīng)慎重作出是否承接的決定。為避免走彎路和浪費(fèi)時(shí)間經(jīng)費(fèi)，在業(yè)主單位和報(bào)告編制單位在開展水資源論證工作前，可向水行政主管部門咨詢，再?zèng)Q定是否開展水資源論證，避免因取水問題影響項(xiàng)目進(jìn)展，也使水行政主管部門提前介入，提供必要的技術(shù)服務(wù)。

強(qiáng)化合同管理。資質(zhì)單位在承接論證業(yè)務(wù)后，應(yīng)及時(shí)與業(yè)主單位簽訂論證合同，明確雙方權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。對(duì)需要

進(jìn)行水量、水位、水質(zhì)現(xiàn)場監(jiān)測和水文地質(zhì)勘查等實(shí)物工作，或者需要進(jìn)行溫排水模型、排污口設(shè)置等專題論證的，在合同中予以明確。在論證工作時(shí)間上，必須保證合理的工作周期，一級(jí)論證時(shí)間一般不低于45天，二、三級(jí)論證時(shí)間一般不低于30天。在合同內(nèi)容上，必須符合國家有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，合同中不得有確保論證報(bào)告通過審查或者有由資質(zhì)單位負(fù)責(zé)審查等內(nèi)容。報(bào)告書的送審，由業(yè)主單位負(fù)責(zé)，資質(zhì)單位不能代為包辦。

加強(qiáng)培訓(xùn)交流。資質(zhì)單位應(yīng)積極組織從業(yè)人員參加水利部統(tǒng)一安排的上崗培訓(xùn)并取得崗位培訓(xùn)證書，未取得水資源論證上崗培訓(xùn)證書的人員不得作為水資源論證報(bào)告書（表）的主要編制人員。各資質(zhì)單位之間加強(qiáng)橫向合作，聯(lián)合開展水資源論證工作，取長補(bǔ)短，共同提高報(bào)告書編制質(zhì)量，其中，主持單位和協(xié)作單位都應(yīng)具有相應(yīng)的資質(zhì)等級(jí)和業(yè)務(wù)范圍。

2.3技術(shù)要求

（1）統(tǒng)一有關(guān)技術(shù)要點(diǎn)。根據(jù)地方水情特點(diǎn)，在全面達(dá)到《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》要求的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合地方實(shí)際制定水資源論證有關(guān)技術(shù)要求。在取水水源方面，能用地表水的，盡量不用深層地下水，且鼓勵(lì)海水、礦坑水、中水、雨水等非常規(guī)水源的使用，深層地下水原則上只用于管網(wǎng)未到達(dá)地區(qū)的生活用水和特殊行業(yè)用水。地下水超采區(qū)原則上禁止新鑿深井，確因特殊情況需要鑿井的，應(yīng)執(zhí)行“封一打一”或者“封二打一”政策。在取用水合理性方面，應(yīng)符合國家產(chǎn)業(yè)政策、水資源綜合規(guī)劃、區(qū)域水量分配方案和防汛防旱調(diào)度指令，以及“三條紅線”的要求，并要求針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)提出技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理的節(jié)水“三同時(shí)”方案，節(jié)水措施應(yīng)體現(xiàn)不同行業(yè)、不同用水方式的節(jié)水特點(diǎn)，節(jié)水水平要求達(dá)到同行業(yè)先進(jìn)水平。取水水源論證根據(jù)江蘇水網(wǎng)地區(qū)和水利工程調(diào)度能力強(qiáng)的特點(diǎn)，更加重視水位保證率的論證。在取水和退水影響方面，注意受納水體的水環(huán)境容量，退水能排入污水處理廠的，盡量排入污水處理廠。退水直接入河的，要滿足水功能區(qū)納污總量控制的要求。

（2）強(qiáng)化“三條紅線”控制?！叭龡l紅線”是水資源論證的重要技術(shù)依據(jù)。目前，江蘇已按照省政府《關(guān)于落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施意見》要求，全面劃定水資源管理的“三條紅線”。應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行控制指標(biāo)，將“三條紅線”作為水資源論證、取水許可審批、入河排污口審批等管理工作的依據(jù)，對(duì)取用水總量已達(dá)到或超過控制指標(biāo)的地區(qū)，暫停審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水；對(duì)取用水總量接近控制指標(biāo)的地區(qū)，限制審批建設(shè)項(xiàng)目新增取水；對(duì)不符合國家產(chǎn)業(yè)政策或者列入國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄中淘汰類的，對(duì)產(chǎn)品用水定額或者工業(yè)用水重復(fù)利用率等用水效率指標(biāo)達(dá)不到國家和省規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，對(duì)公共供水管網(wǎng)能夠滿足用水需要卻通過自備取水設(shè)施取用地下水的，以及地下水已嚴(yán)重超采地區(qū)取用地下水的建設(shè)項(xiàng)目取水申請，不得批準(zhǔn)取水。

3 思考

3.1進(jìn)一步完善法規(guī)和技術(shù)體系

國務(wù)院460號(hào)令出臺(tái)后，取水許可預(yù)申請程序已取消，15號(hào)令應(yīng)當(dāng)盡快做出修改，同時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極爭取上升為國務(wù)院條例。而對(duì)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)單位也應(yīng)當(dāng)單獨(dú)出臺(tái)管理規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化水資源論證資質(zhì)審批、管理、考核等方面的管理規(guī)定，進(jìn)一步提高從業(yè)門檻，規(guī)范從業(yè)行為。經(jīng)過多年試行，《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證導(dǎo)則》應(yīng)進(jìn)行修訂和完善，同時(shí)應(yīng)當(dāng)分行業(yè)、分流域制定技術(shù)導(dǎo)則，如出臺(tái)火電、化工、造紙、印染等行業(yè)的技術(shù)細(xì)則。對(duì)船閘、地源熱泵、抽水蓄能等新類型的取用水項(xiàng)目，要盡快研究管理政策和技術(shù)規(guī)定。

3.2進(jìn)一步嚴(yán)格資質(zhì)單位從業(yè)管理

水利部第17號(hào)令對(duì)資質(zhì)單位管理的規(guī)定過于原則，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善對(duì)資質(zhì)單位管理的辦法，制定嚴(yán)格考核與管理；對(duì)水資源論證的上崗證管理應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步嚴(yán)格，目前基本上只要參加培訓(xùn)就能取得上崗證，以后應(yīng)當(dāng)逐步建立更加嚴(yán)格的考核制度，同時(shí)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行考核，不合格的應(yīng)當(dāng)取消其從業(yè)資格。對(duì)水資源論證的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)推進(jìn)注冊水資源論證工程師制度，只要取得注冊水資源論證工程師才能獨(dú)立作為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人。目前，同一類型的項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不一，少則幾萬，多則幾十萬甚至上百萬，2007年水利部出臺(tái)的《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書編制費(fèi)用核算方法（征求意見稿）》應(yīng)盡快完善下發(fā)，避免資質(zhì)單位間競相壓價(jià)行為，保證報(bào)告書編制質(zhì)量。

3.3進(jìn)一步嚴(yán)格水資源論證制度的執(zhí)行

目前，各類工業(yè)、生活取用水的項(xiàng)目，水資源論證制度基本執(zhí)行到位，但水利系統(tǒng)建設(shè)的一些取水工程如大型泵站、引水工程、跨流域調(diào)水工程等，往往都未進(jìn)行水資源論證，而這類項(xiàng)目往往對(duì)區(qū)域和流域水資源和流域水資源影響較大。因此，在加強(qiáng)社會(huì)管理的同時(shí)，更要對(duì)行業(yè)內(nèi)部規(guī)范管理。同時(shí)，也要規(guī)范審查機(jī)關(guān)的管理行為，本著客觀、公正的原則對(duì)資質(zhì)單位的報(bào)告進(jìn)行審查。對(duì)國家投資主管部門立項(xiàng)審批或核準(zhǔn)的取水項(xiàng)目，可以考慮適當(dāng)下放審查權(quán)限，委托省級(jí)水行政主管部門審查，提高科學(xué)性和時(shí)效性。同時(shí)，審查機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)避免水資源論證審查時(shí)執(zhí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)，即要客觀、公正、公平，對(duì)下屬資質(zhì)單位和其他資質(zhì)單位的報(bào)告書按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)審查審批。

3.4進(jìn)一步落實(shí)規(guī)劃水資源論證的推進(jìn)抓手

規(guī)劃水資源論證是規(guī)劃審批的技術(shù)依據(jù)，是建設(shè)項(xiàng)目水資源論證審批的基礎(chǔ)。目前規(guī)劃水資源論證推進(jìn)難度較大，缺少相應(yīng)抓手。需切實(shí)提高規(guī)劃水資源論證的權(quán)威性，如將規(guī)劃水資源論證作為規(guī)劃審批的前置條件，或?qū)⑵渥鳛榻ㄔO(shè)項(xiàng)目水資源論證的前置條件，將有利于規(guī)劃水資源論證制度的推進(jìn)■