水資源論證工作回顧與思考

苗建中

（水利部淮河水利委員會(huì) 蚌埠 233001）

水資源論證工作回顧與思考

苗建中

（水利部淮河水利委員會(huì) 蚌埠 233001）

建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度實(shí)行十幾年來，在淮河流域水資源優(yōu)化、配置、保護(hù)等方面發(fā)揮了重要作用。本文概述了水資源論證不斷發(fā)展的過程，并結(jié)合淮委在水資源論證方面所做的主要工作，提出了新形勢(shì)下淮委今后的重點(diǎn)工作，為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、推進(jìn)水利改革發(fā)展新跨越提供有力支撐。

制度建設(shè) 新形勢(shì) 重點(diǎn)工作 嚴(yán)格管理

建設(shè)項(xiàng)目水資源論證是《水法》設(shè)定的一項(xiàng)重要的水資源管理制度。2002年3月，水利部和原國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)頒布的《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》標(biāo)志著我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度的建立。十多年來，水資源論證工作在淮河流域水資源優(yōu)化、配置、節(jié)約、保護(hù)、可持續(xù)利用和維護(hù)水秩序等方面發(fā)揮了重要作用。

1 水資源論證發(fā)展簡(jiǎn)況

建設(shè)項(xiàng)目水資源論證是指依據(jù)江河流域或者區(qū)域綜合規(guī)劃以及水資源專項(xiàng)規(guī)劃，對(duì)新、改、擴(kuò)建的建設(shè)項(xiàng)目的取、用、退水的合理性以及對(duì)水環(huán)境和他人合法權(quán)益的影響進(jìn)行綜合分析論證的專業(yè)活動(dòng)。

2002年實(shí)施的《建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法》中明確規(guī)定對(duì)于直接從江河、湖泊或地下取水并需申請(qǐng)取水許可證的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證并編制報(bào)告書。2004年7月實(shí)施的《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》，將建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書的審批和建設(shè)項(xiàng)目水資源論證資質(zhì)的認(rèn)定設(shè)定為行政許可事項(xiàng)。2006年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目需要取水的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)提交水資源論證報(bào)告書。2010年水利部發(fā)布《關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證試點(diǎn)工作的通知》標(biāo)志著水資源論證工作由單一的建設(shè)項(xiàng)目向規(guī)劃布局層面推進(jìn)。2011年中央1號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》提出實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，明確要求“加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)布局水資源論證工作”、“嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度，對(duì)擅自開工建設(shè)或投產(chǎn)的一律責(zé)令停止”，對(duì)水資源論證管理工作提出了新的更高的要求，標(biāo)志著水資源論證工作迎來了重要的發(fā)展機(jī)遇期。

2 淮委主要水資源論證工作

2002年5月，淮委根據(jù)水利部《關(guān)于做好建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作的通知》要求，結(jié)合流域的實(shí)際向四省印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)〈建設(shè)項(xiàng)目水資源論證管理辦法〉的實(shí)施意見》，標(biāo)志著淮委水資源論證工作的開端。

2.1強(qiáng)化制度建設(shè)

2003年4月，淮委向水利部報(bào)送了《關(guān)于請(qǐng)盡快明確建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書審查程序和審查權(quán)限的報(bào)告》，提出了健全論證規(guī)章制度、規(guī)范報(bào)告書審查程序、明確審查權(quán)限意見和建議。2003年12月，淮委制定了《淮河水利委員會(huì)水資源論證報(bào)告書審查工作程序》。2009年，淮委依據(jù)國(guó)務(wù)院《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、水利部《取水許可管理辦法》有關(guān)規(guī)定，對(duì)《淮河水利委員會(huì)水資源論證報(bào)告書審查工作程序》加以修訂完善，印發(fā)了《淮河水利委員會(huì)水資源論證報(bào)告書審查管理辦法》，明確提出凡需申請(qǐng)取水許可的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)項(xiàng)目業(yè)主單位在按照國(guó)家基建程序報(bào)送建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)任務(wù)書前，均應(yīng)編制水資源論證報(bào)告書。

2.2嚴(yán)格審查程序及論證資質(zhì)管理

淮委按照相關(guān)法規(guī)、制度要求，對(duì)水資源論證審查實(shí)行受理前把關(guān)、受理、審查、復(fù)核、批復(fù)、批復(fù)后項(xiàng)目實(shí)施情況監(jiān)管的閉合式管理。首先對(duì)送審材料進(jìn)行認(rèn)真審核，并告知申請(qǐng)人或單位是否受理；其次對(duì)受理的建設(shè)項(xiàng)目報(bào)告書，組織有關(guān)專家和相關(guān)單位代表進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查勘并進(jìn)行質(zhì)詢；然后組織召開由建設(shè)項(xiàng)目所在地水行政主管部門和淮委相關(guān)單位的專家、代表參加的評(píng)審會(huì)。評(píng)審專家填寫評(píng)審表，對(duì)報(bào)告書進(jìn)行評(píng)分，評(píng)定報(bào)告書等級(jí)，并提交專家署名的個(gè)人評(píng)審意見，最后經(jīng)綜合后提出由專家組長(zhǎng)署名的書面評(píng)審意見。報(bào)告書評(píng)審后，編制單位需按照評(píng)審意見修改并經(jīng)專家組組長(zhǎng)簽字認(rèn)可后，才印發(fā)審批意見，否則淮委不下達(dá)審批意見、不批準(zhǔn)取水許可申請(qǐng)。

淮委平時(shí)對(duì)所屬論證資質(zhì)單位嚴(yán)格管理，注重日常監(jiān)督和年終考核。截至2013年底，淮委共組織審查了約170個(gè)建設(shè)項(xiàng)目的水資源論證報(bào)告書，內(nèi)容涉及火電、水利、石化、服務(wù)等多個(gè)行業(yè)，其中以火電居多。在水利部組織的建設(shè)項(xiàng)目水資源論證報(bào)告書抽查中，淮委組織評(píng)審的水資源

論證報(bào)告書均順利通過審查。

2.3注重論證專家學(xué)習(xí)提高

目前，淮委共有水利部水資源論證評(píng)審專家38人，其中2003年水利部公布8人、2004年公布5人、2006年公布15人、2009年公布10人?；次皇前凑沼嘘P(guān)規(guī)定要求評(píng)審專家遵守職業(yè)道德，客觀、公正、實(shí)事求是地參加審查活動(dòng)；二是要求評(píng)審專家嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)規(guī)定和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程規(guī)范對(duì)報(bào)告書進(jìn)行審查；三是組織專家學(xué)習(xí)新的政策和法規(guī)制度、標(biāo)準(zhǔn)；四是每年組織對(duì)專家進(jìn)行考核和總結(jié)并將結(jié)果報(bào)水利部。

2.4開展建設(shè)項(xiàng)目水資源論證后評(píng)估工作

2011年起按照水利部辦公廳關(guān)于開展建設(shè)項(xiàng)目水資源論證后評(píng)估工作的通知要求，淮委逐步開展了對(duì)已通過水資源論證審批，并建成運(yùn)行的建設(shè)項(xiàng)目開展水資源論證后評(píng)估工作。挑選部分具有代表性的建設(shè)項(xiàng)目開展了水資源論證后評(píng)估，從業(yè)主落實(shí)水資源論證審查意見、報(bào)告書論證質(zhì)量、管理單位監(jiān)管職能落實(shí)，全面進(jìn)行評(píng)估，通過評(píng)估發(fā)現(xiàn)問題并及時(shí)提出了整改措施，并及時(shí)向水利部提出了開展后評(píng)估工作的問題和建議。

2.5積極推進(jìn)規(guī)劃水資源論證試點(diǎn)工作

規(guī)劃水資源論證是水資源論證從單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目延伸到涉及面更大、影響范圍更廣的區(qū)域的重要體現(xiàn)?；次鶕?jù)水利部下發(fā)的《關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證試點(diǎn)工作的通知》要求，在推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作的同時(shí)，選擇水資源問題較為突出的《引江濟(jì)淮工程規(guī)劃》，開展了規(guī)劃水資源論證工作，以此推動(dòng)規(guī)劃水資源論證工作。

十多年來，淮委通過制度建設(shè)、審查及論證資質(zhì)管理、專家學(xué)習(xí)提高等工作，使論證工作逐步完善。建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作改變了“以需定供”粗放式的用水方式。水資源論證工作為促進(jìn)流域水資源優(yōu)化配置，高效利用和有效保護(hù)，落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，提升了水資源管理部門的社會(huì)地位，發(fā)揮了淮委的公共管理和社會(huì)服務(wù)職能，促進(jìn)了人與自然保持和諧相處。

3 把握總要求，做好新形勢(shì)下水資源論證工作

回首過去，成績(jī)斐然；展望未來，任重道遠(yuǎn)。2011年中央1號(hào)和2012年國(guó)務(wù)院3號(hào)文件都對(duì)水資源論證工作做出明確要求，提出要加強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃和項(xiàng)目建設(shè)布局的水資源論證工作，嚴(yán)格執(zhí)行水資源論證制度。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，水資源論證工作的總體要求是：以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，緊緊圍繞實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，以嚴(yán)格執(zhí)行水資源論證制度為核心，以大力推進(jìn)規(guī)劃水資源論證工作為重點(diǎn)，以科學(xué)化、規(guī)范化、精細(xì)化管理為手段，以創(chuàng)新體制機(jī)制為動(dòng)力，堅(jiān)持依法管理、規(guī)范管理，切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，全面推進(jìn)水資源論證工作，把好水資源論證決策關(guān)，促進(jìn)水資源優(yōu)化配置、高效利用和有效保護(hù)，為落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度、推進(jìn)水利改革發(fā)展新跨越提供有力支撐?；次窈蟮闹攸c(diǎn)工作是：

3.1提高認(rèn)識(shí)，落實(shí)責(zé)任

應(yīng)充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)水資源論證是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的客觀要求，是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的有效手段，是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要抓手，是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要措施，是提高水利社會(huì)管理和公共服務(wù)能力的重要途徑。要認(rèn)識(shí)到位、責(zé)任到位、措施到位、投入到位。既要以流域?yàn)閱卧?，進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一調(diào)度，建立權(quán)威、高效、協(xié)調(diào)的流域水資源管理體制，還要大力推進(jìn)區(qū)域水務(wù)一體化的管理體制的建立，解決不適應(yīng)水資源論證的實(shí)際問題。同時(shí)，要進(jìn)一步提升審批取水許可的科學(xué)化和規(guī)范化管理水平，建立問責(zé)制度，避免取水許可審批和水資源管理工作的失誤，依法保護(hù)公共利益、取水戶和他人的合法利益。對(duì)未依法完成水資源論證工作的建設(shè)項(xiàng)目，審批機(jī)關(guān)不予批準(zhǔn)，建設(shè)單位不得擅自開工建設(shè)和投產(chǎn)使用，對(duì)違反規(guī)定的一律責(zé)令停止。

3.2明確定位，突出重點(diǎn)

大力推進(jìn)規(guī)劃水資源論證，嚴(yán)格水資源論證管理是水行政主管部門的一項(xiàng)重要職責(zé)，是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度的重要體現(xiàn)，要緊緊圍繞著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、重大建設(shè)項(xiàng)目工業(yè)布局及流域水資源綜合規(guī)劃和各專項(xiàng)規(guī)劃來開展。在國(guó)家重大規(guī)劃的指導(dǎo)下，做好建設(shè)項(xiàng)目水資源論證工作。要充分考慮流域與區(qū)域之間的實(shí)際情況，做好水資源承載能力的科學(xué)論證。每個(gè)相關(guān)的行業(yè)、每個(gè)相互影響的要素之間都要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，密切配合，根據(jù)流域的水資源條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的實(shí)際，制訂出合理的規(guī)劃方案，為流域內(nèi)各行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和節(jié)水型社會(huì)建設(shè)提供依據(jù)。使建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度的實(shí)施有利于水資源的合理配置、有利于提高水資源的使用效率、有利于節(jié)水型社會(huì)建設(shè)、有利于減少水事糾紛和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，使水資源論證工作著力點(diǎn)從單個(gè)建設(shè)項(xiàng)目擴(kuò)展到規(guī)劃。

3.3加強(qiáng)研究，分類指導(dǎo)

加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃水資源論證關(guān)鍵問題的探索，開展水資源論證的有關(guān)專題研究。水資源是變化、轉(zhuǎn)化的，具有動(dòng)態(tài)性，要加強(qiáng)不同水源之間相互轉(zhuǎn)化規(guī)律研究，突破傳統(tǒng)的水資源配置觀念，研究和考慮自然再生產(chǎn)即維持生態(tài)平衡對(duì)水資源的需求，研究非傳統(tǒng)水資源利用技術(shù)等。深入研究區(qū)域生態(tài)需水量與生態(tài)系統(tǒng)水資源調(diào)控結(jié)合，作為水資源開發(fā)利用與規(guī)劃管理研究的新內(nèi)容，為水資源論證提供理論指導(dǎo)。通過總結(jié)論證工作經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)規(guī)劃水資源論證工作全面開展。對(duì)已經(jīng)達(dá)到取水許可總量控制指標(biāo)的地區(qū)，要暫停新增取水；對(duì)于接近水資源和水環(huán)境承載能力的地區(qū)，要限制新增取水，嚴(yán)格入河排污口論證；對(duì)于尚有開發(fā)潛力的地區(qū)，要在有效保護(hù)水資源、厲行節(jié)約的基礎(chǔ)上，對(duì)水資源開發(fā)利用進(jìn)行科學(xué)論證。

3.4嚴(yán)格管理，強(qiáng)化監(jiān)管