實行最嚴(yán)格水資源管理制度 進(jìn)一步做好水資源論證工作

水利部淮河水利委員會副主任 顧 洪

實行最嚴(yán)格水資源管理制度 進(jìn)一步做好水資源論證工作

水利部淮河水利委員會副主任 顧 洪

水資源論證是指導(dǎo)水資源合理開發(fā)與有效配置、實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源承載能力相協(xié)調(diào)的重要手段，也是落實最嚴(yán)格水資源管理制度的重要措施。2002年3月，水利部聯(lián)合國家計委以15號令頒布《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》，正式確立水資源論證制度。2010年11月水利部發(fā)布《關(guān)于開展規(guī)劃水資源論證試點工作的通知》，各流域和省區(qū)選擇典型開展試點，進(jìn)行了積極有效的探索。2011 年7月，水利部印發(fā)《關(guān)于開展建設(shè)項目水資源論證后評估工作的通知》,對通過水資源論證審批并建成運行的建設(shè)項目開展水資源論證后評估工作。經(jīng)過多年實踐，水資源論證制度體系和技術(shù)體系逐步完善。

實施水資源論證制度以來，淮委按照水利部《建設(shè)項目水資源論證報告書審查工作管理規(guī)定（試行）》要求，積極組織開展淮委管轄范圍內(nèi)的建設(shè)項目水資源論證報告書審查工作，制定工作程序和管理辦法，規(guī)范審查行為，保證審查質(zhì)量。從近年來論證工作情況看，淮委審查的建設(shè)項目水資源論證報告書內(nèi)容涉及火（核）電、水利水電、自來水廠、煤化工、鋼鐵等多個行業(yè)，其中以火電（含熱電聯(lián)產(chǎn)）居多，由國務(wù)院或者國務(wù)院投資主管部門審批核準(zhǔn)的大型建設(shè)項目的取水占80%以上。從總體上看，論證資質(zhì)單位能夠嚴(yán)格執(zhí)行水資源論證相關(guān)法規(guī)、制度，按照《建設(shè)項目水資源論證導(dǎo)則（試行）》、《水利水電建設(shè)項目水資源論證導(dǎo)則》要求開展論證工作，報告書編制質(zhì)量逐年提高。建設(shè)項目水資源論證報告書及其審查意見也成為項目業(yè)主辦理取水許可申請和項目立項的重要技術(shù)依據(jù)。淮委與流域各省還積極開展水資源論證后評估工作，通過對報告書的科學(xué)性、可行性、有效性進(jìn)行評估，查找水資源論證報告書編制、審查、審批環(huán)節(jié)存在的問題，促進(jìn)論證工作質(zhì)量進(jìn)一步提高。

一、深化水利改革，拓寬水資源論證領(lǐng)域

按照《建設(shè)項目水資源論證管理辦法》有關(guān)規(guī)定，對于直接從江河、湖泊或地下取水并需申請取水許可證的新建、改建、擴(kuò)建的建設(shè)項目，項目業(yè)主均應(yīng)進(jìn)行水資源論證。按照實行最嚴(yán)格水資源管理制度的要求，加強(qiáng)對高耗水高污染類建設(shè)項目水資源論證工作，強(qiáng)化對重點行業(yè)和新建項目的水資源剛性約束，抑制不合理的用水需求，提高水資源的使用效率，保證建設(shè)項目合理用水，促進(jìn)淮河流域水資源可持續(xù)利用。對于涉及社會公眾利益、河流上下游用水權(quán)益的重大建設(shè)項目，應(yīng)充分聽取社會公眾意見。

拓寬水資源論證領(lǐng)域，推進(jìn)淮河流域國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、重大建設(shè)項目布局、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)

略規(guī)劃的水資源論證工作，把水資源論證作為產(chǎn)業(yè)布局、城市建設(shè)、區(qū)域發(fā)展等規(guī)劃審批的重要前置條件，以協(xié)調(diào)規(guī)劃經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與水資源可持續(xù)利用的關(guān)系為重點，從水資源承載能力和水環(huán)境容量出發(fā)，分析水資源條件對相關(guān)規(guī)劃實施的保障能力和約束作用，論證規(guī)劃布局與水資源承載能力的適應(yīng)性，使經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式與水資源條件相匹配、產(chǎn)業(yè)布局與水資源條件相適應(yīng)，從而提高規(guī)劃編制的科學(xué)性和規(guī)劃實施的可行性，為規(guī)劃審批提供技術(shù)依據(jù)。

二、緊扣“三條紅線”，做好水資源論證工作

《國務(wù)院關(guān)于實行最嚴(yán)格的水資源管理制度》對做好建設(shè)項目水資源論證和規(guī)劃水資源論證提出了明確要求。國務(wù)院出臺《實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，明確了各省、自治區(qū)、直轄市的用水總量、用水效率、重要江河湖泊水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率控制目標(biāo)。目前，淮河流域各省水資源管理控制指標(biāo)已分解到市縣，這是在水資源論證工作中進(jìn)行“三條紅線”控制指標(biāo)符合性分析的重要技術(shù)依據(jù)。最嚴(yán)格的水資源管理制度的核心是建立水資源管理“三條紅線”，而水資源論證是落實水資源管理“三條紅線”的重要措施。因此，水資源論證應(yīng)緊扣“三條紅線”開展工作。

落實用水總量控制制度，合理確定取水規(guī)模。應(yīng)在分析水資源狀況及其水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)場調(diào)查和收集的資料，進(jìn)行分析范圍內(nèi)的現(xiàn)狀開發(fā)利用程度分析和論證范圍內(nèi)的供需平衡分析；結(jié)合供水工程的供水能力和水資源狀況，分析水資源開發(fā)利用潛力；結(jié)合建設(shè)項目所在區(qū)域用水總量控制指標(biāo)或河流水量分配方案，合理確定建設(shè)項目年取水量。

落實用水效率控制制度，深入分析用水合理性。參照建設(shè)項目所在區(qū)域、行業(yè)的用水效率指標(biāo)體系及行業(yè)用水定額，繪制建設(shè)項目用水流程和水量平衡圖，計算評價各項用水指標(biāo)，進(jìn)而進(jìn)行建設(shè)項目用水合理性分析，分析節(jié)水潛力，在此基礎(chǔ)上提出技術(shù)可行、經(jīng)濟(jì)合理的節(jié)水措施。

落實水功能區(qū)限制納污制度，嚴(yán)格退水影響分析論證。加強(qiáng)項目退水情況及其對水功能區(qū)和水環(huán)境的影響分析，分析項目退水河道的納污容量，并根據(jù)項目退水量和污染物成分，分析其對納污河道污染的貢獻(xiàn)率，提出項目截污減排措施，嚴(yán)格控制入河排污量。

三、嚴(yán)格技術(shù)審查，把好報告書審批關(guān)

建設(shè)項目水資源論證報告書審查意見是辦理取水許可審批的重要技術(shù)依據(jù)和項目審批的前置條件，專業(yè)性較強(qiáng)，涉及面廣。在報告書審查過程中，應(yīng)根據(jù)項目類別和特點，確定水資源論證報告書的重點審查內(nèi)容。審查機(jī)關(guān)要求評審專家對照《建設(shè)項目水資源論證導(dǎo)則》、《水利水電建設(shè)項目水資源論證導(dǎo)則》規(guī)定，重點對項目取用水合理性、取水水源保證程度及退水影響分析等方面的審查，如實填寫《建設(shè)項目水資源論證報告書專家評審表》，并給出綜合評價。審查機(jī)關(guān)在報告書審查時，既要聽取專家意見，也要聽取相關(guān)部門和單位的意見。在綜合專家意見和相關(guān)單位意見的基礎(chǔ)上，對報告書做出總體評價和綜合評定，不符合要求的或報告書編制質(zhì)量太差的堅決不予通過。依據(jù)審查意見和修改后的報告書，審查機(jī)關(guān)應(yīng)及時向項目業(yè)主下達(dá)批復(fù)意見。

水資源論證報告書技術(shù)審查原則上要求組織現(xiàn)場查勘，審查機(jī)關(guān)應(yīng)組織專家和有關(guān)人員親臨項目現(xiàn)場，查勘項目布局、水資源條件，取水、用水和退水等有關(guān)情況，并充分聽取項目所在地社會公眾對建設(shè)項目取用水的意見。

四、重視后評估工作，不斷提高水資源論證工作水平

建設(shè)項目水資源論證后評估是落實最嚴(yán)格水資源管理制度的新舉措，也是水資源論證事后監(jiān)督管理的重要手段。建設(shè)項目建成投產(chǎn)后取水、用水、退水情形如何，與論證是否一致，水資源論證實施效果需要實踐來檢驗，需要對論證結(jié)果落實情況進(jìn)行跟蹤檢查，需要結(jié)合取水許可申請審批、取水工程竣工驗收和取水許可監(jiān)督管理等工作，對水資源論證報告書提出的各項措施及審批文件的落實情況進(jìn)行檢查評估，用實踐來檢驗論證工作質(zhì)量和論證結(jié)論的正確性、可行性、合理性。通過開展水資源論證后評估，分析建設(shè)項目實際運行情況與報告書提出的取水水源、取用水量、退水量、退水水質(zhì)等是否相符，評估建設(shè)項目業(yè)主對報告書和審批文件的落實情況及其對水資源開發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)的影響。對后評估發(fā)現(xiàn)的問題，責(zé)令項目業(yè)主或資質(zhì)單位限期整改。隨著建設(shè)項目水資源論證后評估規(guī)模、范圍的不斷擴(kuò)大，相關(guān)制度體系、技術(shù)規(guī)范和管理措施的逐步建立，水資源論證后評估將成為加強(qiáng)水資源論證事后監(jiān)督管理的一項重要工作。

五、加強(qiáng)監(jiān)督管理，促進(jìn)水資源論證工作健康發(fā)展

一是要進(jìn)一步加強(qiáng)對審查機(jī)關(guān)、資質(zhì)單位和評審專家的監(jiān)督管理。對審批機(jī)關(guān)越權(quán)審查或者審查結(jié)論存在重大錯誤的，要依法追究相關(guān)責(zé)任；對資質(zhì)單位超范圍或等級編制水資源論證報告書的，除追究責(zé)任外還要在一定范圍內(nèi)進(jìn)行通報；加強(qiáng)評審專家管理，實行專家淘汰制度，對于少數(shù)專家在審查工作中責(zé)任心不強(qiáng)、弄虛作假的，應(yīng)予以淘汰。

二是要加強(qiáng)水資源論證監(jiān)督檢查工作。在取水許可申請審批、取水設(shè)施竣工驗收、取水許可證核發(fā)以及取水許可日常監(jiān)督管理工作中，應(yīng)加強(qiáng)對水資源論證報告書內(nèi)容的復(fù)核、檢驗和質(zhì)量檢查，抓好取水許可審批環(huán)節(jié)各項要求的落實。同時要配合水利部開展水資源論證報告書抽查工作，將其作為水資源論證監(jiān)督管理的一項重要措施，逐步將抽查工作制度化、規(guī)范化，以促進(jìn)水資源論證工作健康、穩(wěn)步發(fā)展■