完善水利預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制的思考

聶 勇

（水利部財(cái)務(wù)司，100053，北京）

隨著我國(guó)公共財(cái)政體制改革的不斷深化，電子政務(wù)不斷發(fā)展，信息技術(shù)手段在行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督檢查中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。目前，財(cái)務(wù)管理工作正從事務(wù)管理向執(zhí)行分析和決策支持等方向轉(zhuǎn)變。充分利用信息技術(shù)手段，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作，能夠提前防范資金風(fēng)險(xiǎn)，糾正管理中存在的偏差和問(wèn)題，完善內(nèi)部控制制度，促進(jìn)各單位提高財(cái)務(wù)管理水平，為財(cái)務(wù)管理決策和部門(mén)中心工作做好服務(wù)和支撐。

水利部歷來(lái)高度重視財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查工作，把加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查工作作為保證水利改革發(fā)展的關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性、保障性工作來(lái)抓。其中，將預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控作為一項(xiàng)重要的監(jiān)督檢查手段不斷推進(jìn)。從2005年探索實(shí)踐國(guó)庫(kù)集中支付在線監(jiān)控工作以來(lái)，水利部積極完善預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，建立健全工作機(jī)制，采取“在線監(jiān)控、疑點(diǎn)反饋、通報(bào)警示、整改提高”的工作方式，逐步將水利資金支付、政府采購(gòu)、財(cái)務(wù)核算等納入動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控范圍。通過(guò)開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，進(jìn)一步提高了所屬各級(jí)預(yù)算單位預(yù)算管理科學(xué)化精細(xì)化的意識(shí)，對(duì)可能發(fā)生的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題早發(fā)現(xiàn)早預(yù)防，及時(shí)糾正處理，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的約束力，有效防范水利財(cái)政資金管理使用風(fēng)險(xiǎn)，有力保障了水利財(cái)政資金的安全、規(guī)范，確保水利事業(yè)健康發(fā)展。在取得成效的同時(shí)，由于受信息技術(shù)手段和管理方式等因素影響，還存在一些困難和問(wèn)題，制約了動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作的深入開(kāi)展。

一、存在的主要困難和問(wèn)題

1.動(dòng)態(tài)監(jiān)控面尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋

水利部目前主要依托于水利國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)、水利財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)和水利政府采購(gòu)信息系統(tǒng)開(kāi)展動(dòng)態(tài)實(shí)時(shí)監(jiān)控，監(jiān)控面限于財(cái)政資金支付、部分單位財(cái)務(wù)核算及政府采購(gòu)數(shù)據(jù)信息，尚未實(shí)現(xiàn)對(duì)全部預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理全過(guò)程的全面覆蓋，存在動(dòng)態(tài)監(jiān)控的“盲區(qū)”。如京外部分流域機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)核算未納入監(jiān)控范圍，對(duì)資產(chǎn)購(gòu)置、處置管理等監(jiān)控不夠全面等。

2.各系統(tǒng)間未實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通

現(xiàn)有各系統(tǒng)之間相互獨(dú)立，數(shù)據(jù)不能實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，僅能對(duì)某一范圍內(nèi)的內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)控，不能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)間自動(dòng)核查及對(duì)一項(xiàng)業(yè)務(wù)全過(guò)程的監(jiān)控。如國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)僅能對(duì)財(cái)政資金支付進(jìn)行，而資金支付的財(cái)務(wù)核算是否合法、合規(guī)，需要到水利財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)才能核查；達(dá)到政府采購(gòu)規(guī)定限額的事項(xiàng)是否執(zhí)行政府采購(gòu)程序,是否納入政府采購(gòu)預(yù)算、計(jì)劃，需要到政府采購(gòu)信息系統(tǒng)核查；資金支付是否在預(yù)算范圍內(nèi)，又需與預(yù)算軟件及批復(fù)文件等進(jìn)行核對(duì)。

3.監(jiān)控方式相對(duì)單一

動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作中，對(duì)數(shù)據(jù)信息的監(jiān)控、判斷、審核均主要依靠人工，預(yù)警機(jī)制尚未完全應(yīng)用。對(duì)海量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行初篩也過(guò)多依靠監(jiān)控人員，會(huì)分散大量精力，監(jiān)控工作效率受到影響。另外,預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控涉及的知識(shí)范圍和業(yè)務(wù)領(lǐng)域非常廣，這就要求監(jiān)控人員具備較高的政策理論水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)，不僅需要熟悉法規(guī)、政策，還需要具備較強(qiáng)的敏感度和分析判斷能力，才能及時(shí)、準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,因此僅靠人工開(kāi)展監(jiān)控,受監(jiān)控人員能力、素質(zhì)等因素影響，可能會(huì)出現(xiàn)重要事項(xiàng)的遺漏，監(jiān)控工作水平會(huì)受到一定影響。

4.工作組織實(shí)施需進(jìn)一步推進(jìn)

一是按照“下管一級(jí)”的原則，部屬各級(jí)預(yù)算單位負(fù)有對(duì)本級(jí)和下級(jí)預(yù)算單位動(dòng)態(tài)監(jiān)控的職責(zé)。但各級(jí)預(yù)算單位動(dòng)態(tài)監(jiān)控開(kāi)展工作不夠均衡，部分單位未開(kāi)展動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作。二是對(duì)在監(jiān)控中下發(fā)的疑點(diǎn)問(wèn)題，有關(guān)單位的反饋、整改不夠及時(shí)，影響了動(dòng)態(tài)監(jiān)控應(yīng)取得的成效。

5.結(jié)果分析利用不夠

目前的動(dòng)態(tài)監(jiān)控偏重于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，整改問(wèn)題，而對(duì)監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)的情況、問(wèn)題進(jìn)行梳理、分析，綜合查找深層次原因、挖掘內(nèi)部控制漏洞，提出有針對(duì)性的意見(jiàn)、建議等方面還可進(jìn)一步加強(qiáng)。

二、對(duì)完善動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制的建議

目前，財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)建設(shè)正在穩(wěn)步推進(jìn)。在技術(shù)手段得到充分完善的情況下，與技術(shù)平臺(tái)相匹配，要進(jìn)一步完善動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作機(jī)制，提高工作效率，確保監(jiān)督成效。

1.完善頂層設(shè)計(jì)

頂層設(shè)計(jì)是預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控取得實(shí)效的根本保障。2012年年底，水利部出臺(tái)的 《水利部預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控暫行辦法》及其實(shí)施細(xì)則，對(duì)動(dòng)態(tài)監(jiān)控職責(zé)、手段和方式、內(nèi)容、程序、結(jié)果運(yùn)用等方面進(jìn)行了規(guī)范。在此基礎(chǔ)上，要根據(jù)信息系統(tǒng)建設(shè)情況和監(jiān)控工作開(kāi)展等情況，制定具體的動(dòng)態(tài)監(jiān)控操作、管理規(guī)則，對(duì)監(jiān)控工作的具體環(huán)節(jié)進(jìn)行明確、規(guī)范，優(yōu)化工作流程，增強(qiáng)監(jiān)控過(guò)程中的問(wèn)題挖掘能力、提高監(jiān)控發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的解決效率。

2.完善監(jiān)控方式

一是要自動(dòng)監(jiān)控與人工監(jiān)控相結(jié)合。要充分發(fā)揮信息系統(tǒng)運(yùn)行方式的優(yōu)勢(shì)，實(shí)行信息系統(tǒng)監(jiān)控與人工監(jiān)控相結(jié)合的方式，確定合理、有效的監(jiān)控分工，制定統(tǒng)一、規(guī)范的預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)警規(guī)則，通過(guò)信息系統(tǒng)對(duì)海量數(shù)據(jù)進(jìn)行初步篩查、分析，直接提出監(jiān)控問(wèn)題或?yàn)槿斯けO(jiān)控提供重點(diǎn)監(jiān)控疑點(diǎn)；人工監(jiān)控根據(jù)專業(yè)知識(shí)和工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)疑點(diǎn)進(jìn)行分析、判斷，提出需核查的疑點(diǎn)信息。其中，動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)警規(guī)則的設(shè)定要充分考慮全面性、前置性和可操作性，即要將財(cái)務(wù)基礎(chǔ)管理、預(yù)算管理、國(guó)庫(kù)支付、政府采購(gòu)、會(huì)計(jì)核算、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理等各方面均納入預(yù)警規(guī)則范圍進(jìn)行監(jiān)控，針對(duì)不同的業(yè)務(wù)特點(diǎn)制定相應(yīng)的指標(biāo)、規(guī)則；要通過(guò)對(duì)財(cái)務(wù)指標(biāo)的計(jì)算、分析等方式，及早發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，對(duì)可能出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行事前控制；規(guī)則的制定要切實(shí)符合單位預(yù)算執(zhí)行實(shí)際。

二是要集中監(jiān)控與分級(jí)監(jiān)控相結(jié)合。水利部作為水利預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控層級(jí)的頂端，可以統(tǒng)一管理監(jiān)控信息，對(duì)納入監(jiān)控范圍的各類信息進(jìn)行集中監(jiān)控。各級(jí)所屬單位應(yīng)按照“下管一級(jí)”的原則，利用信息系統(tǒng)開(kāi)展動(dòng)態(tài)監(jiān)控，提高動(dòng)態(tài)監(jiān)控覆蓋面和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題的及時(shí)性和效率性，提前發(fā)現(xiàn)和消除預(yù)算執(zhí)行中存在的問(wèn)題和漏洞，減少解決問(wèn)題的環(huán)節(jié)，及時(shí)規(guī)范所屬預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理行為。

3.完善信息反饋

根據(jù)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)下發(fā)疑點(diǎn)信息后，各單位的信息反饋是確定是否存在問(wèn)題的重要判斷依據(jù)，也是及時(shí)解決問(wèn)題的前提。因此，要進(jìn)一步完善動(dòng)態(tài)監(jiān)控疑點(diǎn)信息核查和反饋制度，監(jiān)控部門(mén)要對(duì)監(jiān)控疑點(diǎn)及時(shí)整理、及時(shí)下達(dá)、限時(shí)反饋、督促整改；預(yù)算單位應(yīng)認(rèn)真核查疑點(diǎn)信息反映的情況，真實(shí)、完整的反饋信息，對(duì)存在的問(wèn)題立即整改，對(duì)體制、機(jī)制方面的問(wèn)題要分析上報(bào)。監(jiān)控部門(mén)對(duì)反饋信息仍存在質(zhì)疑的，應(yīng)采取現(xiàn)場(chǎng)檢查等方式進(jìn)行核查，確保準(zhǔn)確反映存在的問(wèn)題。

4.完善報(bào)告制度

動(dòng)態(tài)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題涉及部門(mén)預(yù)算管理的各個(gè)環(huán)節(jié)，建立動(dòng)態(tài)監(jiān)控報(bào)告制度，定期或不定期對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行梳理、分析，對(duì)監(jiān)控工作開(kāi)展中遇到的情況進(jìn)行總結(jié)，形成監(jiān)控工作報(bào)告，一是可以通過(guò)匯總分析發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，查找管理中應(yīng)加強(qiáng)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和內(nèi)容，為部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考；二是可以通過(guò)對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行通報(bào)，使各級(jí)預(yù)算單位舉一反三，引以為戒，杜絕類似問(wèn)題的發(fā)生，防范可能存在的風(fēng)險(xiǎn)；三是可以深入分析、思考預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作，提出促進(jìn)發(fā)展的意見(jiàn)、建議。

5.完善數(shù)據(jù)管理

信息數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、完整、安全是動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作開(kāi)展的基礎(chǔ)。一是數(shù)據(jù)及時(shí)錄入。各預(yù)算單位自行錄入的財(cái)務(wù)信息，如財(cái)務(wù)核算數(shù)據(jù)、政府采購(gòu)計(jì)劃數(shù)據(jù)等，要及時(shí)錄入到信息系統(tǒng)中，便于進(jìn)行數(shù)據(jù)比對(duì)、分析，開(kāi)展實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。二是掌握數(shù)據(jù)調(diào)整。監(jiān)控部門(mén)要及時(shí)掌握各預(yù)算單位職責(zé)變化、預(yù)算調(diào)整等基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)，以此作為對(duì)信息系統(tǒng)中數(shù)據(jù)進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整、對(duì)動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)警規(guī)則調(diào)整的依據(jù)。三是確保數(shù)據(jù)安全。要采取有效防護(hù)措施，防止財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)遭到破壞或受到攻擊。同時(shí)，要建立災(zāi)備系統(tǒng)和應(yīng)急預(yù)案，有序應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的發(fā)生，確保財(cái)務(wù)信息數(shù)據(jù)安全。