南水北調(diào)主體工程供水價(jià)格測(cè)算有關(guān)因素的分析

徐 巖，王彤彤

(水利部南水北調(diào)規(guī)劃設(shè)計(jì)管理局，100038，北京)

為緩解北方缺水地區(qū)水資源嚴(yán)重短缺的局面，保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，2002年12月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體規(guī)劃》），并開(kāi)工建設(shè)東中線一期工程。按照建設(shè)目標(biāo)，東線一期工程于2013年通水，中線一期工程2013年完成主體工程，2014年汛后通水。南水北調(diào)工程的建設(shè)，將從根本上改善受水區(qū)缺水狀況，目前普遍存在的擠占農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水、過(guò)度開(kāi)采地下水等現(xiàn)象得到有效遏制。而探索建立合理的水價(jià)形成機(jī)制是確保南水北調(diào)工程建成后良性運(yùn)行和充分發(fā)揮工程效益的重要保證。

南水北調(diào)工程供水價(jià)格，涉及中央和地方、水源區(qū)和受水區(qū)利益及當(dāng)?shù)厮屯庹{(diào)水配置等多方面因素。本文按照可持續(xù)發(fā)展和深化水資源價(jià)格改革的有關(guān)要求，對(duì)合理測(cè)算南水北調(diào)主體工程供水價(jià)格涉及的有關(guān)因素進(jìn)行相關(guān)分析，以期探索確定科學(xué)合理的供水價(jià)格測(cè)算原則和方法，保證工程良性運(yùn)行和按期償還銀行貸款，促進(jìn)受水區(qū)合理使用各種水源，充分發(fā)揮工程的綜合效益。

一、供水價(jià)格測(cè)算的原則

供水價(jià)格應(yīng)當(dāng)按照補(bǔ)償成本、合理收益、優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、公平負(fù)擔(dān)的原則確定。

作為跨流域、跨地區(qū)、遠(yuǎn)距離調(diào)水的南水北調(diào)工程，由于其投資規(guī)模大，供水成本必然高于當(dāng)?shù)厮垂┧杀尽９こ掏ㄋ螅纬僧?dāng)?shù)氐乇硭?、地下水和南水北調(diào)工程外調(diào)水多種水源供水格局。供水價(jià)格既要保證工程良性運(yùn)行，又要充分考慮用水戶(hù)承受能力，還要考慮水資源合理配置等多方面因素，以確保工程供水價(jià)格政策具有切實(shí)可行性?？紤]到工程具有一定的經(jīng)營(yíng)性，在供水價(jià)格測(cè)算中，要遵循《總體規(guī)劃》確定工程供水價(jià)格測(cè)算依據(jù)“還貸、保本、微利”的原則，遵循2008年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《南水北調(diào)東線一期工程可行性研究總報(bào)告》《南水北調(diào)中線一期工程可行性研究總報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)可研報(bào)告）明確“南水北調(diào)東線、中線一期工程兼有公益性和經(jīng)營(yíng)性，工程水價(jià)要滿(mǎn)足償還貸款本息、保證工程正常運(yùn)行，并充分考慮用水戶(hù)承受能力”的原則,以及2006年水利部協(xié)調(diào)蘇魯兩省達(dá)成的《南水北調(diào)東線一期工程水量和水價(jià)問(wèn)題協(xié)調(diào)會(huì)紀(jì)要》。

二、供水成本項(xiàng)目的取舍

《水利工程供水定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》（發(fā)改價(jià)格〔2006〕310 號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng) “定價(jià)成本監(jiān)審辦法”）第七條規(guī)定：供水生產(chǎn)成本是指水利工程生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)生的合理支出，包括直接工資、直接材料、其他直接支出和制造費(fèi)用。制造費(fèi)用指水利工程供水生產(chǎn)過(guò)程中發(fā)生的各項(xiàng)間接費(fèi)用，包括固定資產(chǎn)折舊、修理費(fèi)、水資源費(fèi)、水質(zhì)檢測(cè)費(fèi)、管理人員工資、職工福利費(fèi)和其他制造費(fèi)用等。

南水北調(diào)工程總體規(guī)劃和東中線一期工程可行性研究階段等，均已對(duì)東中線一期工程供水成本項(xiàng)目及系數(shù)等給出明確意見(jiàn)。但隨著前期工作的不斷深入，結(jié)合現(xiàn)行相關(guān)政策和實(shí)際情況變化，有部分供水成本項(xiàng)目及參數(shù)存在一些爭(zhēng)議，在遵循以往前期工作成果的基礎(chǔ)上，有必要對(duì)供水成本項(xiàng)目進(jìn)行分析并合理取舍。

1.關(guān)于水資源費(fèi)

《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第460號(hào)）第三十三條規(guī)定：為了公共利益需要，按照國(guó)家批準(zhǔn)的跨行政區(qū)域水量分配方案實(shí)施的臨時(shí)應(yīng)急調(diào)水，由調(diào)入?yún)^(qū)域的取用水單位或者個(gè)人，根據(jù)所在地水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際取水量繳納水資源費(fèi)。《水資源費(fèi)征收使用管理辦法》（財(cái)綜 2008〔79〕號(hào)）第六條規(guī)定：按照國(guó)務(wù)院或其授權(quán)部門(mén)批準(zhǔn)的跨省、自治區(qū)、直轄市水量分配方案調(diào)度的水資源，由調(diào)入?yún)^(qū)域水行政主管部門(mén)按照取水審批權(quán)限負(fù)責(zé)征收水資源費(fèi)。

根據(jù)上述規(guī)定，并考慮到南水北調(diào)工程的水資源管理既涉及水源區(qū)和受水區(qū)，又涉及沿線各省，上下游、干支流、左右岸對(duì)于開(kāi)發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)水資源擁有共同的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，不僅涉及上游的水源涵養(yǎng)和保護(hù)等生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，還涉及下游的水污染防治、河道治理、防洪減災(zāi)等一系列相關(guān)問(wèn)題，十分復(fù)雜。建議在國(guó)家相關(guān)部門(mén)尚未研究明確南水北調(diào)水資源費(fèi)征管體制與征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)政策前，水資源費(fèi)暫按零計(jì)列。

2.關(guān)于固定資產(chǎn)折舊

《水利工程供水價(jià)格管理辦法》、定價(jià)成本監(jiān)審辦法均明確規(guī)定，“固定資產(chǎn)折舊按照各類(lèi)固定資產(chǎn)原值和財(cái)務(wù)制度規(guī)定的固定資產(chǎn)分類(lèi)折舊年限分類(lèi)核算”。東線一期工程是在利用現(xiàn)有河道、湖泊及抽水設(shè)施的基礎(chǔ)上，通過(guò)新建、擴(kuò)建、改造輸水、抽水設(shè)施等，采取逐級(jí)提水的方式向北方輸水；中線一期工程是通過(guò)加高現(xiàn)有丹江口水庫(kù)大壩增大蓄水量，開(kāi)挖輸水渠、建設(shè)涵管道等，采取自流方式向北輸水。兩者輸水方式有較大的差異，因此東線工程固定資產(chǎn)采取分類(lèi)折舊方法，折舊率泵站為2.6%，新建河道為2%，供電、通信設(shè)施和水情水質(zhì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)為5%；中線水源及干線工程固定資產(chǎn)則采取綜合折舊方法，綜合折舊率為2.14%。

工程建成后，建議按照工程竣工財(cái)務(wù)決算報(bào)表，以實(shí)際形成的固定資產(chǎn)總額及結(jié)構(gòu)分類(lèi)計(jì)算固定資產(chǎn)折舊。

3.關(guān)于工程維護(hù)費(fèi)

工程維護(hù)費(fèi)包括一般維護(hù)費(fèi)和大修理費(fèi)。定價(jià)成本監(jiān)審辦法第十四條規(guī)定，“大修理費(fèi)原則上按審核后固定資產(chǎn)原值的1.4%核定，也可根據(jù)水利工程狀況在審核后固定資產(chǎn)原值的1%～1.6%范圍內(nèi)合理確定。日常維護(hù)費(fèi)用據(jù)實(shí)核定”。

工程維護(hù)費(fèi)按照固定資產(chǎn)原值乘以維護(hù)費(fèi)率計(jì)算，其中固定資產(chǎn)原值為固定資產(chǎn)價(jià)值減去工程占地補(bǔ)償投資和建設(shè)期利息。根據(jù)東線、中線工程的特點(diǎn)，東線工程泵站、供電、通信設(shè)施和水情水質(zhì)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)為2.5%，現(xiàn)有河道為6.0萬(wàn)元/km，新開(kāi)河道為1.0%；中線水源及干線工程維護(hù)費(fèi)率為1.5%。

這些問(wèn)題我們是解答不了的，因?yàn)槌税磿?shū)本章節(jié)背了一些理論外，其他就不甚了了。巴克夏被問(wèn)得支支吾吾，滿(mǎn)頭冒汗，求援似的望著我。我靈機(jī)一動(dòng)，連忙遮掩：“大家問(wèn)的都是關(guān)于農(nóng)作物的疾病與蟲(chóng)害部分，將來(lái)會(huì)講到的，現(xiàn)在暫不涉及——”

4.關(guān)于人員工資福利費(fèi)

人員工資福利費(fèi)按照工程管理定編人員乘以人均年工資福利費(fèi)計(jì)算。

定價(jià)成本監(jiān)審辦法第十二條規(guī)定“人員數(shù)量應(yīng)符合國(guó)家規(guī)定的定員標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際人員數(shù)量超過(guò)定員標(biāo)準(zhǔn)上限的，按定員標(biāo)準(zhǔn)上限核定；實(shí)際人員數(shù)量小于定員標(biāo)準(zhǔn)下限的，按定員標(biāo)準(zhǔn)的下限核定。人均工資原則上據(jù)實(shí)核定，但最高不得超過(guò)當(dāng)年統(tǒng)計(jì)部門(mén)公布的當(dāng)?shù)鬲?dú)立核算工業(yè)企業(yè)（國(guó)有經(jīng)濟(jì)）平均工資水平的1.2倍；實(shí)際工資低于勞動(dòng)工資管理部門(mén)批準(zhǔn)的工資標(biāo)準(zhǔn)的，按照批準(zhǔn)的工資標(biāo)準(zhǔn)確定。人員工資總額按照核定的人員數(shù)量和人均工資核定?！钡谑龡l規(guī)定“職工福利費(fèi)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)、職工教育經(jīng)費(fèi)，分別按照職工工資總額的14%、2%和1.5%核定。養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)等社會(huì)保障費(fèi)用按照國(guó)家規(guī)定的比例和水平核定。”

在可研階段的供水價(jià)格測(cè)算中，東線工程年人均工資1.0萬(wàn)元，中線干線1.5萬(wàn)元、水源工程1.0萬(wàn)元，并基于此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)提了福利費(fèi)14%、勞動(dòng)統(tǒng)籌費(fèi)17%和住房基金10%等。隨著各地經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，受水區(qū)沿線省市的工資標(biāo)準(zhǔn)明顯低于實(shí)際，為了更切合實(shí)際，人均工資福利費(fèi)建議按照定價(jià)成本監(jiān)審辦法的有關(guān)規(guī)定，參照各省市當(dāng)年國(guó)有獨(dú)立核算工業(yè)企業(yè)平均工資標(biāo)準(zhǔn)，并按工資總額計(jì)提企業(yè)應(yīng)繳納的福利費(fèi)、勞保統(tǒng)籌、住房公積金等各項(xiàng)費(fèi)用。

5.關(guān)于工程管理費(fèi)

定價(jià)成本監(jiān)審辦法第八條規(guī)定：管理費(fèi)用是指水經(jīng)營(yíng)者管理部門(mén)為組織和管理供水生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用，包括管理人員工資、職工福利費(fèi)、差旅費(fèi)、辦公費(fèi)、業(yè)務(wù)招待費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)、物料消耗、低值易耗品攤銷(xiāo)及其他管理費(fèi)用。建議東線、中線工程管理費(fèi)用按管理人員工資福利費(fèi)的1.5倍考慮。

6.關(guān)于利息凈支出

包括固定資產(chǎn)貸款在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)的年利息支出和流動(dòng)資金貸款利息支出。南水北調(diào)一期工程貸款償還期25年，按現(xiàn)行五年期以上貸款基準(zhǔn)利率6.55%計(jì)算。

7.關(guān)于東線泵站抽水電費(fèi)

按 E=α×H×k×W/η 公式計(jì)算。 式中：α 為換算系數(shù)，取 2.722×10-3；H 為抽水平均揚(yáng)程；k為電價(jià)；W為抽水量；η為綜合效率。

其中可研階段東線泵站抽水電價(jià)為0.5元/kWh?？紤]到近幾年各地電價(jià)水平已多次調(diào)整，建議按目前江蘇、山東兩省普通工業(yè)實(shí)際電價(jià)水平進(jìn)行測(cè)算。

8.關(guān)于中線水源工程燃料材料及動(dòng)力費(fèi)

考慮到水源工程在運(yùn)行過(guò)程中自身需要消耗部分原材料、原水、輔助材料以及備品備件等，建議按陶岔渠首出口新增毛供水量適當(dāng)考慮計(jì)算水源工程的燃料材料及動(dòng)力費(fèi)。

9.關(guān)于中線北京段動(dòng)力費(fèi)

中線輸水總干渠北京段因采用管道輸水需增加加壓泵站，由此發(fā)生提水泵站的耗電量費(fèi)用，建議根據(jù)北京段加壓泵站實(shí)際耗電量和電價(jià)計(jì)算動(dòng)力費(fèi)。

10.關(guān)于其他費(fèi)用

對(duì)上述項(xiàng)目之外，現(xiàn)階段無(wú)法預(yù)料的其他費(fèi)用，按不包括固定資產(chǎn)折舊和利息凈支出之外的其他各項(xiàng)費(fèi)用之和的5%計(jì)算，按除折舊和利息凈支出。

三、利潤(rùn)率及稅金的確定

《水利工程供水價(jià)格管理辦法》第九條規(guī)定：利用貸款、債券建設(shè)的水利供水工程，供水價(jià)格應(yīng)使供水經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)營(yíng)期內(nèi)具備補(bǔ)償成本、費(fèi)用和償還貸款、債券本息的能力并獲得合理的利潤(rùn)。第十條規(guī)定：非農(nóng)業(yè)用水價(jià)格在補(bǔ)償供水生產(chǎn)成本、費(fèi)用和依法計(jì)稅的基礎(chǔ)上，按供水凈資產(chǎn)計(jì)提利潤(rùn)，利潤(rùn)率按國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行長(zhǎng)期貸款利率加2～3個(gè)百分點(diǎn)確定。南水北調(diào)工程的供水對(duì)象基本是非農(nóng)業(yè)用水。按規(guī)定，利潤(rùn)率應(yīng)為凈資產(chǎn)的8%～10%。

考慮到南水北調(diào)工程具有公益性和經(jīng)營(yíng)性雙重性質(zhì)，其建設(shè)資金主要來(lái)源為中央預(yù)算內(nèi)資金和國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金，在供水成本相對(duì)較高和受水區(qū)用戶(hù)承受能力有限的雙重制約下，為使工程經(jīng)營(yíng)主體具有一定的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，南水北調(diào)工程將采用微利的運(yùn)營(yíng)方式，其資本金利潤(rùn)率為1%，即工程營(yíng)運(yùn)將略有盈余。

在規(guī)劃與可研階段，計(jì)算水價(jià)均未計(jì)列營(yíng)業(yè)稅及其附加。南水北調(diào)工程運(yùn)行時(shí)，按照國(guó)家稅收主管部門(mén)規(guī)定的稅種和稅率，將征收5.5%的營(yíng)業(yè)稅及其附加。

四、還貸方式的確定

按照《總體規(guī)劃》和《南水北調(diào)工程基金籌集和使用管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，南水北調(diào)主體工程貸款本息的45%由水費(fèi)收入償還，其余55%在工程建設(shè)期滿(mǎn)后籌集南水北調(diào)工程基金償還。

考慮到南水北調(diào)工程基金最終依然由受水區(qū)用水戶(hù)承擔(dān)，并且地方配套工程建設(shè)資金尚未落實(shí)，在受水區(qū)用水戶(hù)承受能力范圍內(nèi)，建議盡可能通過(guò)水費(fèi)收入償還100%貸款本息，工程建設(shè)期滿(mǎn)后南水北調(diào)工程基金不再上繳中央財(cái)政用于償還貸款本息，留給地方用于南水北調(diào)配套工程建設(shè)，以加快工程的建設(shè)進(jìn)度，盡可能實(shí)現(xiàn)主體與配套工程同步建成并發(fā)揮效益。

五、價(jià)格水平的確定

南水北調(diào)東線、中線一期工程在運(yùn)行初期還貸壓力較大，后期還貸壓力消除后，工程維修及其設(shè)備更新改造費(fèi)用將逐年增加；工程建成通水后的供水負(fù)荷有一個(gè)較長(zhǎng)的增長(zhǎng)過(guò)程，供水量將逐步增大達(dá)到設(shè)計(jì)規(guī)模，為實(shí)現(xiàn)工程的良性運(yùn)行和受水區(qū)水源結(jié)構(gòu)的平穩(wěn)過(guò)渡，引導(dǎo)用水戶(hù)合理使用當(dāng)?shù)厮湍纤闭{(diào)外調(diào)水，在供水價(jià)格確定時(shí)建議：

①建立合理的調(diào)價(jià)機(jī)制，工程在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中的價(jià)格應(yīng)由低到高逐步調(diào)整到“還貸、保本、微利”，便于水價(jià)的平穩(wěn)過(guò)渡。

②工程在運(yùn)行初期的供水價(jià)格應(yīng)充分體現(xiàn)工程的公益性，主要滿(mǎn)足工程正常運(yùn)行維護(hù)以及償還工程貸款的要求，并減免征收營(yíng)業(yè)稅及其附加。在工程運(yùn)行初期，除計(jì)提工程正常運(yùn)行維護(hù)費(fèi)用外，固定資產(chǎn)折舊按照還貸要求計(jì)提；固定資產(chǎn)折舊滿(mǎn)足還貸需求，將不計(jì)提利潤(rùn)；如果固定資產(chǎn)折舊不足以?xún)斶€貸款本金，按照滿(mǎn)足歸還貸款本金需要計(jì)提利潤(rùn)，但上限不能超過(guò)《水利工程供水價(jià)格管理辦法》規(guī)定的上限。

③工程竣工決算后，按照有關(guān)規(guī)定對(duì)工程進(jìn)行成本監(jiān)審，并綜合考慮其他相關(guān)因素，調(diào)整主體工程的供水價(jià)格。

④東線、中線一期工程受水區(qū)都是水資源極為緊缺地區(qū)，在充分考慮受水區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和社會(huì)承載能力的前提下，要合理利用外調(diào)水水價(jià)的杠桿作用，促進(jìn)受水區(qū)水資源的節(jié)約、高效配置和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。