實(shí)施沂沭泗水資源統(tǒng)一管理的緣由與成效

鄭胡根

（淮委沂沭泗水利管理局 徐州 221000）

實(shí)施沂沭泗水資源統(tǒng)一管理的緣由與成效

鄭胡根

（淮委沂沭泗水利管理局 徐州 221000）

實(shí)施沂沭泗統(tǒng)一管理在于確立了一種管理體制，即由沂沭泗局作為沂沭泗流域主要河道、湖泊和樞紐統(tǒng)一管理的主體，組織、協(xié)調(diào)各相關(guān)方建立協(xié)作協(xié)商機(jī)制，形成團(tuán)結(jié)治水、共同管水合力，實(shí)現(xiàn)水安全和水資源管理效益最大化，服務(wù)流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、沂沭泗流域水資源概況

沂沭泗流域（水系）由沂河、沭河和泗運(yùn)河三個(gè)水系組成，流域面積7.96萬km2，行政區(qū)劃跨蘇魯豫皖四省15個(gè)市，79個(gè)縣（區(qū)），人口總量5710.65萬。歷史上沂沭泗河是淮河下游最大支流，現(xiàn)在沂沭泗水系已自成一體形成獨(dú)立流域，與淮河干流水系以廢黃河為界，與中運(yùn)河、徐洪河和淮沭新河互聯(lián)互通。

根據(jù)《淮河流域綜合規(guī)劃（2012-2030年）》中最新數(shù)據(jù)資料：沂沭泗河區(qū)是淮河流域4個(gè)水資源二級區(qū)之一，分為南四湖區(qū)、中運(yùn)河區(qū)、沂沭河區(qū)和日贛區(qū)4個(gè)三級區(qū)。沂沭泗流域多年平均降雨量788.4mm，多年平均水資源總量210.8億m3，可利用總量122.5億m3，可利用率58.1%。其中：地表水資源量142.6億m3，可利用量71.6億m3，可利用率50.2%，地下水資源量（不重復(fù)補(bǔ)給量）68.2億m3。

二、實(shí)施沂沭泗水資源統(tǒng)一管理的緣由

1.水的自然屬性和客觀存在所決定

水作為一種自然資源，以流域?yàn)閱卧獦?gòu)成一個(gè)統(tǒng)一體，水資源開發(fā)利用相互影響，航運(yùn)、灌溉、發(fā)電、供水、水產(chǎn)養(yǎng)殖、改善環(huán)境等功能特性相互聯(lián)系，客觀存在的水循環(huán)的統(tǒng)一性和持續(xù)性都表明對水的問題要統(tǒng)籌考慮、統(tǒng)一規(guī)劃；流域水資源統(tǒng)一管理具有水管理的整體性和系統(tǒng)性，符合水流動(dòng)的自然屬性，能更好地協(xié)調(diào)對水資源和水環(huán)境的保護(hù)。

2.發(fā)揮工程互聯(lián)互通整體功能的客觀要求

新中國成立之初，根據(jù)“蘇、魯兩省兼顧，治泗必先治沂，治沂必先治沭”“沂沭分治”的原則，蘇魯兩省1949年開始實(shí)施“導(dǎo)沭整沂”“導(dǎo)沂整沭”工程，拉開了沂沭泗水系治水序幕；1972年開始啟動(dòng)沂沭泗河洪水“東調(diào)南下”工程；2003年后，全面實(shí)施并完成了大規(guī)模的沂沭泗河洪水“東調(diào)南下續(xù)建”工程。沂沭泗河經(jīng)過65年三大階段的治理，形成了“河河相連、河湖相通、樞紐關(guān)聯(lián)、蓄泄兼籌”的整體工程體系，綜合水利功能完備，具有鮮明的“整體性、綜合性、平衡性、互聯(lián)互通性”特點(diǎn)，這是實(shí)施水資源統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)條件和客觀要求。

3.充分利用和優(yōu)化配置水資源的必然選擇

沂沭泗流域?qū)儆谌彼貐^(qū)，資源型缺水和工程性缺水以及水質(zhì)型缺水并存。人均水資源總量370 m3，是淮河流域人均467 m3的4/5，不足全國人均2100 m3的1/6，多年平均河道內(nèi)外總?cè)彼?8.5億m3。沂沭泗水系降水時(shí)空分布不均勻，一方面防汛安全壓力大，另一方面水資源開發(fā)利用難。實(shí)行統(tǒng)一管理與調(diào)度、科學(xué)管控洪水，是最大限度化洪水為資源，實(shí)現(xiàn)水資源充分利用和優(yōu)化配置的必然選擇。

4.化解省際水事糾紛的現(xiàn)實(shí)需要

沂沭泗地區(qū)水利糾紛復(fù)雜、尖銳，在不同階段、不同區(qū)域呈現(xiàn)不同特點(diǎn)，但主要還是圍繞防洪安全、資源利用與配置、污染防治等關(guān)鍵因素形成。1980年以前，沂沭泗地區(qū)，尤其是南四湖周邊，省際水事矛盾多發(fā)、頻發(fā)，水事糾紛面廣量大，具有“系統(tǒng)性、整體性和全面性”特征。二十多年里經(jīng)常引發(fā)大規(guī)模沖突，造成人員傷亡。這些水事矛盾與糾紛不但造成人心不安、社會(huì)不穩(wěn)、發(fā)展受限，客觀上也造成各級政府不寧，不得不花大量的精力和時(shí)間來處理糾紛矛盾。但區(qū)域?qū)用鎱f(xié)商以及中央政府的協(xié)調(diào)都難以從根本上解決問題，化解或者緩解沂沭泗地區(qū)省際水事矛盾，更為直接和有效的措施就是實(shí)施沂沭泗統(tǒng)一管理。

5.履行法定職責(zé)之所在

（1）國務(wù)院決定實(shí)施沂沭泗統(tǒng)一管理并明確主要任務(wù)

1981年國務(wù)院148號文明確：“國務(wù)院原則同意水利部《關(guān)于對南四湖和沂沭河水利工程進(jìn)行統(tǒng)一管理的請示》”（以下簡稱《請示》），“南四湖和沂沭河地區(qū)，由于多年來不斷發(fā)生水利糾紛，影響該地區(qū)的安定團(tuán)結(jié)和生產(chǎn)發(fā)展，對水利工程實(shí)行統(tǒng)一管理是很有必要的”。水利部《請示》作為該決定的重要組成部分，明確指出“二十多年來，蘇魯兩省邊界附近的南四湖和沂沭河地區(qū)，水利矛盾不斷發(fā)生”，“根本的問題，還是因?yàn)檫@個(gè)地區(qū)的水利問題，關(guān)系到兩省人民的切身利益，必須統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，才能較好地處理各種矛盾”；“對主要河道、湖泊和樞紐實(shí)行統(tǒng)一管理和調(diào)度運(yùn)用”。

對照國務(wù)院決定可以正本清源——

國務(wù)院要解決的問題是當(dāng)時(shí)業(yè)已存在、長期難以解決和影響穩(wěn)定與發(fā)展的沂沭泗地區(qū)省際水利糾紛，并為此建立長效機(jī)制——實(shí)施沂沭泗統(tǒng)一管理。解決沂沭泗地區(qū)省際水利糾紛是目標(biāo)，實(shí)施沂沭泗統(tǒng)一管理是路徑與手段。國務(wù)院決定中所指的“水利矛盾”、“水利問題”是全面、系統(tǒng)和整體的；所指的“水利工程”與批轉(zhuǎn)的水利部《請示》中“主要河道、湖泊和樞紐”是對應(yīng)和一致的，都是包含河道、湖泊本體和水體在內(nèi)的完整“水利工程”內(nèi)涵。不能將其曲解和演繹為脫離河道、湖泊本體和水體的“堤防、水閘工程”，若如此，就模糊了沂沭泗地區(qū)水利糾紛產(chǎn)生根源與本質(zhì)，不符合國務(wù)院決定的要求與精神。而且，僅靠管理“堤防、水閘工程”，根本無法化解復(fù)雜尖銳的省際水利糾紛以及導(dǎo)致糾紛發(fā)生的深層次水利問題與矛盾。30多年的統(tǒng)一管理實(shí)踐也說明水資源管理是沂沭泗統(tǒng)一管理的有機(jī)組成部分，也是必不可少的重要組成部分。

（2）政策法規(guī)進(jìn)一步授權(quán)與確權(quán)

新《水法》確立了國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，指的是二者應(yīng)圍繞水資源管理整體目標(biāo)分工協(xié)作，避免重疊管理和越位、錯(cuò)位替代管理?！端姓S可實(shí)施辦法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《取水許可管理辦法》，都對流域管理機(jī)構(gòu)的取水許可發(fā)證、年審作了明確規(guī)定?！度∷S可和水資源費(fèi)征收管理》對流域管理機(jī)構(gòu)及地方的水資源管理權(quán)限進(jìn)行了劃分，明確指出流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)所管轄流域范圍內(nèi)取水許可制度的組織實(shí)施和監(jiān)督管理。

1992年水利部批復(fù)：“為加強(qiáng)沂沭泗水系河道、湖泊、樞紐工程及水資源的統(tǒng)一管理，經(jīng)研究同意將‘沂沭泗水利工程管理局’更名為‘沂沭泗水利管理局’”。該批復(fù)在管理內(nèi)容與范疇上國務(wù)院148號文的批復(fù)要求保持一致，沒有實(shí)質(zhì)性的變化，只是進(jìn)一步明晰“對主要河道、湖泊和樞紐實(shí)行統(tǒng)一管理和調(diào)度運(yùn)用”由水工程和水資源兩個(gè)方面組成。2012年新批準(zhǔn)的沂沭泗局“三定方案”進(jìn)一步細(xì)化了沂沭泗局水資源管理職責(zé)職能。

三、實(shí)施沂沭泗水資源統(tǒng)一調(diào)度管理的主要成效

1.最大限度化洪水為資源，支撐流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

沂沭泗地區(qū)是資源性缺水地區(qū)，江蘇和山東是我國兩個(gè)經(jīng)濟(jì)大省，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展對水資源的需求必然加大，蘇北和魯西南地區(qū)水資源缺口明顯，地下水超采嚴(yán)重。因此，沂沭泗局充分發(fā)揮統(tǒng)一管理優(yōu)勢，利用水系互通和工程互聯(lián)有利條件，在確保防洪工程安全的同時(shí)，適度承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，科學(xué)調(diào)度，最大限度化洪水為資源。僅南四湖和駱馬湖和河道工程汛末蓄水量，多年平均值在30億m3以上，統(tǒng)管30多年調(diào)蓄的水資源量近1000億m3，為流域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了強(qiáng)有力支撐。

此外，還分別于2001年、2004年、2005年和2013年4次實(shí)施較大規(guī)?！耙蕽?jì)淮”，累計(jì)向淮河下游地區(qū)調(diào)送水資源超過20億m3，為該地區(qū)工農(nóng)業(yè)和生態(tài)用水提供了重要保障。

2.積極協(xié)調(diào)，強(qiáng)化監(jiān)管，維護(hù)流域水生態(tài)環(huán)境安全

1980年以后，水污染問題在一定程度上已是淮河治理的重要問題，沂沭泗地區(qū)也不例外。1999～2004新沭河下游石梁河發(fā)生3起特大污染死魚事故；2007年7月2日老沭河污水進(jìn)入新沂河，造成沭陽縣城水源受污，20萬人用水受到影響；2008年和2009年邳蒼分洪道兩度遭受砷污染，危及大運(yùn)河和駱馬湖水質(zhì)安全。除日常監(jiān)管外，每當(dāng)發(fā)生重大水污染事件，沂沭泗局主動(dòng)配合并充分利用自身管理的工程手段和資源條件，通過合理調(diào)度水資源，減少污染區(qū)域的蔓延，稀釋被污染水避免危害擴(kuò)大，有效維護(hù)了流域水環(huán)境安全。

2002年南四湖地區(qū)發(fā)生了百年一遇特大旱情，在主汛期上、下級湖相繼干涸，12月28日實(shí)施南四湖生態(tài)應(yīng)急補(bǔ)水，歷時(shí)86天累計(jì)補(bǔ)入下級湖水量1.1517億m3（其中入上級湖5072萬m3），挽救了已遭受嚴(yán)重?fù)p傷的湖區(qū)生態(tài)。2014年南四湖地區(qū)旱情嚴(yán)重，7月28日下級湖水位30.77m，低于最低生態(tài)水位0.28m，部分湖區(qū)湖底裸露干裂，8月5日再次實(shí)施對南四湖進(jìn)行生態(tài)應(yīng)急調(diào)水，歷時(shí)20天共調(diào)入下級湖水量8069 萬m3，水位上漲0.44m，湖區(qū)生態(tài)環(huán)境明顯改善。兩次生態(tài)調(diào)水，沂沭泗局一方面積極參與、主動(dòng)配合調(diào)水方案制定與執(zhí)行，同時(shí)承擔(dān)著整個(gè)調(diào)水入湖過程及其后續(xù)的水資源監(jiān)管工作，確保了應(yīng)急生態(tài)調(diào)水目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3.有效化解水事糾紛，促進(jìn)流域團(tuán)結(jié)治水

統(tǒng)管以后，流域省際間水事糾紛大幅度減少，30年內(nèi)由蘇魯省際水事糾紛直接引起沖突的事件不到10件，一方面得益于區(qū)域間協(xié)作，更得益于實(shí)施沂沭泗統(tǒng)一管理對團(tuán)結(jié)治水的促進(jìn)。

首先，流域水利統(tǒng)一規(guī)劃、科學(xué)規(guī)劃是流域整體利益最大化的前提，也是取得共識、促進(jìn)團(tuán)結(jié)治水的最大公約數(shù)。沂沭泗流域治理三大階段——“導(dǎo)沭整沂”與“導(dǎo)沂整沭”“東調(diào)南下”“東調(diào)南下續(xù)建”，成功之處就在于統(tǒng)一規(guī)劃與科學(xué)規(guī)劃。其次，統(tǒng)籌建設(shè)，兼顧平衡，是落實(shí)規(guī)劃，化解糾紛的工程條件。沂沭泗流域治理無論是在防洪保安還是資源開發(fā)利用上，始終貫穿著流域統(tǒng)籌、上下兼顧、省際平衡、兩兩相對的對等、平衡原則。通過三個(gè)階段建設(shè)，尤其是“東調(diào)南下續(xù)建”工程的全部完成，使得統(tǒng)一管理工程措施和運(yùn)用手段更加完善。再則，統(tǒng)一管理與調(diào)度運(yùn)用是實(shí)現(xiàn)公平合理、保障各方利益訴求的有效保證，在防洪保安、水資源調(diào)蓄、水污染防治、生態(tài)保護(hù)等方面取得的巨大效益，有效化解主要由利益糾紛而引發(fā)的水事矛盾根源。

水資源是流域治水與管水的核心，在沂沭泗流域?qū)嵤┧Y源統(tǒng)一管理有其歷史必然性和現(xiàn)實(shí)必要性。鞏固和擴(kuò)大統(tǒng)一管理成效與成果，一方面需要充分總結(jié)和運(yùn)用已有經(jīng)驗(yàn)；一方面則需要進(jìn)一步在凝聚共識、完善制度、明晰事權(quán)、健全機(jī)制及生態(tài)建設(shè)等方面取得突破■