從環(huán)境資源法理角度看河湖管理的行政作為

武漢大學(xué)教授、中國環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長 蔡守秋

從環(huán)境資源法理角度看河湖管理的行政作為

武漢大學(xué)教授、中國環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)會(huì)長 蔡守秋

只有將江河湖泊定位為公眾共用物，將公眾的基本用水與企業(yè)的營利性用水區(qū)別開來，將天然的江河湖泊與人力加工的水產(chǎn)品（如瓶裝礦泉水）區(qū)別開來，才能從根本上將水政府管理部門與水商品企業(yè)、政府對江河湖泊的管理活動(dòng)和水國有企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)、水政府管理行為與水市場行為區(qū)別開來，才能使政府對江河湖泊的管理接受法律授權(quán)、受到法律制約，才能將政府對江河湖泊管理的權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，才能更好地發(fā)揮政府在水公眾共用物供給方面的主導(dǎo)作用、市場在水商品貿(mào)易方面的引導(dǎo)作用。

從環(huán)境資源法理角度看，江河湖泊是一種公眾共用物，政府宜以管理者的身份，運(yùn)用法律賦予的公權(quán)力，依法進(jìn)行管理，而不宜以所有者（或所有者代表人）的身份，憑借私權(quán)利，依所有者的意志進(jìn)行管理，更不宜以所有者和管理者的雙重身份，用公權(quán)力配合私權(quán)利，進(jìn)行家長式、統(tǒng)治式管理。在全面深化江河湖泊管理體制的今天，為了有效應(yīng)對水危機(jī)，政府對江河湖泊依法進(jìn)行管理，應(yīng)該從強(qiáng)調(diào)水資源營利性需求轉(zhuǎn)變?yōu)橥怀鼍S護(hù)人的基本生存需求，從維護(hù)政府水資源所有權(quán)角度轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護(hù)公民基本水權(quán)角度，從強(qiáng)調(diào)水資源的政府所有轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)水資源的合理利用，從水商品角度加強(qiáng)管理轉(zhuǎn)變?yōu)閺乃鷳B(tài)角度加強(qiáng)管理，從水資源管理轉(zhuǎn)變?yōu)樗Y源的良法善治。對于政府部門來講，基本的、不損害公眾健康和全面發(fā)展的水資源數(shù)量和水環(huán)境質(zhì)量，是一種公共產(chǎn)品，是政府義不容辭的責(zé)任，是政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共服務(wù)，是一條不可逾越的底線或紅線。各級政府及其水行政主管部門應(yīng)明確職能定位，切實(shí)保護(hù)、治理水公眾共用物，防治水公眾共用物悲劇，維護(hù)水公眾共用物供給，并通過綜合運(yùn)用行政、市場和社會(huì)三種調(diào)整機(jī)制，不斷增強(qiáng)水公眾共用物的生產(chǎn)能力和供給水平。

公眾共用物（commons，在經(jīng)濟(jì)學(xué)上又稱公地、公有地、公共物品、公共產(chǎn)品），是指不特定多數(shù)人（即公眾）可以非排他性使用的東西或物品（包括財(cái)產(chǎn)、環(huán)境要素、自然資源和生態(tài)系統(tǒng)）。用普通老百姓熟悉易懂的話來說，“公眾共用物”就是每一個(gè)老百姓不經(jīng)其他人（包括政府、組織、單位和個(gè)人）批準(zhǔn)或同意，也不需要額外花錢（即向他人交付專門使用費(fèi)），而可以自由地、直接地、非排他性使用的東西或物品。環(huán)境資源法中的環(huán)境要素、自然資源和自然生態(tài)系統(tǒng)（經(jīng)濟(jì)學(xué)又稱生態(tài)產(chǎn)品），基本上屬于公眾共用物的范疇。根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的定義，“生態(tài)產(chǎn)品指維系生態(tài)安全、保障生態(tài)調(diào)節(jié)功能、提供良好人居環(huán)境的自然要素，包括清新的空氣、清潔的水源和宜人的氣候等?！崩羁藦?qiáng)總理在第七次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)上的講話指出，“基本的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是政府必須確保的公共服務(wù)”。黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要“增強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力”。國家主席習(xí)近平也強(qiáng)調(diào)，“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉”。從環(huán)境資源法學(xué)角度看，江河湖泊等水流、水體或水資源是一種環(huán)境要素、一種自然資源、一種生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)產(chǎn)品。從整體上看，長江、黃河、洞庭湖等江河湖泊基本上是一種公眾共用物，老百姓都可以不經(jīng)過政府批準(zhǔn)而自由、免費(fèi)、直接、非排他性地享用江河湖泊中的水，主要指從江河湖泊中直接取用其生活所必需的水。不少國家的法律和國際政策法律規(guī)范性文件都將基本水權(quán) （指公眾直接從江河湖泊取用其生活用水的權(quán)利）作為基本人權(quán)，我國的水法第48條也在規(guī)定取水許可的同時(shí)，明確規(guī)定“家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的除外”。

將江河湖泊定位為公眾共用物而不是定位為商品，將決定江河湖泊管理體制結(jié)構(gòu)、管理職責(zé)定位和管理制度內(nèi)容，以及全面深化水資源體制改革的走向。目前在自由市場上可以自由買賣的商品基本上都是特定物、私有物、專用物，具有消費(fèi)排他性，即某個(gè)單位或個(gè)人使用該商品時(shí)可以排除其他人使用該商品。公眾共用物具有消費(fèi)非排他性和共用性，特定組織和個(gè)人在使用或消費(fèi)公眾共用物時(shí)不能排除其他不特定多數(shù)人同時(shí)使用，因而公眾公共物不能作為商品在自由市場進(jìn)行買賣。如果將江河湖泊等水資源視為商品或私有物，按照《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，就應(yīng)該使市場在江河湖泊等水資源配置中起決定性作用，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題。如果將江河湖泊等水資源定位為公眾共用物，就應(yīng)該確定政府的主要職責(zé)和作用，即保障江河湖泊等水資源對公眾的供應(yīng)，加強(qiáng)和優(yōu)化江河湖泊等水資源的公共服務(wù)，正如李克強(qiáng)總理所強(qiáng)調(diào)的，“良好的生態(tài)環(huán)境是買不來、借不到的財(cái)富。山清水秀但貧窮落后不行，殷實(shí)小康但環(huán)境退化也不行”“人民希望安居、樂業(yè)、增收，也希望天藍(lán)、地綠、水凈”“作為政府，有責(zé)任……更多提供生態(tài)產(chǎn)品”。同時(shí)，水利水務(wù)領(lǐng)域的國有企業(yè)宜改組為國有資本投資公司，加大對作為公眾共用物的水資源投入，在提供作為公眾共用物的水資源公共服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn)。另外，若將江河湖泊等公眾共用物都規(guī)定為排他性物權(quán)即私權(quán)的客體或權(quán)利載體，國家要花費(fèi)巨額人力財(cái)力物力去進(jìn)行確權(quán)登記，對穿越崇山峻嶺的長江、黃河和寬闊浩渺的洞庭湖、鄱陽湖等湖泊劃定物權(quán)邊界幾乎是不可能的。而且國家政府作為江河湖泊的所有者（或所有者的代表人），必須為其所有財(cái)產(chǎn)所導(dǎo)致的各種損害（如因洪水泛濫、水污染和旱災(zāi)所造成的各種損害）承擔(dān)損害賠償?shù)确韶?zé)任。若將江河湖泊定位為公眾共用物，我國政府及其水行政主管部門對江河湖泊僅有國家主權(quán)和依法行政管理權(quán)等公權(quán)力，洪水泛濫、水污染和旱災(zāi)等屬于公眾共用物問題或悲劇，政府僅承擔(dān)沒有依法管理的責(zé)任或違法責(zé)任，而無需承擔(dān)水資源所有者的民事責(zé)任。

將江河湖泊定位為公眾共用物而不是定位為商品，從根本上決定了政府對江河湖泊的管理，實(shí)質(zhì)上是一種向公眾提供公眾共用物的服務(wù)，意味著政府是以管理者的身份，而不是以所有者的身份對水資源進(jìn)行管理。政府到底是以管理者，還是所有者，或同時(shí)以管理者和所有者的雙重身份對江河湖泊進(jìn)行管理，是一個(gè)至關(guān)重要的問題。從法律上講，作為排他性物權(quán)的所有權(quán)是具有最強(qiáng)法律效力的權(quán)利，財(cái)產(chǎn)所有者對其所有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)和管理非經(jīng)法律明確規(guī)定，任何人都不得干涉，誠如法諺所云“風(fēng)能進(jìn)，水能進(jìn)，國王的軍隊(duì)不能進(jìn)”。如果政府將江河湖泊當(dāng)作為其所有物（即物權(quán)或私權(quán)客體），從物權(quán)法或私法的角度看，政府可以無需公法另行授權(quán)而根據(jù)其水資源所有者的意志和權(quán)力，對其所有的水資源進(jìn)行占有、支配、開發(fā)、利用、處理和收益。從法制傳統(tǒng)或法律實(shí)踐看，很少有法律具體規(guī)定所有者對其財(cái)產(chǎn)如何使用和處理；也就是說，當(dāng)政府以所有者的身份對其所有的江河湖泊采取何種行為，完全是政府的私權(quán)行為，不屬于依法行政的范疇，公法或行政法對本質(zhì)上屬于私權(quán)的所有權(quán)的限制十分有限。如果政府以所有者和管理者的雙重身份對其進(jìn)行管理，不僅會(huì)出現(xiàn)公私不分、政企不分、政社不分、政府萬能的情況，而且會(huì)因政府權(quán)力過大、職能過多、約束過少而產(chǎn)生隨意管理、權(quán)力尋租、權(quán)錢交易、貪污腐敗、機(jī)構(gòu)臃腫、效率不高、侵犯公眾共用物使用權(quán)等現(xiàn)象。只有將江河湖泊定位為公眾共用物，將公眾的基本用水與企業(yè)的營利性用水區(qū)別開來，將天然的江河湖泊與人力加工的水產(chǎn)品 （如瓶裝礦泉水）區(qū)別開來，才能從根本上將水政府管理部門與水商品企業(yè)、政府對江河湖泊的管理活動(dòng)和水國有企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)、水政府管理行為與水市場行為區(qū)別開來，才能使政府對江河湖泊的管理接受法律授權(quán)、受到法律制約，才能將政府對江河湖泊管理的權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子，才能更好地發(fā)揮政府在水公眾共用物供給方面的主導(dǎo)作用、市場在水商品貿(mào)易方面的引導(dǎo)作用。■

責(zé)任編輯 李建章