珠三角城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)狀、問題及政策建議

○張春虎

（廣東工業(yè)大學(xué) 廣東 廣州 510630）

珠三角城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)狀、問題及政策建議

○張春虎

（廣東工業(yè)大學(xué) 廣東 廣州 510630）

公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)特許經(jīng)營是我國市場經(jīng)濟體系建設(shè)和完善的重大改革舉措。本文通過文獻研究和現(xiàn)場走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)珠三角城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營以BOT方式為主，發(fā)展速度較快，表明珠三角城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營在引入民間資本參與公用事業(yè)建設(shè)和運營方面取得了一定成效，但也存在各地區(qū)發(fā)展不平衡，與之相配套的法律法規(guī)建設(shè)和監(jiān)管體制建設(shè)明顯滯后的問題，針對問題指出今后發(fā)展的政策應(yīng)轉(zhuǎn)向法規(guī)建設(shè)、監(jiān)管體制建設(shè)和注重整體產(chǎn)業(yè)運營效率提升方面。

公用事業(yè) 污水處理 特許經(jīng)營

城市公用事業(yè)，包括污水處理、電力、電信、自來水、管道燃氣等基礎(chǔ)設(shè)施，是城市生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，其發(fā)展水平是城市形象和城市投資環(huán)境的重要構(gòu)成，直接影響著城市的區(qū)域競爭力。世界銀行1994年發(fā)展報告以“為發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施”為主題，肯定了基礎(chǔ)設(shè)施對經(jīng)濟發(fā)展的重要性，指出“基礎(chǔ)設(shè)施如果不是經(jīng)濟發(fā)展的引擎，那也是經(jīng)濟活動的車輪”。該報告以發(fā)展中國家1990年數(shù)據(jù)所作的研究表明“發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施存量每增長1%，GDP就會增長1%”。

傳統(tǒng)的經(jīng)濟理論認為，城市公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)都具有一定的自然壟斷特征，存在著市場失靈，不能充分利用市場競爭機制獲得發(fā)展。因此，第二次世界大戰(zhàn)后到上世紀七十年代，城市公用事業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的政府壟斷經(jīng)營是世界各國普遍的制度安排，但各國長期實踐表明政府直接干預(yù)的壟斷經(jīng)營機制導(dǎo)致的供給不足和經(jīng)營企業(yè)的低效率也是世界性難題。

上世紀八十年代以來，以英國為開端，全世界掀起了一股公用事業(yè)供給機制市場化改革的浪潮。目前運用市場力量提供公用事業(yè)服務(wù)已成為大多數(shù)國家的新制度安排，其中公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的特許經(jīng)營制度是各國普遍使用的新機制。

新中國成立到二十世紀九十年代中后期，我國一直把公用事業(yè)作為公益性事業(yè)，實行高度集中的計劃經(jīng)濟管理體制。公用事業(yè)經(jīng)營企業(yè)與政府是高度政企合一的關(guān)系，經(jīng)營企業(yè)按行政區(qū)劃實行封閉式的壟斷經(jīng)營。改革開放后，隨著我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展、人民生活水平的逐步提高和城市人口的急劇增長，對城市公用事業(yè)產(chǎn)生了巨大需求，但我國傳統(tǒng)的政府直接投資和國有企業(yè)壟斷經(jīng)營模式導(dǎo)致的城市公用事業(yè)供給不足，企業(yè)經(jīng)營效率低下問題成為城市經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，嚴重影響了城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的快速提高。

特別是近二十年來，我國城鎮(zhèn)污水處理產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴重滯后于經(jīng)濟社會的發(fā)展。例如2006年我國縣城污水集中處理率僅為13.6%。一是因為我國粗放的經(jīng)濟發(fā)展模式導(dǎo)致了城市水體污染日益嚴重；二是近年來伴隨著我國快速的城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)人口猛增出現(xiàn)城鎮(zhèn)污水處理巨大需求；三是污水處理產(chǎn)業(yè)政府壟斷經(jīng)營模式導(dǎo)致的供給不足。三個因素共同作用的結(jié)果是我國許多城鎮(zhèn)生活污水未經(jīng)處理直接排放，城市環(huán)境日趨惡化，嚴重影響了城鎮(zhèn)居民的生活質(zhì)量。

上世紀九十年代后期，我國公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)從項目建設(shè)的投融資領(lǐng)域開放開始，進行了一系列以放松管制，開放市場為導(dǎo)向的市場化改革。建設(shè)部于2002年底發(fā)布了《關(guān)于加快推進市政公用行業(yè)市場化進程的意見》（簡稱《意見》），第一次提出了公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)市場化改革的思路。《意見》中提出改革的目的是要建立起規(guī)范和完善的公用事業(yè)民營資本有效參與的供給模式，找到適合我國國情的新制度和新機制，來解決公用事業(yè)各產(chǎn)業(yè)內(nèi)存在的供給不足、規(guī)模效益不顯著和企業(yè)低效率問題。

原國家計委、建設(shè)部和國家環(huán)?？偩?002年印發(fā)了《關(guān)于推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展意見的通知》（計投資〔2002〕1591號），推動城鎮(zhèn)污水處理項目建設(shè)和運營的市場化改革，提出污水處理收費原則、逐步實行城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的特許經(jīng)營。2004年，建設(shè)部印發(fā)了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部第126號令），提出了加快推進市政公用事業(yè)市場化，規(guī)范市政公用事業(yè)特許經(jīng)營活動，加強市場監(jiān)管等方面的具體要求。2005年國務(wù)院頒布的《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》（簡稱“三十六條”）以及2010年國務(wù)院頒布的《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（簡稱“新三十六條”），對進一步深化市政公用事業(yè)改革起到至關(guān)重要的政策導(dǎo)向作用。

很顯然，我國把公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)特許經(jīng)營作為市場經(jīng)濟體系建設(shè)和完善的重大改革舉措。各地方政府在以上政策法規(guī)的指引下，紛紛頒布了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的實施和管理辦法，推動著公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)的特許經(jīng)營制度建設(shè)。

目前，我國城鎮(zhèn)污水處理產(chǎn)業(yè)的特許經(jīng)營制度初具雛形，發(fā)展迅速，在引入民間資本參與污水處理設(shè)施建設(shè)方面取得了一定的成效，如我國設(shè)市城市的污水集中處理率已經(jīng)從2006年的54.0%上升到2010年的73.76%，縣城的污水集中處理率已從2006年的13.6%上升到2010年的54.9%。2010為止約有40%的城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施通過B OT、B T等特許經(jīng)營模式引入社會資本，參與設(shè)施建設(shè)與運營。

一、特許經(jīng)營及其主要方式

所謂“特許經(jīng)營”指政府部門與民間投資者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，民間投資者從政府部門得到排他性的特許，負責(zé)融資、建設(shè)、經(jīng)營、維護和管理公用設(shè)施，并通過使用者付費的方式，在一定的期限內(nèi)，在政府的監(jiān)管下，通過向用戶收費收回投資實現(xiàn)利潤。目前在公用事業(yè)領(lǐng)域，特許經(jīng)營實踐中主要有B OT、T OT、P P P等形式。

1、BOT（Build—Operate—Transition）方式

“建設(shè)一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓”方式，是政府將一個公用設(shè)施項目的特許經(jīng)營權(quán)授予承包商，承包商在特許經(jīng)營期內(nèi)負責(zé)項目設(shè)計、融資、建設(shè)和運營，并在特許經(jīng)營期內(nèi)回收成本、償還債務(wù)、賺取利潤，特許經(jīng)營期結(jié)束后將項目所有權(quán)移交政府的一種特許經(jīng)營方式。目前污水處理、公路、橋梁、隧道、電廠等市政公用事業(yè)項目可采用這種方式，如廣州市李坑生活垃圾焚燒發(fā)電二廠，就是采用B OT方式興建的。

2、TOT（transition—Opmtion-Transition）方式

“轉(zhuǎn)讓一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓”方式，指政府將建設(shè)好的公用事業(yè)項目一定期限的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓給投資人，由其進行運營管理。投資人在約定時間內(nèi)通過經(jīng)營收回全部投資并得到合理回報，合約期滿后再交回給政府的一種特許經(jīng)營方式。T OT項目因具有引資成功率高、減少政府財政壓力、提高公用事業(yè)運營管理效率等優(yōu)點被廣泛應(yīng)用。如2002年珠海力合環(huán)保有限公司通過T OT方式獲得了珠海吉大水質(zhì)凈化廠30年的特許經(jīng)營權(quán)。

PPY、PAN、POT、PEDOT雖然具有較大的氧化還原電容和良好的電子導(dǎo)電性，但是其在較寬的氧化還原窗口易被氧化或還原而導(dǎo)致電位不穩(wěn)定。為此，人們提出將它們與碳材料結(jié)合協(xié)同增強電子轉(zhuǎn)移，以提高電極電位穩(wěn)定性。

3、PPP（Public—Private—Partnership）方式

公私合伙制，是政府、營利性企業(yè)基于某個項目而形成的相互合作形式。其實質(zhì)是政府通過給予私營公司長期特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來加快市政公用事業(yè)的建設(shè)和有效運營。該模式多用于醫(yī)療衛(wèi)生、教育、交通、信息技術(shù)、環(huán)境保護和政府融資等。

二、珠江三角洲城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營發(fā)展現(xiàn)狀

珠三角城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營起步于二十世紀初。改革開放二十年來，珠三角經(jīng)濟飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)水體污染日益加重。各地方政府在國家環(huán)保政策的指引下，也意識到環(huán)保對城市發(fā)展的重要性，制定了各自區(qū)域的環(huán)境保護規(guī)劃，確定了水污染防治的重大建設(shè)項目，但項目建設(shè)的巨大資金需求成為各級政府首要解決的問題。傳統(tǒng)的政府直接投資的國有企業(yè)，由于其融資能力和發(fā)展能力的不足，已經(jīng)也不能滿足珠三角城鎮(zhèn)污水處理的巨大需求。珠三角各地方政府從二十世紀初，借鑒世界公用事業(yè)改革的經(jīng)驗，開始嘗試放開市場，引入民間資本從事公用事業(yè)項目的建設(shè)和運營。

2002年7月，珠海市政府實施水務(wù)體制改革，將城市污水處理廠等公共事業(yè)經(jīng)營單位按照企業(yè)化、市場化模式運作，與珠海力合股份有限公司簽訂了特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議，由珠海力合環(huán)保有限公司以T OT方式經(jīng)營管理吉大水質(zhì)凈化廠。2002年12月，法國威立雅水務(wù)與珠海市政府簽訂了特許經(jīng)營權(quán)合同，以T OT方式經(jīng)營珠海市香洲水質(zhì)凈化廠。

2003年12月，國內(nèi)首例面向國際公開招標的城市污水處理廠B OT項目——廣東新會龍泉污水處理廠竣工投產(chǎn)。該項目是我國城鎮(zhèn)污水處理行業(yè)第一次采用公開招標的方式、以B OT模式運作的污水處理廠。新會龍泉污水處理廠經(jīng)原新會市政府公開招標，由國禎環(huán)保公司采用國際通行的B OT模式進行工程建設(shè)和生產(chǎn)運營，項目總體規(guī)劃日處理城市污水16萬噸，首期工程處理量4萬噸/日，占地面積21644畝，投資4263萬元。該項目工程于2002年10月15日正式開工，提前合同工期5個月竣工。該項目B OT模式的成功具有很強的示范作用，為我國城鎮(zhèn)污水處理項目的投融資和建設(shè)運營提供了全新的模式。

2004年，建設(shè)部印發(fā)了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（建設(shè)部第126號令），從法律層面推動著城鎮(zhèn)污水處理產(chǎn)業(yè)特許經(jīng)營的發(fā)展。隨后珠三角的各地方政府在城鎮(zhèn)生活污水處理項目建設(shè)中積極探索嘗試采用特許經(jīng)營，例如2004年4月東莞市向全國公開招標的首批16家污水處理廠B OT完成招標，2004年7月佛山市首批16個污水處理建設(shè)項目B OT法人招標工作完成。廣州亞運會前后，珠三角在治水方面明顯加快了步伐，各地城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)進入快車道。為解決污水處理設(shè)施建設(shè)資金的來源問題，更多的污水處理設(shè)施建設(shè)項目采用特許經(jīng)營模式，如2008年4月深圳市就該區(qū)十座新建的污水處理項目面向社會進行B OT法人招標，2009年9月廣州市花都區(qū)新建或擴建的五個污水處理項目也采用B OT方式完成了法人招標。2010年之后，珠三角城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)的大多數(shù)項目都采用B OT模式，少量項目采用T OT模式，總體發(fā)展情況見表1和表2所示。

根據(jù)表1和表2中的數(shù)據(jù)，為了能更直觀地了解珠三角城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營的發(fā)展現(xiàn)狀，我們繪制出圖1和圖2，其中圖1表示的是各地區(qū)污水處理B OT項目和T OT項目占總體項目的比例；圖2表示的是各地區(qū)污水處理B OT項目處理量和T OT項目處理量占總體污水處理量的比例。

依據(jù)以上表和圖的統(tǒng)計結(jié)果，可以發(fā)現(xiàn)珠三角城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營發(fā)展的顯著特征。

1、城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營發(fā)展速度較快，但并不平衡

表1 珠江三角洲城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施項目統(tǒng)計

表2 珠江三角洲城鎮(zhèn)污水處理量統(tǒng)計

2、城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營的方式以BOT為主

從整體上看，珠三角城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營采用B OT模式的項目數(shù)達108個，而采用T OT模式的項目數(shù)只有10個。從污水處理量上看，采用B OT模式的污水處理量達589.64萬立方米/日，采用T OT模式的污水處理量只有47.3萬立方米/日。通過對采用特許經(jīng)營項目的分析可以發(fā)現(xiàn)，采用B OT模式的項目多為2000年之后的新建項目。

3、特許經(jīng)營企業(yè)的多元化

珠三角城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營權(quán)在授予的過程中，大多數(shù)項目都經(jīng)過前期的公開招標工作，吸引了各種產(chǎn)權(quán)類型企業(yè)參與特許經(jīng)營權(quán)的競標。這其中有國有的供水企業(yè)例如佛山水業(yè)集團公司，股份制公司如深圳水務(wù)集團公司，外資公司如法國威立雅公司等，還有國內(nèi)的民營企業(yè)如安徽國幀、北控水務(wù)、三新集團等。這些不同類型的企業(yè)在公開招標的過程中能在統(tǒng)一的競爭平臺下進行特許經(jīng)營權(quán)的競爭，表明珠三角城鎮(zhèn)污水處理的競爭市場已經(jīng)基本形成，有利于推進污水處理項目的建設(shè)，降低城鎮(zhèn)污水處理運營成本。

三、珠三角城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營發(fā)展存在的主要問題

圖1 珠三角各地區(qū)污水處理特許經(jīng)營項目數(shù)占比

圖2 珠三角各地區(qū)污水處理特許經(jīng)營項目污水處理量占比

《全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)“十二五”規(guī)劃》中制定了明確的目標：大城市污水處理率達到100%，設(shè)市城市和縣城污水處理率提高到85%，建制鎮(zhèn)污水集中處理率大于30%。為實現(xiàn)這個目標，“十二五”期間我國鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃投資需要近4300億元的巨大投入。如此巨大的資金投入需求，如果沒有完善的特許經(jīng)營制度和民間資本的廣泛參與，單靠政府所有的經(jīng)營企業(yè)是不可能實現(xiàn)的。

目前珠三角城鎮(zhèn)污水處理產(chǎn)業(yè)的特許經(jīng)營制度初具雛形，發(fā)展迅速，在引入民間資本參與污水處理設(shè)施建設(shè)方面取得了一定的成效。2010為止約有40%的城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施通過B OT、T OT等特許經(jīng)營模式引入社會資本，參與設(shè)施建設(shè)與運營。但距離建立完善的特許經(jīng)營制度還有巨大的差距，主要存在以下幾方面的問題。

1、特許經(jīng)營制度實施范圍有限，存在嚴重的不平衡狀況

從整體上看，目前仍有60%的污水處理設(shè)施還是由政府壟斷的經(jīng)營企業(yè)在低效率運行。要提高整體的運行效率，就要大膽采用各種特許經(jīng)營模式。目前珠三角城鎮(zhèn)污水處理的特許經(jīng)營范圍主要是新建設(shè)項目，多采用B OT模式，但對于大量已建成由政府企業(yè)直接經(jīng)營的污水處理設(shè)施的運營機制并沒有改變。圖1和圖2都表明，采用T OT模式的項目無論在項目數(shù)量上還是污水處理量上都很少，這說明政府在實施特許經(jīng)營時偏重于融資，忽視了特許經(jīng)營提升公用事業(yè)經(jīng)營企業(yè)效率的作用。另外，特許經(jīng)營制度的實施在各地區(qū)之間存在著較大的差異，例如東莞、江門和佛山的發(fā)展較快，而廣州市、中山市發(fā)展卻較慢。

2、現(xiàn)已實施的特許經(jīng)營制度并不完善

（1）特許經(jīng)營制度相關(guān)的法律規(guī)范滯后和不規(guī)范。我國并沒有制定專門的針對公用事業(yè)特許經(jīng)營的正式強制性的法律法規(guī)。目前，珠三角城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營的法律建設(shè)與其發(fā)展速度相比，明顯滯后，市政公用事業(yè)市場化的法律地位薄弱。廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳2013年7月頒布的《廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于進一步鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入市政公用事業(yè)領(lǐng)域的實施意見》，并沒有頒布針對性的關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營相關(guān)的法律法規(guī)文件。在全省城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營項目越來越多，監(jiān)管問題日益突出的情況下，廣東省建設(shè)廳和環(huán)保局2006年6月頒布了《廣東省建設(shè)廳、省環(huán)保局城鎮(zhèn)污水處理廠監(jiān)督管理辦法》。珠三角其他地區(qū)只有深圳市2003年5月和東莞市2005年3月頒布了各自的公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法（東府〔2005〕3號），深圳市2008年還針對城鎮(zhèn)污水處理的特許經(jīng)營頒布了《深圳市污水處理廠B OT項目管理辦法》（深府〔2008〕155號），其他地區(qū)還沒有頒布相應(yīng)的法律法規(guī)，這充分表明珠三角城市城鎮(zhèn)污水處理的特許經(jīng)營雖然發(fā)展較快，但與之相配套城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營方面的法律法規(guī)建設(shè)明顯滯后。

（2）政府主管部門對特許經(jīng)營項目的監(jiān)管缺失。目前珠三角各地區(qū)政府對公用事業(yè)特許經(jīng)營的監(jiān)管缺乏法律依據(jù)，例如目前為止只有深圳市政府依據(jù)頒布的《深圳市污水處理廠B OT項目管理辦法》（深府〔2008〕155號）明確規(guī)定市水務(wù)局為城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營的主管部門，負責(zé)對特許經(jīng)營運營進行監(jiān)管，其他各地政府部門并沒有建立統(tǒng)一的針對公用事業(yè)特許經(jīng)營的監(jiān)管主體，監(jiān)管職能分散在水務(wù)局、環(huán)保部門、國資委、發(fā)改委以及衛(wèi)生、物價等多部門，造成職能交叉、缺乏協(xié)調(diào)，從而帶來政府監(jiān)管的缺位、錯位和不到位。另外，行使有效監(jiān)管需要工程技術(shù)、經(jīng)濟、法律、環(huán)境保護等方面的專業(yè)人才，但政府主管部門一般人員較少，專業(yè)人才相對缺乏，不利于對污水處理特許經(jīng)營企業(yè)的有效監(jiān)管。

（3）特許經(jīng)營方式比較單一。特許經(jīng)營實踐中的方式有多種，主要有B OT、T OT、P P P等。由于城市污水處理設(shè)施建設(shè)近年來新建的項目較多，所以政府主管部門從引入民間資本的角度更多會采用B OT方式。對于已經(jīng)建成由政府擁有的污水處理經(jīng)營企業(yè)，也可以采用T OT委托經(jīng)營模式，引入民營企業(yè)，提升企業(yè)經(jīng)營效率。但對已建成的企業(yè)實施T OT模式需要解決原企業(yè)員工的身份、待遇等問題，所以在特許經(jīng)營的實踐中，地方政府更偏好采用B OT模式，而較少采用T OT等其他模式。另外，現(xiàn)有的污水處理特許經(jīng)營項目較多是污水處理廠的特許經(jīng)營項目，污水管網(wǎng)也可以采用T OT委托民間資本參與維和運營，而現(xiàn)在多數(shù)城鎮(zhèn)污水處理管網(wǎng)仍由政府所有的國有企業(yè)壟斷經(jīng)營。單一的B OT模式限制了民營資本參與城市污水處理設(shè)施建設(shè)和運營的進入渠道，延緩了城市污水處理產(chǎn)業(yè)特許經(jīng)營發(fā)展的步伐，最終政府擁有的企業(yè)喪失了通過改革提升經(jīng)營效率的機會。

四、政策建議

公用事業(yè)的特許經(jīng)營對我國來說是市場經(jīng)濟體系建設(shè)的重大改革舉措，是一項新的制度安排，需要轉(zhuǎn)變政府職能。目前珠三角在城鎮(zhèn)污水處理特許經(jīng)營發(fā)展較快，在引入民間資本參與污水處理設(shè)施建設(shè)方面取得了一定成效，但在特許經(jīng)營制度法律法規(guī)建設(shè)和監(jiān)管體制建設(shè)方面明顯滯后，嚴重制約了特許經(jīng)營制度的規(guī)范和有序開展，政府政策應(yīng)從前期的注重特許經(jīng)營的融資功能向促進經(jīng)營企業(yè)提升經(jīng)營效率方面轉(zhuǎn)變，具體政策建議包括以下幾方面。

1、特許經(jīng)營相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)

珠三角地區(qū)目前針對公用事業(yè)特許經(jīng)營的法規(guī)過于寬泛，缺乏關(guān)系市政公用事業(yè)特許經(jīng)營的市場準入、資金來源、資金構(gòu)成比例、經(jīng)營和服務(wù)標準、資產(chǎn)處置、違約責(zé)任、退出機制、質(zhì)量監(jiān)管、價格監(jiān)管、T OT項目的改擴建等能具體指導(dǎo)公用事業(yè)特許經(jīng)營實施方面的法律法規(guī)。例如江蘇省為了規(guī)范城鎮(zhèn)公用事業(yè)特許經(jīng)營，制定了一系列相關(guān)法律法規(guī)，包括《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營招標投標制度》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)公益董事或監(jiān)督員制度》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)公眾參與監(jiān)督制度》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)臨時接管制度》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營市場退出制度》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)履約保證制度》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)經(jīng)營成本監(jiān)管制度》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管制度》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營中期評估制度》，有力地推動了城鎮(zhèn)公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的建設(shè)，規(guī)范和引導(dǎo)了特許經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營行為。

2、特許經(jīng)營監(jiān)管制度建設(shè)

特許經(jīng)營制度的實施需要政府主管部門轉(zhuǎn)變職能，從以前的直接行政干預(yù)變?yōu)閷κ袌龅墓芾?，同時政府主管部門代表城市居民，要行使對特許經(jīng)營企業(yè)提供服務(wù)的成本和質(zhì)量的有效監(jiān)管。建立統(tǒng)一的針對公用事業(yè)特許經(jīng)營的監(jiān)管主體，做到集中監(jiān)管，對特許經(jīng)營企業(yè)監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)包括市場進入和退出的監(jiān)管；服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量的監(jiān)管；服務(wù)成本的監(jiān)管。行使有效監(jiān)管需要工程、經(jīng)濟、法律、環(huán)境保護等方面的專業(yè)人才，監(jiān)管主體應(yīng)配備各個領(lǐng)域的專門人才或聘請第三方人才為政府監(jiān)管主體提供服務(wù)，保證污水處理特許經(jīng)營企業(yè)的有效監(jiān)管。

3、擴大污水處理特許經(jīng)營的范圍

政府在特許經(jīng)營方面要擴大特許經(jīng)營的應(yīng)用范圍，采用多種模式，把重點從當前的重融資轉(zhuǎn)向提升整個產(chǎn)業(yè)的運營效率方面。目前污水處理的特許經(jīng)營以新建污水處理廠B OT方式為主體，對原由政府經(jīng)營的處理廠也可以采用T OT方式，鼓勵民營資本參與現(xiàn)有的污水處理的經(jīng)營。另外，由于污水管網(wǎng)的自然壟斷性和巨大的投入成本，目前管網(wǎng)的運營和維護幾乎全部由市政公用企業(yè)在經(jīng)營。理論和實踐表明，污水管網(wǎng)也可以采用T OT委托民間資本參與維護和運營，并且在有效監(jiān)管的條件下，民營企業(yè)的運營效率會更高。因此，污水處理特許經(jīng)營的范圍不應(yīng)只是針對新建污水處理廠的建設(shè)和運營，應(yīng)擴大特許經(jīng)營的應(yīng)用范圍，應(yīng)用多種模式鼓勵民間資本參與已建成企業(yè)或管網(wǎng)的運營，以利于整體產(chǎn)業(yè)效率的提升。

（注：基金項目：廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十一五”規(guī)劃項目（09E-24）。）

[1]World bank.World Development Report1994：Infrastructure for Development[R].Oxford University Press，1994.

[2]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部中國城鎮(zhèn)排水與污水處理狀況公報2006—2010[R].2012.

[3]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：中國城鎮(zhèn)排水與污水處理狀況公報2006—2010[R].2012.

[4]住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：中國城鎮(zhèn)排水與污水處理狀況公報2006—2010[R].2012.

胡冬梅）