強(qiáng)制性支出責(zé)任與地方財(cái)政自治

●羅春梅

強(qiáng)制性支出責(zé)任與地方財(cái)政自治

●羅春梅

近年來(lái)“事權(quán)清晰”一詞逐漸成為公共管理學(xué)和公共經(jīng)濟(jì)學(xué)研究領(lǐng)域的一個(gè)高頻詞，黨的十八大也明確提出了“加快改革財(cái)稅體制，健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財(cái)政體系”的目標(biāo)任務(wù)。但已有的研究大多集中在財(cái)政收入劃分層面，卻往往忽視了財(cái)政支出領(lǐng)域的政府間財(cái)政干預(yù)或管制，若漠視日益泛化的強(qiáng)制性支出責(zé)任對(duì)財(cái)政預(yù)算體制本身產(chǎn)生的較大沖擊，不但會(huì)使原有的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，而且還伴隨產(chǎn)生新的財(cái)政問(wèn)題和制度變異。畢竟，籌集財(cái)政收入的目的是為了滿足地方政府支出的需要，不具備支出層面的自治權(quán)終將使收入自治權(quán)成為空談?；诖?，本文以強(qiáng)制性支出責(zé)任為突破口，著眼于深化財(cái)政預(yù)算體制改革亟須解決的理論與實(shí)踐問(wèn)題，具有重要的實(shí)際應(yīng)用價(jià)值。

一、強(qiáng)制性支出責(zé)任與地方財(cái)政自治的關(guān)系概述

“地方自治”是指地方共同體自主治理本地的公共事務(wù)，不受或者少受中央政府的干預(yù)，相對(duì)應(yīng)的是“他治”的概念。地方自治的法寶是“財(cái)政自治”，不具有財(cái)政方面內(nèi)容的地方自治只能是畫餅充饑。

自主提供公共服務(wù)權(quán)利、與之相適應(yīng)的財(cái)力支配自治權(quán)構(gòu)成地方財(cái)政自治中最基本的內(nèi)容。為了保障地方政府的自主理財(cái)權(quán)，我國(guó)《憲法》和《預(yù)算法》中都有明文規(guī)定預(yù)算級(jí)次與行政級(jí)次的一致性，并通過(guò)于1994年確立的分稅分級(jí)財(cái)政管理體制進(jìn)行強(qiáng)化。

理論上看，財(cái)政體制是規(guī)范政府間自治權(quán)限和自治程度的根本性制度安排，也通常被視為政府間所締結(jié)的一種正式契約。實(shí)際上，目前中國(guó)的財(cái)政體制并不規(guī)范。首先，財(cái)政收入自治權(quán)受到了較大程度的限制，因?yàn)榈胤蕉愺w系不完善及地方無(wú)權(quán)在法律框架內(nèi)發(fā)行債券以滿足發(fā)展需要。其次，中國(guó)地方政府還承擔(dān)著大量的“強(qiáng)制性支出”責(zé)任，包括要求地方提供最低水平的公共服務(wù)、眾多全國(guó)一致性的強(qiáng)制性支出標(biāo)準(zhǔn)與項(xiàng)目及“中央請(qǐng)客，地方買單”型的強(qiáng)制性支出指令等。顯然，強(qiáng)制性支出責(zé)任是對(duì)財(cái)政預(yù)算體制這種正式契約的再調(diào)整，大量的強(qiáng)制性支出政策使得原先就相對(duì)脆弱的財(cái)政預(yù)算體制變得更加不均衡。因?yàn)椋韭氊?zé)重疊的支出格局由于各種強(qiáng)制性支出政策的出臺(tái)，更給各級(jí)政府特別是基層地方政府帶來(lái)極其不確定的支出預(yù)期（預(yù)算），并在實(shí)踐層面為地方在制度外保有和拓展“事實(shí)上的財(cái)政自治權(quán)”提供了空間，反過(guò)來(lái)加劇了政府間財(cái)力的不均衡程度。

二、中國(guó)地方財(cái)政自治權(quán)的考察：基于強(qiáng)制性支出責(zé)任的分析

（一）地方強(qiáng)制性支出責(zé)任描述

Whicker(1981)從“財(cái)政負(fù)擔(dān)”的角度提出界定強(qiáng)制性責(zé)任的三項(xiàng)條件，其中未給予下級(jí)政府任何財(cái)源融通是關(guān)鍵，而美國(guó)政府間關(guān)系咨詢委員會(huì)（ACIR）的研究報(bào)告則強(qiáng)調(diào)“中央強(qiáng)制性要求”，故雖有財(cái)源融通但由中央制定統(tǒng)一規(guī)則的項(xiàng)目（crosscutting requirements）也屬于強(qiáng)制性責(zé)任范疇。本文綜合諸學(xué)者的界定并結(jié)合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情形，將討論的焦點(diǎn)集中狹義中央政府和地方政府層面，具體為基于中央法令強(qiáng)制力要求地方配合執(zhí)行的強(qiáng)制性行為以及沒(méi)有提供財(cái)源的管制性命令。

雖然在明示的法律規(guī)范體系內(nèi)，中國(guó)沒(méi)有普遍實(shí)行的地方自治制度，也沒(méi)有財(cái)政自治權(quán)這一規(guī)范概念，但“事實(shí)上形成的功能性地方自治權(quán)”卻通常被理解為一種實(shí)際效果或“事實(shí)權(quán)力”。其中，強(qiáng)制性支出和法定配套支出、行政達(dá)標(biāo)命令及包括政府工作報(bào)告在內(nèi)的上級(jí)政策文件都是套在中國(guó)地方政府頭上的“緊箍咒”。下圖對(duì)強(qiáng)制性支出責(zé)任進(jìn)行了分類。

圖1 強(qiáng)制性支出責(zé)任分類

無(wú)論是定性描述還是定量測(cè)量，也無(wú)論是與GDP相比還是與財(cái)政經(jīng)常性收入相比，地方做支出預(yù)算安排時(shí)必須確保某些特定領(lǐng)域達(dá)到法定的支出比例或增長(zhǎng)幅度。

（二）強(qiáng)制性支出責(zé)任與地方財(cái)政自治權(quán)之間的內(nèi)在邏輯

1、眾多強(qiáng)制性支出責(zé)任限制了地方財(cái)政自治權(quán)。盡管學(xué)者們對(duì)強(qiáng)制性支出責(zé)任的理論依據(jù)作出不同角度的解釋，上級(jí)財(cái)政成本轉(zhuǎn)嫁、矯正地方支出結(jié)構(gòu)和政治考量都有提及；在實(shí)踐層面，美國(guó)、新西蘭及加拿大等國(guó)家自上世紀(jì)九十年代中期以來(lái)，聯(lián)邦或中央政府均趨向于利用強(qiáng)制性責(zé)任來(lái)推行中央政策，但相關(guān)文獻(xiàn)都普遍質(zhì)疑政策實(shí)施效果。其中，強(qiáng)制性支出責(zé)任是否會(huì)侵害到地方財(cái)政自治權(quán)引起學(xué)者廣泛的討論。Tolly&Wallin（1995）從憲法與法律層面對(duì)此加以探討，提出“四大原則”判斷強(qiáng)制性責(zé)任是否違憲，主要是維護(hù)地方財(cái)政上或決策上的自主性，避免強(qiáng)制性責(zé)任對(duì)各州產(chǎn)生不平均的財(cái)政分配效果，這一點(diǎn)也受到了國(guó)內(nèi)學(xué)者的重視，國(guó)內(nèi)有研究認(rèn)為較高水平的公共品供給一般與較高的地方財(cái)政自主性聯(lián)系在一起。

對(duì)于中國(guó)而言，一方面，信息不對(duì)稱以及中央政府的自利行為是強(qiáng)制性責(zé)任存在的關(guān)鍵，另一方面，日益泛化的強(qiáng)制性支出責(zé)任經(jīng)常使地方政府陷入財(cái)政困境。這是因?yàn)椋袊?guó)政治架構(gòu)決定了地方政府的職責(zé)主要來(lái)自于中央的決策和部署，政府層級(jí)之間的關(guān)系有“職責(zé)同構(gòu)”特點(diǎn)，越是基層政府承擔(dān)的財(cái)政成本越高，阻礙和限制了地方財(cái)政自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)。實(shí)踐中“一刀切”式的強(qiáng)制性支出政策大多并不考慮地方實(shí)際情況，而且即使完成了強(qiáng)制性的目標(biāo)卻并不表明財(cái)政效率就一定得到了提升。

2、中國(guó)式“有法難依”困境：地方繞過(guò)強(qiáng)制性責(zé)任自主擴(kuò)權(quán)。旨在保障各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展經(jīng)費(fèi)的法定支出條款，實(shí)踐中面臨著地方政府有限的財(cái)力和眾多的法定支出的矛盾。地方政府面對(duì)這些強(qiáng)制性支出政策，常常處于兩難境地，最終造成了政治上和經(jīng)濟(jì)上的壓力。

如以廣東省科技投入政策為例，依照強(qiáng)制性政策規(guī)定“2010年，全省科學(xué)技術(shù)研究開(kāi)發(fā)經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)占本省國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的百分之二以上，珠江三角洲地區(qū)的相應(yīng)比例應(yīng)當(dāng)達(dá)到百分之二點(diǎn)五以上，并逐步提高”，實(shí)際執(zhí)行的效果卻并不樂(lè)觀，見(jiàn)表1。

首先，全省研發(fā)投入強(qiáng)度早在2010年就應(yīng)達(dá)到2.0%以上，但顯然這一法定指標(biāo)推遲了兩年才實(shí)現(xiàn)，其次珠三角法定支出指標(biāo)為2.5%以上，而2010年也只有2.04%。最后，綜合廣東各地市指標(biāo)的落實(shí)情況來(lái)看，波動(dòng)幅度就更大了，最低河源只有0.09%，除深圳外，最高的中山也只有1.79%，離強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)比例有較大的差距。

更重要的事，由于大多數(shù)法律只是規(guī)定各級(jí)政府每年預(yù)算分配時(shí)，對(duì)某些領(lǐng)域投入應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度，那么，如何拿捏預(yù)算案中“經(jīng)常性收入的增幅”對(duì)于各級(jí)政府來(lái)說(shuō)就十分重要。普遍的做法是，利用超收財(cái)力的使用難以受到預(yù)算約束的現(xiàn)實(shí)，人為操縱強(qiáng)制性支出目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，反而造成強(qiáng)制性支出項(xiàng)目呈現(xiàn)低增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)。

由此看來(lái)，采取技術(shù)“迂回”、政治“攝取”或制度突破，地方政府最大限度地延展自主理財(cái)?shù)目臻g，釋放強(qiáng)制性支出責(zé)任。

三、幾點(diǎn)思考

顯然，強(qiáng)制性支出責(zé)任與地方財(cái)政自治權(quán)力間存在著此消彼長(zhǎng)關(guān)系。雖然地方財(cái)政自治是《憲法》和《預(yù)算法》共同賦予的，但強(qiáng)制性支出責(zé)任客觀上卻削弱了這種權(quán)力，地方出于財(cái)政自利竭力延展自主理財(cái)?shù)目臻g，導(dǎo)致了目前“中國(guó)式有法難依”的困境。

（一）是否本末倒置：央地政府間職能清晰界定是關(guān)鍵

重新界定政府與市場(chǎng)的職能邊界是“十八大”后中國(guó)經(jīng)濟(jì)制度改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)，而政府與政府之間職能的界定同樣及其重要。

中國(guó)地方政府以30%的財(cái)力承擔(dān)了約70%左右的支出，許多重要的、關(guān)系到公民權(quán)利性的社會(huì)保障支出，在中國(guó)更多的是由基層政府承擔(dān)，這種“倒金字塔”式錯(cuò)位的公共支出配置格局和不健全的轉(zhuǎn)移支付制度加劇了政府間競(jìng)爭(zhēng)的激烈程度。換句話說(shuō)，眾多強(qiáng)制性支出責(zé)任的出臺(tái)實(shí)際上是威權(quán)行政體制下的產(chǎn)物。強(qiáng)制性支出責(zé)任或許在一定程度上遏制因地方支出效率降低產(chǎn)生的公共支出結(jié)構(gòu)扭曲和區(qū)域間支出水平差異等狀況，但僅僅具有輔助性功能，并不能成為實(shí)現(xiàn)上述功能的主要方式，厘清各級(jí)政府之間的職能范圍才是前提和關(guān)鍵，兩者不能本末倒置。

表1 2010年廣東省各市（地區(qū)）R&D經(jīng)費(fèi)占GDP比重

那么政府間財(cái)政職能清晰界定的核心在于三點(diǎn)：“經(jīng)費(fèi)籌措”——成本應(yīng)由誰(shuí)負(fù)擔(dān)，“強(qiáng)制性命令”——應(yīng)由哪級(jí)政府作決策，“政策本身缺陷”——是否會(huì)帶來(lái)不當(dāng)操作？如果按照西方發(fā)達(dá)國(guó)家的“橫向”事權(quán)劃分方式，并不可能改變“共擔(dān)事權(quán)”這個(gè)基本特征。因此，依據(jù)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，可將事權(quán)進(jìn)行縱向劃分，就是將事權(quán)劃分為：決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)和支出責(zé)任，并分權(quán)到不同層級(jí)的政府。這樣，不同層級(jí)政府就須要履行相應(yīng)的決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任以及支出責(zé)任。在現(xiàn)行制度框架下，公共事務(wù)決策主要在中央，對(duì)地方來(lái)說(shuō)，最重要的是明確執(zhí)行成本和支出責(zé)任。如基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境治理和社會(huì)保障等涉及公民權(quán)利性、外溢性特征較明顯的領(lǐng)域，應(yīng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)最低施行標(biāo)準(zhǔn)，中央政府具有不可推卸的責(zé)任，決策與執(zhí)行成本應(yīng)歸中央政府；若實(shí)踐層面成為地方的支出責(zé)任，這就涉及財(cái)政經(jīng)費(fèi)如何進(jìn)行分?jǐn)偱c細(xì)化的問(wèn)題。另外，加強(qiáng)人大和公眾的預(yù)算監(jiān)督，規(guī)范強(qiáng)制性支出政策以契合地方實(shí)施操作，并改善考核監(jiān)督的方式以設(shè)計(jì)地方自我負(fù)責(zé)機(jī)制。

（二）強(qiáng)制性支出責(zé)任本身是否規(guī)范：法律法規(guī)需重新修正

對(duì)某些強(qiáng)制性法定政策本身作規(guī)范分析。第一，法定教育支出政策在多大程度上實(shí)現(xiàn)了教育預(yù)算規(guī)模增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)優(yōu)化，或僅僅實(shí)現(xiàn)了上級(jí)政府支出責(zé)任“額外”轉(zhuǎn)移？第二，“一刀切”式的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)與地方公共品效率提供之間的矛盾及無(wú)經(jīng)費(fèi)指令或提供部分經(jīng)費(fèi)指令的正當(dāng)性；第三，法定支出的硬性規(guī)定與公共預(yù)算競(jìng)爭(zhēng)性原則是否存在矛盾；第四，部門法律與規(guī)章與《預(yù)算法》之間的沖突；第五，過(guò)分強(qiáng)調(diào)投入的法定政策與績(jī)效導(dǎo)向的管理模式相矛盾，需要反思現(xiàn)行“重投入，輕產(chǎn)出”粗放型的預(yù)算管理模式。

（三）地方權(quán)力與能力是否匹配：提升地方政府自主理財(cái)能力

預(yù)算能力的強(qiáng)弱是實(shí)現(xiàn)民主理財(cái)?shù)幕A(chǔ)。中國(guó)地方政府自身預(yù)算能力不足制約著財(cái)政自治權(quán)的最終實(shí)現(xiàn)，如行政內(nèi)部“權(quán)力碎片化”、“利益固化”而導(dǎo)致強(qiáng)制性支出競(jìng)爭(zhēng)、地方人大預(yù)算監(jiān)督能力的提升、公民參與預(yù)算的途徑拓展及財(cái)政問(wèn)責(zé)機(jī)制構(gòu)建等。不解決好這一系列問(wèn)題，即使地方擁有真實(shí)的財(cái)政自主權(quán)力也無(wú)法落實(shí)，因此對(duì)權(quán)利與能力之間相互制約、相互依存的辯證關(guān)系還需要深入討論。

（本文為廣東哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目〈編號(hào)GD12CYJ08〉的階段性成果）

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