基于林地“一張圖”的森林紅線管理方法探討

王吉斌，桂來庭，李才文，何鐵祥，饒日光

(1.國家林業(yè)局西北林業(yè)調查規(guī)劃設計院，西安 710048； 2.國家林業(yè)局中南林業(yè)調查規(guī)劃設計院，長沙 410014)

基于林地“一張圖”的森林紅線管理方法探討

王吉斌1，桂來庭2，李才文1，何鐵祥1，饒日光1

(1.國家林業(yè)局西北林業(yè)調查規(guī)劃設計院，西安 710048； 2.國家林業(yè)局中南林業(yè)調查規(guī)劃設計院，長沙 410014)

以全國林地“一張圖”為基礎，提出將森林紅線分解為空間紅線和面積紅線的總體思路，初步探討了森林紅線的管理方法。

林地“一張圖”；森林紅線；空間紅線；數(shù)量紅線；管理

為深入貫徹落實十八大精神、建設生態(tài)文明和美麗中國，國家林業(yè)局啟動生態(tài)紅線保護行動，劃定了林地和森林、濕地、荒漠植被、物種四條紅線，要求全國林地面積不低于3.12億hm2，森林面積不低于2.49億hm2，森林蓄積量不低于200億m3，濕地面積不少于0.53億hm2，治理宜林宜草沙化土地、恢復荒漠植被不少于53萬km2，各級各類自然保護區(qū)嚴禁開發(fā)，現(xiàn)有瀕危野生動植物得到全面保護。四條紅線的劃定，是國家林業(yè)局落實習總書記講話精神、大力推進生態(tài)文明建設的具體行動，必將對真正樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，完善生態(tài)建設和生態(tài)保護制度、維護生態(tài)安全、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境起到至關重要的作用，也將為生態(tài)林業(yè)和民生林業(yè)的建設帶來前所未有的良好機遇。以堅守“四條紅線”為底線，落實各級職責、科學合理管理森林資源是今后一段時期林業(yè)工作的重要任務。本文以目前已經全面完成的全國林地“一張圖”為依據(jù)，以縣為基礎管理單位，對森林紅線管理的方法和途徑進行了初步探討，以期為落實生態(tài)紅線管理提供有益的參考。

1 對森林紅線和林地“一張圖”的基本認識

1.1 森林紅線是生態(tài)紅線的重要組成部分

紅線的含義是不可逾越的邊界或者禁止進入的范圍，紅線具有法律強制效力。目前，紅線的概念被廣泛應用于資源環(huán)境領域，如耕地紅線、水資源紅線等。紅線的內涵也從空間約束向數(shù)量約束拓展，由空間規(guī)劃向管理制度延伸[1]。生態(tài)紅線是保障和維護國土生態(tài)安全、人居環(huán)境安全、生物多樣性安全的生態(tài)用地和物種數(shù)量底線。目前，我國生態(tài)脆弱地區(qū)總面積已達國土面積的60 %以上，生態(tài)狀況遠不能滿足經濟發(fā)展的需要和人民群眾的期盼，只有劃定紅線，加大生態(tài)修復和保護力度，盡快扭轉生態(tài)系統(tǒng)退化、生態(tài)狀況惡化的趨勢，我國才能達到生態(tài)安全線以上，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境良好的奮斗目標，為全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢創(chuàng)造更好的生態(tài)條件[2]。2013年5月24日，中共中央政治局就大力推進生態(tài)文明建設進行第六次集體學習，習近平總書記在主持學習時強調，要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，生態(tài)紅線被提升到國策層面。生態(tài)紅線所涉及的土地，可能是農業(yè)用地、林業(yè)用地、牧業(yè)用地、海洋用地或者其他用地，需要各個部門的協(xié)作。而我國是一個多山地的國家，山地、丘陵森林分布多，適宜以發(fā)展森林為主；而平原、臺地，無論發(fā)展農業(yè)、牧業(yè)，或形成草原、荒漠綠洲，都要靠山地森林涵養(yǎng)的水源來滋潤生存；我國漫長的海岸，要靠紅樹林和海岸防護林來保護[3]。所以，保護森林就是保護我國的生態(tài)安全，守住森林紅線是守住我國生態(tài)紅線的根基。劃定森林紅線無論對于我國建設生態(tài)文明社會的建設目標、應對氣候變化，還是滿足人們日益增長的林產品需求，都具有重要意義[4]。

1.2 《全國林地保護利用規(guī)劃綱要》為守住森林紅線奠定了堅實基礎

根據(jù)第七次全國森林資源清查結果，我國森林面積1.95億hm2，距離森林紅線目標還差5400萬hm2。如何既增加森林保有量，守住紅線，又順應時代發(fā)展，實現(xiàn)合理利用是森林資源管理面臨的重大課題。紅線管理的關鍵在于紅線落地，而紅線落地的關鍵在于分解目標任務量化到各地，落實并管理到山頭地塊。為此，國家林業(yè)局根據(jù)《全國林地保護利用規(guī)劃綱要(2010—2020年)》(以下簡稱《綱要》)開展了國家、省、縣三級林地保護利用規(guī)劃編制工作。目前，全國省級林地保護利用規(guī)劃編制已全部完成，縣級林地保護利用規(guī)劃編制基本完成，《綱要》提出的分區(qū)施策、分類經營、分級保護、分等利用等措施和管理政策有了落腳點，保障和拓展林業(yè)發(fā)展空間也有了充分依據(jù)。以國家、省、縣三級林地保護利用規(guī)劃管理為核心，以全國林地“一張圖”建設和更新調查為技術支撐，以林地和森林用途管制為手段，以監(jiān)督檢查、行政執(zhí)法為保障的森林資源管理體系正逐步建立，這就為堅守森林紅線奠定了堅實的基礎。

1.3 林地“一張圖”是落實《全國林地保護利用規(guī)劃綱要》的有利保障

2010年7月國務院批復了我國第一個中長期林地保護利用規(guī)劃——《全國林地保護利用規(guī)劃綱要(2010—2020年)》?！毒V要》提出，到2020年，我國林地保有量增加到31230萬hm2，森林保有量達到22300萬hm2以上，森林覆蓋率達到23%以上，森林蓄積量增加到150億m3以上，并提出“要運用遙感等現(xiàn)代技術手段，做好年度林地變更調查，及時更新林地檔案和利用數(shù)據(jù)庫，全面掌握林地變化狀況”[5]。國家林業(yè)局及時把握森林資源監(jiān)測管理的發(fā)展方向，利用近期高分辨率的遙感數(shù)據(jù)和已有的一類、二類調查成果，構建全國統(tǒng)一的森林資源數(shù)據(jù)庫，全面推進全國林地“一張圖”建設。這項建設是執(zhí)行《綱要》的重要步驟，是完成我國森林資源監(jiān)測和管理體系革新的一個重大舉措，是新時期林業(yè)監(jiān)管工作的一項創(chuàng)舉，更是森林資源監(jiān)測與管理走向全面數(shù)字化、信息化的關鍵一步。林地“一張圖”總攬我國林地資源區(qū)域格局，明確了林地的位置和范圍，使林業(yè)行政管理目標明確，提高了占用征收林地、森林采伐、營造林核查、國家級公益林管理和林業(yè)行政執(zhí)法等動態(tài)監(jiān)管的針對性、時效性和精準度，實現(xiàn)了“以數(shù)管地”向“以圖管地”的轉變，為落實《綱要》制定的各項目標提供了基礎保障[6]。

2 基于林地“一張圖”的森林紅線劃定方法

森林紅線是我國森林資源保護管理的制度創(chuàng)新。為實現(xiàn)紅線管理，可以將森林紅線理解為空間紅線和面積紅線共同構成的統(tǒng)一體?？臻g紅線是指以生態(tài)脆弱性和生態(tài)服務重要性指標為基礎劃分的不同區(qū)域，目的是實現(xiàn)差別管理。面積紅線屬于數(shù)量界限，面積紅線要與經濟社會發(fā)展總體水平相適應，既要考慮生態(tài)系統(tǒng)完整性，也要綜合考慮經濟社會發(fā)展對森林的需要。筆者認為，明確界定空間紅線和面積紅線，并分別進行管理，是森林紅線管理的基本途徑。而各類紅線的界定和劃分要從生態(tài)安全保障的需求出發(fā)，綜合考慮經濟社會發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展需求，也要遵循可持續(xù)發(fā)展、科學性、生態(tài)優(yōu)先以及與相關規(guī)劃相協(xié)調等基本原則[7]。

2.1 森林空間紅線的劃分

依據(jù)林地“一張圖”，在明確森林分布地塊的基礎上，以小班為單元量化生態(tài)環(huán)境敏感性和生態(tài)服務功能重要性指標，對區(qū)域土壤侵蝕、生物生境、荒漠化和石漠化等生態(tài)環(huán)境敏感性以及水源涵養(yǎng)、水土保持、生物多樣性保護等生態(tài)服務功能重要性進行定量評價[8]。在此基礎上，結合生態(tài)功能區(qū)、林地保護等級及國家級公益林劃分情況，按照相對集中的原則，將生態(tài)服務功能極重要和生態(tài)環(huán)境極敏感的區(qū)域劃為嚴格管理區(qū)，其它區(qū)域劃為一般治理區(qū)。

土壤侵蝕敏感性以降水侵蝕力、土壤可蝕性因子以及坡度、郁閉度或覆蓋度因子為基礎求算土壤侵蝕敏感性指數(shù)，并進行等級劃分[9]；生物生境敏感性按照國家一級保護物種、國家二級保護物種、其它國家級和地方級保護物種、無保護物種劃分為高度敏感、中度敏感、輕度敏感和不敏感四級；荒漠化按照生態(tài)區(qū)位和郁閉度或覆蓋度劃分為極重度、重度、中度和輕度四級；石漠化按照是否喀斯特地貌、坡度和郁閉度或覆蓋度劃分為高度敏感、中度敏感、輕度敏感和不敏感四級；水源涵養(yǎng)重要性按照生態(tài)區(qū)位與森林類型；水土保持重要性按照土壤類型和土壤侵蝕敏感性；生物多樣性保護重要性按照森林和野生動物類型、國家級保護區(qū)、省級保護區(qū)、天然林、人工林劃分為極重要、重要、較重要和一般四級。

在上述工作的基礎上，根據(jù)影響當?shù)厣鷳B(tài)敏感性和生態(tài)服務重要性的重要程度，確定各影響因素權重和各等級分值，加權平均測算生態(tài)環(huán)境敏感性和生態(tài)服務功能重要性綜合指數(shù)，根據(jù)指數(shù)值分布情況確定嚴格管理紅線區(qū)和紅線治理區(qū)的劃分界限，以此確定各小班的空間紅線類別，并綜合考慮區(qū)域集中和自然地理界線最終落實嚴格管理區(qū)和一般治理區(qū)。

2.2 森林數(shù)量紅線的劃分

國家林業(yè)局制定的森林紅線目標高于森林現(xiàn)實存量，實際上是一個目標值。2010年國務院批復的《綱要》已將森林保有量目標分解落實到各省級單位，省級林地保護利用規(guī)劃進一步將目標分解到了縣級單位，各縣則按照省級分解目標將現(xiàn)有森林存量和規(guī)劃期內增量通過林地“一張圖”落實到了山頭地塊，并將森林保有量作為政府目標考核的重要內容，這就為森林數(shù)量紅線的界定奠定了良好基礎。

鑒于森林數(shù)量紅線高于現(xiàn)有森林存量，理論上森林數(shù)量紅線應包含所有現(xiàn)有森林和十年規(guī)劃期的森林增量。但各類建設項目占用征收部分森林、經營者利用部分森林都是客觀需要，因此，可以以林地“一張圖”為基礎，根據(jù)逐級分解的森林保有量將森林數(shù)量紅線落實到山頭地塊，同時依據(jù)林地“一張圖”屬性數(shù)據(jù)中的林地保護等級，將一級、二級保護林地內的森林劃分為嚴格管理的森林，三級、四級保護林地內和非林業(yè)部門管理的森林劃分為一般管理的森林。

3 基于林地“一張圖”的森林紅線管理方法

森林紅線一旦劃定，需要建立健全相應的配套政策措施，以實現(xiàn)紅線的管理目標。在制定相應政策、確定相應管理紅線時，一是堅持自然優(yōu)先，生態(tài)功能極重要、生態(tài)環(huán)境極敏感的森林地段，要堅持嚴格保護，繼續(xù)維持區(qū)域的自然狀況，防止人為活動對自然本底的干擾；二是要堅持保護與利用相協(xié)調，科學確定嚴格管理和一般治理的政策界限；三是要堅持部門協(xié)調和公眾參與，對一般治理區(qū)域，要著力構建以平等、民主、參與等理念為基礎的“伙伴關系”，引導不同部門和社會公眾主動參與森林紅線的保護和管理。林地“一張圖”將林地小班、各類專題圖層統(tǒng)一，形成了林地管理數(shù)據(jù)庫，為分類管理森林資源提供了科學依據(jù)[10]。

3.1 實行森林空間紅線管制

森林空間紅線特別是嚴格保護區(qū)的設定會牽涉到多方利益，劃定生態(tài)紅線肯定會影響到地方當前的經濟發(fā)展。因此，處理好長期與短期發(fā)展的矛盾是保障森林空間紅線管理有效實施的基礎，分類施策是森林空間管理的基本方法。

嚴格管理區(qū)是區(qū)域生態(tài)安全的底線，一旦劃定必須制定最為嚴格的管控措施，實行嚴格保護與監(jiān)管，維持其性質不改變、功能不降低、面積不減少。嚴格管理區(qū)既要落實《綱要》中用途管制和分級管理措施，又要充分考慮各區(qū)域涉及的主體功能區(qū)、生態(tài)保護區(qū)等相應政策，力求打破部門分割管理的方式，形成不同部門共同管理的良好局面。

一般治理區(qū)著眼于綜合發(fā)揮森林的生態(tài)效益、經濟效益和社會效益，其治理方式以森林的可持續(xù)經營為基礎，以平等、民主、參與等理念構建政府、當?shù)厣鐓^(qū)居民、民間組織、農村合作組織、林農等參與的“伙伴關系”[11]。政府在既考慮代際公平，也關注森林經營中利益相關者訴求的基礎上，制定相關優(yōu)惠、鼓勵從事增加一般治理區(qū)森林面積的政策措施，采取激勵與約束相結合的手段提高各種力量參與森林經營的積極性，達到信息共享、目標一致、行動互助的狀態(tài)，以維持一般治理區(qū)森林總量的平衡。

3.2 嚴守森林數(shù)量紅線

與《綱要》相協(xié)調，嚴格管理的森林禁止商業(yè)性采伐和建設工程占用。以目前實施的中央森林生態(tài)效益補償基金制度為基礎，逐步建立嚴格管理森林的補償機制，明確補償標準、資金來源、補償渠道、補償方式，積極探索多樣化的森林生態(tài)效益補償模式，對生態(tài)產品生產方和受益方明確的區(qū)域，按照“誰受益，誰補償”的原則，建立不同地區(qū)間橫向的生態(tài)補償機制。

一般管理的森林以確保森林面積穩(wěn)定或適度增長為目標，實行建設項目所在縣級行政區(qū)域內的森林占補平衡。對林地“一張圖”落實的現(xiàn)有無林地、疏林地以及規(guī)劃用于林地增量的地塊，積極封育恢復、造林綠化等措施修復生態(tài)，多種途徑增加森林資源。根據(jù)國家森林采伐政策，及時編制采伐利用規(guī)劃，做到有序利用、及時更新。

3.3 強化森林紅線監(jiān)測管理

立足現(xiàn)有遙感監(jiān)測、地面調查監(jiān)測等多種技術手段，抓緊研究森林紅線年度監(jiān)測和變化趨勢預測技術。以區(qū)域森林資源監(jiān)測中心為依托，整合現(xiàn)有監(jiān)測資源，補充完善監(jiān)測內容和監(jiān)測指標，以點、線、面監(jiān)測相結合，常規(guī)監(jiān)測、動態(tài)監(jiān)測、典型區(qū)域與專題監(jiān)測相結合的方法，綜合利用地理信息系統(tǒng)技術、數(shù)據(jù)庫技術、網(wǎng)絡技術等，開發(fā)集數(shù)據(jù)采集處理、評估模型、評估制圖、服務共享在內的生態(tài)紅線監(jiān)測、評估與預測預警系統(tǒng)，建立警情評估、發(fā)布與應對平臺，逐漸形成森林紅線監(jiān)測與預警、決策與技術支持一體化的森林紅線監(jiān)測預警網(wǎng)絡體系，推動建立以技術為先導，以政府決策、管理為主導的監(jiān)測—預測預警—法律法規(guī)三級遞進的森林紅線保障機制。

3.4 建立森林紅線考核與責任追究制度

守住紅線，必須靠法律和相應的規(guī)章制度。對自然保護區(qū)等已經有相關制度或條例的，要嚴格遵守。對新劃定的嚴格管理區(qū)還缺乏法律法規(guī)保障的，要盡快制定與紅線管理相適宜的管理制度。逐步引導地方樹立生態(tài)政績觀，并建立差異化的森林紅線評估體系和責任追究制度，將森林紅線評估結果納入各級黨政領導干部的綜合考核評價體系。

4 討論

森林紅線是國家林業(yè)局劃定“四條紅線”的重要組成部分，劃分、落實并管理好森林紅線對穩(wěn)步健康推進生態(tài)林業(yè)和民生林業(yè)具有重大意義。本文以空間紅線和數(shù)量紅線的劃分和落實為基礎，初步探討了森林紅線管理的基本方法。但由于森林紅線管理本身的復雜性，在實踐中如何具體化管理措施，提高管理的科學性和可操作性仍需要進一步探討。

[1] 饒勝，張強，牟雪潔.劃定生態(tài)紅線 創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)管理[J].環(huán)境經濟,2012(6):57-60.

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[3] 蔣有緒.保護林地對保障生態(tài)安全至關重要[N].中國綠色時報，2011-06-09.

[4] 姚鑫，周慧秋.基于生態(tài)社會和產業(yè)經濟發(fā)展的我國林地“紅線”合理預期目標量化研究[J].商業(yè)研究,2012(3):211-216.

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[9] 杜軍，姚孝友，孫希華，等.基于GIS的山東沂沭泗河流域土壤侵蝕敏感性評價[J].水土保持研究,2006(2):165-167.

[10] 劉忠誠，張學勇，蔣宇，等.試述林地“一張圖”在森林資源管理中的應用[C]// 中國科學技術協(xié)會學會學術部.第十五屆中國科協(xié)年會第19分會場：中國西部生態(tài)林業(yè)和民生林業(yè)與科技創(chuàng)新學術研討會論文集.北京：[出版者不詳]，2013:1-4.

[11] 劉金龍，張譯文，孟園.政府中伙伴關系的建設——以森林可持續(xù)經營為例[J].西北農林科技大學學報：社會科學版,2013(6):68-72.

ManagementtoInvestigatefortheRedLineofForestBaseonForestland“amap”

WANG Jibin1，GUI Laiting2，Li Caiwen1，HE Tiexiang1，RAO Riguang1

(1.Northwest Institute of Forest Inventory，Planning and Design,SFA,Xi’an 710048,Shanxi，China； 2.Central south Forest Inventory and Planning Institute of State Forestry Administration，Changsha 410014，Hunan，China)

Base on the national forestland “a map”，the red line of forest decomposition into red line of space and red line of area was proposed，and the method of red line of forest management were discussed in the paper.

forestland “a map”；red line of forest；red line of space；red line of number；management

2014—02—21

王吉斌(1963—)，男，四川達州人，高級工程師，主要從事森林資源監(jiān)測工作。

F 326.20

A

1003—6075(2014)01—0004—04