浙江省土地整治規(guī)劃編制試點探討

徐忠國，韓偉剛，倪永華，趙哲遠

（1.浙江省土地勘測規(guī)劃院,浙江 杭州 310007；2.浙江臻善科技有限公司,浙江 杭州 310007）

浙江省土地整治規(guī)劃編制試點探討

徐忠國1，韓偉剛2，倪永華1，趙哲遠1

（1.浙江省土地勘測規(guī)劃院,浙江 杭州 310007；2.浙江臻善科技有限公司,浙江 杭州 310007）

對浙江省開展的縣級和鄉(xiāng)級土地整治規(guī)劃編制試點工作,在規(guī)劃定位、編制方法、規(guī)劃內(nèi)容、空間布局、公眾參與和規(guī)劃銜接等6個方面進行了重點探索。根據(jù)試點中遇到的困難和問題,從土地整治規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接、土地整治規(guī)劃編制主體與審批權(quán)限、土地整治規(guī)劃與項目設(shè)計銜接、鄉(xiāng)級土地整治規(guī)劃內(nèi)容等4個方面提出解決的方法和措施,并就潛力調(diào)查分析、彈性化布局、資金渠道分析、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、公眾參與等5個方面提出工作設(shè)想。

土地整治；規(guī)劃；試點；浙江

土地整治是指對低效利用、不合理利用、未利用及生產(chǎn)建設(shè)破壞、自然災(zāi)害損毀的土地進行整治,提高土地利用率的活動［1］。土地整治是近幾年提出的新概念、新名詞,實際上它是在土地開發(fā)整理概念的基礎(chǔ)上進行的擴展和延伸。按工程類型分,包括土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā)；按分布范圍,包括農(nóng)村土地整治和城市土地整治。因此,土地整治的概念,在外延上比土地開發(fā)整理更寬泛；在內(nèi)涵上更加注重土地的數(shù)量、質(zhì)量與景觀生態(tài)三位一體的綜合治理［2］。2010年,國土資源部下發(fā) 《關(guān)于開展土地整治規(guī)劃編制工作的通知》,對全國的土地整治規(guī)劃編制工作進行了部署。為了落實國土資源部的通知要求,2011年3月浙江省國土資源廳下發(fā) 《關(guān)于在我省開展市縣級土地整治規(guī)劃編制試點工作的通知》,確定嘉善縣、湖州市南潯區(qū)、龍游縣作為縣級土地整治規(guī)劃編制試點單位,平湖市獨山港鎮(zhèn)為鄉(xiāng)級土地整治規(guī)劃編制試點單位。土地整治規(guī)劃編制試點,為浙江省乃至全國土地整治規(guī)劃編制的面上推開、探索理念和方法,積累實踐經(jīng)驗。

土地整治規(guī)劃是新生事物,與土地開發(fā)整理規(guī)劃有諸多差異,重點體現(xiàn)在增加了城市土地整治、生態(tài)景觀整治、農(nóng)村土地綜合整治 （包括田水路林村等）、高標準基本農(nóng)田建設(shè)和政策創(chuàng)新等方面內(nèi)容。目前,國內(nèi)對土地整治規(guī)劃的研究較為薄弱,已有研究主要集中在規(guī)劃編制內(nèi)容［3-5］、編制思路［6-7］、市縣規(guī)劃編制案例［8-9］、景觀生態(tài)規(guī)劃與設(shè)計［2,10-11］、 環(huán)境影響評價［12-13］、 整治分區(qū)［14］、 方法應(yīng)用［15］、 圖件編制［16］、 實施保障措施［17］和可行性研究［18］等方面。目前的研究, 對規(guī)劃定位、編制方法、規(guī)劃內(nèi)容、空間布局、公眾參與和規(guī)劃銜接等方面不夠深入,本研究通過試點實證分析的方式,系統(tǒng)總結(jié)試點實踐的經(jīng)驗。

l 總體進展

因地制宜確定土地整治規(guī)劃試點。試點的選擇充分考慮了典型的地貌特征和不同的經(jīng)濟社會發(fā)展水平。在部署規(guī)劃試點過程中,只提出框架性指導(dǎo)意見,為各試點更好地編制符合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的整治規(guī)劃提供有力支撐。各試點規(guī)劃因地制宜,在充分研究當(dāng)?shù)貙嶋H情況和居民意愿的基礎(chǔ)上,各有側(cè)重地確定研究重點和要點,為提高規(guī)劃實施公眾滿意度、美麗鄉(xiāng)村可實現(xiàn)性、城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤可操作性等方面留足了探索空間。

根據(jù)工作部署,各試點所在縣級國土資源局,積極開展規(guī)劃編制試點的各方面工作,包括資料收集、土地后備資源調(diào)查、農(nóng)民意愿問卷調(diào)查、實地走訪、專題研究和成果編制等工作。2011年7月底,各試點基本完成規(guī)劃編制,并根據(jù)浙江省國土資源廳提出的修改意見完善了成果。2011年8月,浙江省國土資源廳在嘉善縣召開 “土地整治規(guī)劃編制試點工作經(jīng)驗交流會”,充分交流規(guī)劃編制的經(jīng)驗,討論規(guī)劃編制的要點和難點。

各試點規(guī)劃基本解決了土地整治面臨的主要問題,體現(xiàn)了各地的區(qū)域特點。各地緊密結(jié)合土地后備資源的實際情況,從保護耕地、保障城鄉(xiāng)建設(shè)的角度開展規(guī)劃編制工作,并重點在規(guī)劃定位、編制方法、規(guī)劃內(nèi)容、空間布局、公眾參與和規(guī)劃銜接等6個方面進行了探索。平湖市獨山港鎮(zhèn),詳細探索了鄉(xiāng)級土地整治規(guī)劃編制的主要內(nèi)容、調(diào)查評價單元的劃分、新農(nóng)村建設(shè)區(qū)塊的選址、對鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃實施動態(tài)調(diào)整的需求等問題?？傮w而言,試點取得了良好的成效,積累了豐富的實踐經(jīng)驗,創(chuàng)新了規(guī)劃編制的理念和方法。

2 具體方法

2.1 規(guī)劃定位

在土地利用規(guī)劃體系中,土地整治規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃指導(dǎo)下關(guān)于土地整治的專項規(guī)劃,是土地利用總體規(guī)劃在土地整治方面的延伸、深化和補充,研究的重要內(nèi)容是農(nóng)用地整理、村莊宅基地整理和城鄉(xiāng)增減掛鉤。因此,土地整治規(guī)劃應(yīng)服從土地利用總體規(guī)劃,做好與土地利用總體規(guī)劃的對接,在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下,細化和補充土地整治的內(nèi)容。與此同時,土地整治規(guī)劃對土地整治活動作出統(tǒng)籌安排,細化土地整治目標、空間布局、重點項目及確定各分區(qū)整治項目的工程技術(shù)引導(dǎo)和技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)。因此,土地整治規(guī)劃是土地整治項目設(shè)計、實施的依據(jù)。應(yīng)發(fā)揮對土地整治項目設(shè)計與實施的統(tǒng)籌和指導(dǎo)作用,合理確定土地整治規(guī)劃與土地整治項目設(shè)計的分工。土地整治規(guī)劃應(yīng)偏重于根據(jù)后備資源條件,細分土地整治分區(qū),并提出土地整治分區(qū)的工程引導(dǎo)措施及控制性的技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)。土地整治項目設(shè)計是土地整治規(guī)劃的實施方案和土地整治施工的具體依據(jù),應(yīng)提出修建性工程技術(shù)規(guī)定,必要時可以細化設(shè)計,提供施工藍圖?？傊?土地整治規(guī)劃是土地利用總體規(guī)劃與土地整治項目設(shè)計的中介與橋梁,應(yīng)合理確定其在土地利用規(guī)劃體系的作用和任務(wù)。

2.2 編制方法

土地利用總體規(guī)劃是體現(xiàn)國家宏觀調(diào)控的規(guī)劃,受規(guī)劃控制指標的制約,難以適應(yīng)各地經(jīng)濟社會發(fā)展的實際,尤其是受城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標的控制,各地建設(shè)用地復(fù)墾任務(wù)普遍過大,用地布局存在 “被復(fù)墾”的現(xiàn)象。由于土地整治的群眾參與度高,與農(nóng)民的切身利益相關(guān),其編制方法應(yīng)與土地利用總體規(guī)劃相區(qū)別。根據(jù)土地整治中農(nóng)民意愿復(fù)雜且多變的實際,土地整治規(guī)劃更應(yīng)成為指導(dǎo)性規(guī)劃,以與土地利用總體規(guī)劃的強制性相區(qū)別,更加面向市場,面向應(yīng)用,面向群眾,以土地整治的實際應(yīng)用需求為驅(qū)動,來確定規(guī)劃編制的內(nèi)容和深度。土地整治規(guī)劃編制的內(nèi)容應(yīng)更有彈性,一般宜作原則性規(guī)定,統(tǒng)籌與指導(dǎo)土地整治項目設(shè)計與施工。土地整治規(guī)劃也應(yīng)成為動態(tài)性的規(guī)劃,根據(jù)土地整治活動的工作背景和形勢發(fā)展,對空間布局與項目庫作必要的動態(tài)調(diào)整,以適應(yīng)工作實際。

2.3 規(guī)劃內(nèi)容

一是土地整治潛力測算。就目前的政策,土地整治潛力可理解為耕地補充潛力、基本農(nóng)田補劃潛力、標準農(nóng)田補建潛力和建設(shè)用地節(jié)約潛力4個方面內(nèi)容。這些內(nèi)容都應(yīng)該在規(guī)劃中加以詳細分析,并制定4類潛力開發(fā)利用的詳細規(guī)劃方案。

二是規(guī)劃農(nóng)用地整治方案。根據(jù)當(dāng)?shù)氐乇淼孛蔡攸c,重點應(yīng)考慮土地整治工程類型、土地整治重點區(qū)域和重點工程,耕地質(zhì)量提升方案和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等內(nèi)容。

三是重點規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤方案。《浙江省土地利用總體規(guī)劃條例》已明確浙江省在土地整治后產(chǎn)生的建設(shè)用地節(jié)余指標將繼續(xù)使用。因此,土地整治規(guī)劃應(yīng)將城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤分列章節(jié),并且應(yīng)將城鄉(xiāng)增減掛鉤作為重點內(nèi)容,在城、鎮(zhèn)、村布局體系、農(nóng)村建設(shè)用地節(jié)約數(shù)量和流向、村民安置點布局和規(guī)模等方面都應(yīng)有相應(yīng)的規(guī)劃方案。

四是規(guī)劃實施保障措施。重點應(yīng)放在農(nóng)民安置政策措施、資金籌措渠道和途徑、村集體經(jīng)濟發(fā)展途徑和農(nóng)民增收措施、權(quán)屬調(diào)整政策措施以及基本農(nóng)田管護政策措施等方面。

2.4 空間布局

為增強規(guī)劃實施的彈性,空間布局宜采用分區(qū)的形式。根據(jù)土地后備資源的特點,劃分土地整治分區(qū),細分分區(qū)內(nèi)的工程類型,原則確定分區(qū)內(nèi)的工程技術(shù)措施及技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)。根據(jù)城鄉(xiāng)增減掛鉤的需要,原則確定城鄉(xiāng)增減掛鉤的建新區(qū)和拆舊區(qū)。建新區(qū)必須位于允許建設(shè)區(qū)或有條件建設(shè)區(qū)內(nèi),拆舊區(qū)應(yīng)緊貼待復(fù)墾地塊的外輪廓。農(nóng)村土地整治項目設(shè)計和施工時,只要大體落入建新區(qū)和拆舊區(qū),即可認為符合規(guī)劃。采用分區(qū)形式,既可起到對土地整治項目的統(tǒng)籌作用,又可避免對項目選址管得過死,增強規(guī)劃的適應(yīng)性和生命力。

2.5 公眾參與

土地整治規(guī)劃最大的特點是群眾參與度高,這是由土地整治規(guī)劃的內(nèi)容所決定的。土地整治規(guī)劃編制必須充分聽取農(nóng)民的意見,尊重農(nóng)民的意愿,保證農(nóng)民的利益。村民意愿調(diào)查可以采用入戶調(diào)查、問卷調(diào)查、實地走訪等方式,開展廣泛深入的調(diào)查工作。調(diào)查內(nèi)容應(yīng)包括土地現(xiàn)狀、權(quán)屬、農(nóng)用地、村莊、工礦企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等。各地試點在公眾參與方面進行了積極探索,開展了各種類型農(nóng)戶意愿的調(diào)查。由于調(diào)查研究深入到戶,提高了公眾參與的廣度和深度,從初步方案階段到方案比選論證,全程引入公眾參與,使得整個規(guī)劃方案具有較高的公眾滿意度和可實施性。通過專家討論、部門征求意見等方式,整理和提煉各方的意見建議,保證規(guī)劃方案的可行性和可操作性。

2.6 與土地利用總體規(guī)劃的銜接

土地整治的重點之一是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。增減掛鉤的建新區(qū),必須位于允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)內(nèi),必須堅持土地利用總體規(guī)劃的總體管控作用。拆舊區(qū),由于農(nóng)民意愿的復(fù)雜性和易變性,只要是在現(xiàn)狀圖中的農(nóng)村居民點用地或工礦用地即可,不強求一定要符合土地利用總體規(guī)劃的土地用途,以符合土地整治工作的實際,增加規(guī)劃實施的彈性。另外,各地在編制總體規(guī)劃時,為實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標,建設(shè)用地復(fù)墾量很大,多了許多農(nóng)民沒有搬遷意愿,但農(nóng)村居民點地塊被復(fù)墾的量。這些 “被復(fù)墾”地塊,只要現(xiàn)狀的確是農(nóng)村居民點用地,規(guī)劃基圖中也是農(nóng)村居民點用地,城鄉(xiāng)規(guī)劃部門認可其為危舊房改造,就應(yīng)認可其符合土地利用總體規(guī)劃,允許其進行原地拆建。

3 問題與討論

3.1 土地整治規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接

從目前反映的情況來看,土地利用總體規(guī)劃確定的補充耕地任務(wù)和農(nóng)村建設(shè)用地整理任務(wù)過重,遠大于經(jīng)調(diào)查可有效開發(fā)的土地后備資源數(shù)量。若嚴格依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定土地整治規(guī)劃目標,則土地整治規(guī)劃失去實際意義,降低土地整治規(guī)劃的可操作性和針對性,也會給政府決策和下步項目實施帶來誤導(dǎo)。

對此,可將規(guī)劃目標分為2類。一類是現(xiàn)實目標,是根據(jù)目前的后備資源調(diào)查和政策力度保障能夠?qū)嶋H實現(xiàn)的目標；另一類是理論目標,即要做好與土地利用總體規(guī)劃的銜接,是采取最大政策力度和足夠資金投入能夠?qū)崿F(xiàn)的規(guī)劃目標。

3.2 土地整治規(guī)劃編制主體與審批權(quán)限

為提高土地整治規(guī)劃的法律地位,并便于與各部門銜接,土地整治規(guī)劃的編制主體應(yīng)為各級政府,土地整治規(guī)劃的審批主體為同級土地利用總體規(guī)劃的審批機關(guān)。

3.3 土地整治規(guī)劃與土地整治項目設(shè)計的關(guān)系

目前正在實行的農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃設(shè)計,按照 “全域規(guī)劃,整村推進”的模式開展,不切合浙江省實際,絕大多數(shù)的拆舊區(qū)是不可能按規(guī)劃設(shè)計方案完成全部拆除的,地方政府為了整村推進而使部分群眾的要求越來越高,政府工作十分被動,長此下去,難以為繼。因此,需要重新考慮農(nóng)村土地綜合整治的工作模式。

土地整治規(guī)劃總體定位為控制性詳細規(guī)劃,主要提出項目區(qū)的技術(shù)經(jīng)濟指標,農(nóng)村土地綜合整治規(guī)劃設(shè)計定位為修建性規(guī)劃或工程設(shè)計,提出項目實施的具體工程措施。城鄉(xiāng)增減掛鉤的實施,宜采用浙江省過去建設(shè)用地復(fù)墾指標的做法,即先復(fù)墾后使用和成熟一片復(fù)墾一片,采用 “全域規(guī)劃,分步實施”的新方法,采用業(yè)主自愿原則,不再強調(diào)整村推進。

3.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地整治規(guī)劃

鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地整治規(guī)劃是否必須編制,應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況確定,可以分2種情況：分別編制縣級規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃,縣級偏重概念規(guī)劃,鄉(xiāng)級偏重實施規(guī)劃；只編制縣級規(guī)劃,但分別編制縣級土地整治規(guī)劃圖和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地整治規(guī)劃圖,縣級規(guī)劃圖偏重概念圖,鄉(xiāng)級規(guī)劃圖偏重實施規(guī)劃圖。

4 工作設(shè)想

土地整治是現(xiàn)階段土地管理的中心工作,浙江省土地整治總體將從農(nóng)用地整理和標準農(nóng)田建設(shè)為重點轉(zhuǎn)向土地開發(fā)和城鄉(xiāng)增減掛鉤,要切實根據(jù)保護資源和保障發(fā)展的實際來部署土地整治規(guī)劃編制工作。

4.1 深入調(diào)查分析后備資源

對于地方政府來說,編制土地整治規(guī)劃最關(guān)心的有3條：增加耕地究竟有多少,能否實現(xiàn)耕地占補平衡；能節(jié)約多少農(nóng)村建設(shè)用地來用于城鎮(zhèn)建設(shè)；基本農(nóng)田補劃和標準農(nóng)田補建究竟有多少潛力和空間,而這方面的潛力又與農(nóng)民的意愿和政策力度相關(guān)。這就要求土地整治規(guī)劃采用切實可靠的基礎(chǔ)數(shù)據(jù),而不能簡單地依據(jù)土地利用總體規(guī)劃。在面上部署開展土地整治規(guī)劃編制之前,應(yīng)全面部署土地整治潛力的細化調(diào)查,深入調(diào)查分析真正可行的能實際開發(fā)的土地整治后備資源,從而提出可靠的規(guī)劃目標和規(guī)劃任務(wù)。

4.2 探索土地整治彈性布局

農(nóng)民意愿具有復(fù)雜和多變的特點,為提高土地整治規(guī)劃的適應(yīng)性和生命力,應(yīng)著力探索土地整治彈性布局,使土地整治規(guī)劃既起到統(tǒng)籌和指導(dǎo)土地整治活動的作用,又不至管得過死而使農(nóng)村土地整治項目設(shè)計缺乏靈活性。各整治項目的空間布局采用項目區(qū)的形式,各項目區(qū)均應(yīng)確定工程類型,提出相應(yīng)的分類工程技術(shù)措施,并進一步確定各項目區(qū)的技術(shù)經(jīng)濟參數(shù)。

4.3 詳細研究分析資金渠道

實施土地整治規(guī)劃,地方政府最關(guān)心的是財政資金量及資金渠道。土地整治,特別是城鄉(xiāng)增減掛鉤實施,需要的資金量大,如果沒有有效的資金渠道予以保障,規(guī)劃目標和任務(wù)難以有效實現(xiàn)。因此,資金是制約規(guī)劃的瓶頸,抓好資金是搞好規(guī)劃的關(guān)鍵。政府籌資渠道,包括新增建設(shè)用地有償使用費、耕地開墾費、土地出讓金、耕地占用稅及部分涉農(nóng)資金等部分。另外還應(yīng)考慮通過銀行融資的渠道,積極與金融機構(gòu)合作,爭取在貸款利率上獲得優(yōu)惠,并注意防控地方債務(wù)風(fēng)險。

4.4 全面建設(shè)土地整治規(guī)劃數(shù)據(jù)庫

為增強土地整治規(guī)劃的調(diào)控力,應(yīng)借鑒土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和補充耕地項目儲備庫的建設(shè)經(jīng)驗,全面建設(shè)土地整治規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。土地整治規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的比例尺為1∶1萬,工作底圖為第2次調(diào)查現(xiàn)狀圖,充分與土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫的空間布局作好銜接。數(shù)據(jù)層建議分為2層：土地整治分區(qū)層和土地整治項目分區(qū)層。2個數(shù)據(jù)層根據(jù)規(guī)劃管理的需要,設(shè)計必要的技術(shù)經(jīng)濟指標。

4.5 廣泛征求社會各界意見

土地整治規(guī)劃涉及農(nóng)民的切身利益,社會影響面廣,為使規(guī)劃能穩(wěn)妥有效實施,應(yīng)廣泛征求社會各界意見,做好宣傳工作,引導(dǎo)好社會輿論。應(yīng)廣泛征求政府各部門的意見,與各部門規(guī)劃做好銜接；廣泛征求人大、政協(xié)、各社會團體的意見,取得理解和支持；廣泛征求廣大農(nóng)民群眾的意見,涉及產(chǎn)權(quán)調(diào)整的,做好必要的聽證工作。

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（責(zé)任編輯：張才德）

F 301.2

：A

：0528-9017（2014）04-0457-04

文獻著錄格式：徐忠國,韓偉剛,倪永華,等.浙江省土地整治規(guī)劃編制試點探討 ［J］.浙江農(nóng)業(yè)科學(xué),2014（4）：457-460.

2014-02-11

徐忠國（1977-）,高級工程師,從事土地利用規(guī)劃研究工作。E-mail：mailxzg@163.com。