遼寧省直水庫水行政執(zhí)法工作中的難點及對策

馬　宇，王淑偉

決策思考

(1.遼寧省水利廳水政監(jiān)察局，沈陽 110003；2.遼寧江河水利水電工程建設(shè)監(jiān)理有限公司，沈陽 110003)

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遼寧省直水庫水行政執(zhí)法工作中的難點及對策

馬宇1，王淑偉2

決策思考

(1.遼寧省水利廳水政監(jiān)察局，沈陽 110003；2.遼寧江河水利水電工程建設(shè)監(jiān)理有限公司，沈陽 110003)

摘要：隨著東北老工業(yè)基地逐漸復(fù)蘇，遼寧經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)，因此涉及省直水庫庫區(qū)建設(shè)項目逐漸增多、水事糾紛和違法案件也越來越多，處理的難度也日益加大，給水行政執(zhí)法工作帶來一些困難。文中結(jié)合遼寧省省直水庫庫區(qū)水行政執(zhí)法的實際，分析了當(dāng)前水行政執(zhí)法中存在的主要難點，例如庫區(qū)的管理范圍界限不清、“三無”船只、庫區(qū)水政執(zhí)法人員少、水庫周邊群眾法律意識淡薄、水行政執(zhí)法機(jī)制建設(shè)與隊伍發(fā)展問題等，并對此一一提出了改進(jìn)的建議和對策，來促進(jìn)我省水利事業(yè)健康發(fā)展，確保水庫安全運行、營造水庫良好的水事秩序。

關(guān)鍵詞：庫區(qū)；水行政；執(zhí)法；困難；建議

1概況

遼寧省位于中國東三省的南部地區(qū)，是中國東北經(jīng)濟(jì)區(qū)和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)區(qū)的重要結(jié)合部，地理位置在E118°50′~125°47′，N38°43′~43°29′，東西部最寬距離為574 km，南北部最長距離為530 km[1]。遼寧省直水庫共有九座分別為大伙房、觀音閣、白石、鬧德海、柴河、清河、石佛寺、葠窩、湯河，坐落于遼東的撫順市、本溪市，遼西的朝陽市、阜新市，遼北的鐵嶺市、沈陽市，遼南的遼陽市，都是大型水庫，而且?guī)靺^(qū)范圍大、跨度大、面積廣、沿線長等特點。

省直水庫水政監(jiān)察處與市(縣)水政監(jiān)察支隊(大隊)一樣，同屬于水行政執(zhí)法的基層單位，更是水行政執(zhí)法工作的主力軍，因此在推進(jìn)依憲治水、依法治水、依法行政、依法管水等方面發(fā)揮了重要作用，很好的維護(hù)了涉水秩序[2]。省直水庫水行政執(zhí)法工作已有20多年的發(fā)展經(jīng)歷。20多年里，水政監(jiān)察機(jī)構(gòu)也從無到有，管理機(jī)制逐步完善，積累了大量的寶貴經(jīng)驗。

但隨著東北老工業(yè)基地逐漸復(fù)蘇，遼寧經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的目標(biāo)，因此涉及水庫庫區(qū)建設(shè)項目逐漸增多、水事糾紛和違法案件也越來越多，處理的難度也日益加大，給水行政執(zhí)法工作帶來一些困難，需要我們引起重視，并深入研究及查找解決對策。

2存在問題及難點

2.1　庫區(qū)的管理范圍界限不清

省直大型水庫、乃至一些中小型水庫的管理范圍不清，引發(fā)的水行政執(zhí)法工作的困難由來已久，造成許多水事違法案件不能及時處理。遼寧省的庫區(qū)管理范圍是按水庫校核洪水位劃定，通常水庫范圍線以達(dá)到校核洪水位淹沒面積劃定，淹沒區(qū)高程線以下為水庫管理范圍，范圍內(nèi)土地使用由水庫管理單位安排；淹沒高程線以上的利用歸所轄地區(qū)政府所有。

例如，在某水庫的水事違法案件的調(diào)查中，發(fā)現(xiàn)該水庫由于近幾年處于枯水期，庫區(qū)水位下降很明顯，村民擅自在庫區(qū)淹沒區(qū)高程以上墊土，修建果園等，并與所轄區(qū)域政府簽訂了土地租賃合同，以此說明不是庫區(qū)管理范圍，造成水事糾紛，為水利執(zhí)法工作帶來不便，也嚴(yán)重影響水庫庫區(qū)的防洪安全，以及發(fā)生洪水、淹沒作物帶來的賠償?shù)葐栴}[3-5]。

2.2　對庫區(qū)“三無”船只的處罰不徹底

“三無”船只是指無船名船號、無船舶證書、無船籍港的船舶。進(jìn)入21世紀(jì)以來，國內(nèi)的房地產(chǎn)市場日趨火爆，在很多地區(qū)，房地產(chǎn)業(yè)甚至成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的支柱，先開工的房地產(chǎn)項目面積增多，速度也在加快，在利益驅(qū)動下，一些非法采砂者以身試法，在水庫庫區(qū)、河道等地方肆意采砂，既破壞了國家寶貴的礦產(chǎn)資源，又危害了社會公共安全，其中用的最多的采砂工具就是“三無”船只?！叭裏o”船只需要海事、交通和公安等部門認(rèn)定，水利部門無法認(rèn)定和扣押，只能作為非法采砂工具扣押；還有“三無”船只在庫區(qū)采砂違法行為嚴(yán)重，船主一般不愿露面，水政執(zhí)法人員對其下達(dá)的“處罰決定書”等執(zhí)法文書很難送到，只能以公告的形式下達(dá)，公告期長達(dá)兩個月，公告期結(jié)束后，當(dāng)事人對處罰決定書還要有六十日的復(fù)議申請。半年左右時間過去了，被扣押的“三無”船只有的已經(jīng)沉沒到庫區(qū)水底，就算當(dāng)事人的罰款交了，有的船只還要花費高昂的打撈費，因此給水政執(zhí)法帶來了很到的困難[6-8]。

2.3　庫區(qū)沿線長，人員少

遼寧省九大省直水庫的庫區(qū)面積505 km2，而省直水庫的水政執(zhí)法人員共有80多名，平均每個水庫的水政執(zhí)法人員不到十人，每人要負(fù)責(zé)6 km2的水域面積。

工作點多面廣、戰(zhàn)線長、環(huán)境復(fù)雜，而日常巡查是水行政執(zhí)法的一項常規(guī)制度，現(xiàn)有人員不僅擔(dān)負(fù)著庫區(qū)水政執(zhí)法、水土保持預(yù)防監(jiān)督、水事糾紛處理的日常工作，還要對違反水庫大壩安全管理、影響防洪安全、破壞防汛監(jiān)測設(shè)施、非法采砂、擅自向庫區(qū)內(nèi)排放工業(yè)生活污水、擅自侵占庫區(qū)填土造地、違法建房、建廠等的行為進(jìn)行處罰。更要對庫區(qū)的非水利執(zhí)法的活動進(jìn)行禁止和處罰，例如，游人的燒烤、游泳，捕魚者的釣魚、盜魚、電魚，及偷伐護(hù)堤林、偷盜果木樹等違法行為。因此庫區(qū)沿線長、水域面積廣、地形復(fù)雜，僅有的水政執(zhí)法人員太少，很難制止現(xiàn)有的違法行為的活動[9]。

2.4　水庫地處山區(qū)，周邊群眾法律意識淡薄

水庫庫區(qū)偏僻，周邊群眾的涉水法律意識淡薄。盡管每年水庫水政執(zhí)法人員都會在 “中國水周”、“世界水日”的時候，在水庫庫區(qū)大面積張貼標(biāo)語、發(fā)放宣傳單等形式進(jìn)行涉水法律的宣傳，但大多數(shù)群眾還會認(rèn)為水是社會資源，不應(yīng)該會有法律約束。因此在水庫執(zhí)法過程中，水政執(zhí)法人員當(dāng)詢問違法當(dāng)事人是否知道已經(jīng)違反法律時，大多數(shù)回答是不知道，或者說你們怎么不早說，為什么不宣傳等理由，弄得水政執(zhí)法人員哭笑不得，常常是法不責(zé)眾、不了了之。

2.5　機(jī)制建設(shè)與隊伍發(fā)展問題

水庫庫區(qū)水政執(zhí)法工作的機(jī)制建設(shè)尚未捋順，多方執(zhí)法、權(quán)力交叉和隊伍建設(shè)等問題需要解決。省直水庫水政監(jiān)察屬于雙重管理，資金、人員和裝備屬于水庫管理局統(tǒng)一調(diào)配，執(zhí)法工的業(yè)務(wù)指導(dǎo)不僅涉及水利廳政法處和水政監(jiān)察局，還會有海洋漁業(yè)廳的漁政部門、交通廳和公安廳等，在權(quán)力交叉中，很難在第一時間制止庫區(qū)違法行為[10]。在隊伍建設(shè)方面，水政執(zhí)法人員學(xué)水利專業(yè)的較多，真正學(xué)法律的、懂法律的很少，對相關(guān)水利的法律法規(guī)掌握的不全面、鉆研得不夠，在查處水事違法案件時，對具體的違法行為應(yīng)該適用哪個法律、哪條罰則，往往把握不準(zhǔn)，很容易形成不利于水行政處罰機(jī)關(guān)的被動局面。

3對策及建議

3.1　依靠政府，明確水庫管理界限

雖然國家在20世紀(jì)90年代明確指出，要求地方政府確權(quán)劃界，通常水庫淹沒區(qū)高程線以下為水庫管理范圍，并埋設(shè)界樁。但是經(jīng)歷200多年來，這種規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)在的水政執(zhí)法工作，造成很多糾紛。因此建議不僅要由省級水行政主管部門組織測定分界、省級人民政府確定，還要具體測量到實際土地的坐標(biāo)點，并以鐵絲網(wǎng)、柵欄等圈定管理范圍，只有這樣才能徹底解決水庫庫區(qū)的土地爭議問題，嚴(yán)厲打擊非法侵占水庫庫區(qū)土地的違法行為，保證水庫正常運行的安全[11]。

3.2　多方聯(lián)合，統(tǒng)一治理“三無”船只

在水庫庫區(qū)內(nèi)，應(yīng)該嚴(yán)厲打擊“三無”船只的非法采砂行為。

1)要建立多部門協(xié)調(diào)、聯(lián)動機(jī)制，不定期在非汛期組織水利、海事、交通和公安等部門聯(lián)合執(zhí)法，打擊在水庫庫區(qū)內(nèi)非法盜取國家資源的采砂行為。

2)要組織力量經(jīng)常性對本地區(qū)水域進(jìn)行巡查，并實行每月報告制度，對所有區(qū)域的“三無”船只進(jìn)行摸底排查，有效防止“三無”的滋生。

3)要把“三無”船只作為采砂工具對待，簡化處罰程序，對扣押的船只進(jìn)行網(wǎng)上和報紙登記，限期十五日，船主帶所有權(quán)證明領(lǐng)取，否則按無主處理，這樣就會簡化處理“三無”船只，徹底消滅在水庫庫區(qū)內(nèi)的“三無”船只，保障庫區(qū)防洪安全[12]。

3.3　增加人員，改變思路

增加委托執(zhí)法人員，發(fā)布庫區(qū)公告來提高水政執(zhí)法力度。

1)要在庫區(qū)轄區(qū)附近的村莊委托一定的水政執(zhí)法人員，要求責(zé)任心強(qiáng)、遵紀(jì)守法、熱愛國家事業(yè)和懂得相關(guān)法律知識的人員，通過定期培訓(xùn)、績效考核、確定委托權(quán)限和法律責(zé)任等手段，對庫區(qū)違法事件進(jìn)行監(jiān)督與管理。

2)要向水庫庫區(qū)張貼《庫區(qū)管理公告》等規(guī)章，發(fā)動庫區(qū)周邊群眾的主人翁意識，對涉水違法事件建立舉報獎勵機(jī)制，從根本上清楚庫區(qū)違法行為。

3.4　加大宣傳力度，適當(dāng)推行水政執(zhí)法中的行政指導(dǎo)

加大涉水法律宣傳力度，提高庫區(qū)周邊群眾的涉水法律意識。除了利用“中國水周”、“世界水日”在水庫庫區(qū)大面積張貼標(biāo)語、發(fā)放宣傳單等方式外，還可以進(jìn)行傳統(tǒng)的電視、報紙、和知識競賽、群眾訪談、學(xué)校宣傳等手段宣傳，使廣大人民群眾對水法律法規(guī)有進(jìn)一步了解。還有要適當(dāng)推行水政執(zhí)法的行政指導(dǎo)，對于輕微違法行為，指導(dǎo)當(dāng)事人限期整改，免于處罰，實行人性化管理[13]。

3.5　建立合作機(jī)制，加強(qiáng)隊伍建設(shè)

要主動與各部門建立合作，積極協(xié)調(diào)，在他們的支持下認(rèn)真查處水事違法案件，例如與公安、法院等司法部門配合，及時采取強(qiáng)制措施，與海事配合，嚴(yán)厲打擊庫區(qū)中的三無船只采砂等。加強(qiáng)隊伍建設(shè)要做到以下3點：

1)要加強(qiáng)培訓(xùn)，每年組織兩次業(yè)務(wù)培訓(xùn)，邀請水利、漁業(yè)、法制等方面專家進(jìn)行授課。

2)要適當(dāng)調(diào)研兄弟單位，學(xué)習(xí)他人的先進(jìn)水政執(zhí)法理念和管理模式。

3)要不定期的進(jìn)行執(zhí)法實踐演練，結(jié)合水政執(zhí)法重點，采取模擬執(zhí)法和實踐演練，使水庫水政執(zhí)法人員在實際操作中掌握執(zhí)法技能，強(qiáng)化法律責(zé)任，提高執(zhí)法成效。

4結(jié)語

水行政執(zhí)法是依法治國、依法治水的重要組成部分，是促進(jìn)我省水利事業(yè)健康發(fā)展，確保水庫安全運行的重要措施，是維護(hù)水庫水事秩序最直接、有效的手段。在現(xiàn)實的水庫水行政執(zhí)法工作中，雖然有庫區(qū)的管理范圍界限不清、 “三無”船只、庫區(qū)水政執(zhí)法人員少、水庫周邊群眾法律意識淡薄、機(jī)制建設(shè)與隊伍發(fā)展問題等問題，但我們要有信心，相信政府和水行政主管部門會改變現(xiàn)狀，加大水行政執(zhí)法力度，推進(jìn)水行政隊伍建設(shè)，早日實現(xiàn)偉大的“中國夢”。

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[作者簡介]馬宇(1983-)，男，遼寧海城人，工程師，從事水政監(jiān)察執(zhí)法工作。

[收稿日期]2015-06-28

中圖分類號：F426.91；D922.66

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

文章編號：1007-7596(2015)08-0148-03