淺析不予處罰在動物衛(wèi)生行政處罰中的適用

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（青島東方動物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

淺析不予處罰在動物衛(wèi)生行政處罰中的適用

陳向武，孫敬秋

（青島東方動物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心，山東青島 266032）

以案說法

編者按：近年來由于各級動物衛(wèi)生行政主體加大動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力度，違法案件查處率逐年上升，但是動物衛(wèi)生執(zhí)法人員執(zhí)法辦案能力，尚不能滿足監(jiān)管執(zhí)法的需求。根據(jù)農(nóng)業(yè)部《全國官方獸醫(yī)培訓(xùn)規(guī)劃（2010—2014年）》的要求，本刊在“培訓(xùn)園地”欄目中開設(shè)“以案說法”版塊，特委托青島東方動物衛(wèi)生法學(xué)研究咨詢中心就主體的適格性1、證據(jù)的形式要件2、法律適用的準(zhǔn)確性3、程序的合法性4、一事不再罰原則的正確理解5、追訴時效的適用6、不予處罰和從輕處罰適用的情形以及部分處罰種類的正確應(yīng)用等方面的問題進行講解，此后“以案說法”將不斷刊出。

為了指導(dǎo)官方獸醫(yī)在實施行政處罰中正確適用不予處罰，本文通過“以案說法”的形式，就動物衛(wèi)生行政處罰中不予處罰的適用問題進行分析，供執(zhí)法人員參考。

【案情概述】

張某13歲，系學(xué)生，其父母離異后，隨母親共同生活，因其母無固定收入，母子二人生活拮據(jù)。2011年1月其母患病，張某為給母親加強營養(yǎng)遂在其居住的村社幫殺豬的村民燒水燙豬毛，并在事后得到一到兩只生豬蹄作為報酬。張某以幫工的形式賺取了9只豬蹄，除4只已給其母食用外，擬將剩余5只豬蹄在集貿(mào)市場出售后給母親買藥。2011年1月18日張某在集貿(mào)市場銷售豬蹄的過程中，因無檢疫證明被某縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所查獲。查獲時，張某的5只生豬蹄尚未銷售，且不符合補檢條件。某縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所認(rèn)為張某的行為違反了《動物防疫法》第二十五條第（三）項關(guān)于禁止經(jīng)營依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫動物產(chǎn)品的規(guī)定，但由于張某未達到行政責(zé)任年齡，決定不予行政處罰，責(zé)令監(jiān)護人嚴(yán)加管教。

【以案說法】

本案主要涉及動物衛(wèi)生行政處罰中不予處罰的適用問題。

動物衛(wèi)生行政處罰中的不予處罰，是指因有法律、法規(guī)所規(guī)定的不予處罰的法定事由存在，動物衛(wèi)生行政執(zhí)法主體對某些本應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的違法行為人免予處罰。對違法行為人不予處罰，必須有法律規(guī)范明確規(guī)定的不予處罰的法定事由存在，否則不得適用不予處罰。目前，現(xiàn)行的動物衛(wèi)生行政法律規(guī)范沒有規(guī)定不予處罰的情節(jié)，動物衛(wèi)生行政主體在適用時，須遵循《行政處罰法》的規(guī)定。根據(jù)《行政處罰法》第二十五、二十六、二十七的規(guī)定，法定不予處罰的事由有三種情形：

第一，不滿十四周歲的人有違反動物衛(wèi)生法律規(guī)范行為的，不予處罰。動物衛(wèi)生行政處罰中的行政責(zé)任年齡是指，行政相對人依法承擔(dān)動物衛(wèi)生行政責(zé)任所必須達到的法定年齡。未達到法定行政責(zé)任年齡的未成年人，由于對是非缺乏辨別能力，不能正確認(rèn)識自己行為的性質(zhì)和后果，所以法律不追究其行政責(zé)任。在動物衛(wèi)生行政處罰應(yīng)用中，將行政責(zé)任年齡分為三類：第一類為完全負(fù)動物衛(wèi)生行政責(zé)任年齡。即已年滿十八周歲的自然人，應(yīng)當(dāng)負(fù)全部的行政責(zé)任。我國刑事、民事以及行政法律規(guī)范都將已年滿十八周歲的自然人，視為成年人，可以承擔(dān)自己行為的法律后果。自然人年滿十八周歲后，具有健全的辨認(rèn)和控制自己行為的能力，就應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)全部行政責(zé)任。第二類為相對負(fù)動物衛(wèi)生行政責(zé)任年齡，也稱相對免除行政法律責(zé)任年齡。即已年滿十四周歲不滿十八周歲的未成年人有違法行為的，應(yīng)當(dāng)從輕或減輕動物衛(wèi)生行政處罰。這一年齡段的未成年人，雖然智力得到了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展，控制和辨認(rèn)自己行為的能力增強，已經(jīng)具備了基本辨別是非的能力，但還沒有達到完全辨別是非的能力，所以對這一年齡段的違法行為人，既不能不予處罰，也不能與成年人等同適用處罰，應(yīng)當(dāng)比照成年人從輕或減輕處罰。第三類為完全不負(fù)動物衛(wèi)生行政責(zé)任年齡。即未滿十四周歲的未成年人，不負(fù)包括動物衛(wèi)生行政責(zé)任在內(nèi)的所有行政責(zé)任。這一年齡段的未成年人，由于發(fā)育尚未成熟，還不具備必要的辨別和判斷自己行為的能力。因此，即使他們實施了動物衛(wèi)生行政違法行為，也不能給予處罰，但為了防止這一年齡段的未成年人再次違法，應(yīng)當(dāng)責(zé)令監(jiān)護人嚴(yán)加管教。

第二，精神病人在不能辨認(rèn)或者不能控制自己行為時有違反動物衛(wèi)生法律規(guī)范行為的，不予處罰。精神病患者在精神病發(fā)作時，其正常的精神活動發(fā)生了紊亂現(xiàn)象，不能辨認(rèn)或者控制自己的行為，因而其行為時處于無責(zé)任能力狀態(tài)。故不追究其行政法律責(zé)任。但間歇性精神病人在實施違反動物衛(wèi)生法律規(guī)范行為時，如果精神是正常的，沒有喪失辨認(rèn)或控制自己行為的能力，則應(yīng)當(dāng)追究其行政法律責(zé)任，給予相應(yīng)的行政處罰。對間歇性精神病人實施違法行為時是否精神正常，不能以動物衛(wèi)生行政人員的主觀意愿來判斷，必須經(jīng)有關(guān)機關(guān)進行科學(xué)鑒定。

第三，違反動物衛(wèi)生法律規(guī)范的行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予處罰。堅持處罰與教育相結(jié)合是行政處罰的重要原則，懲罰不是行政處罰的目的而是手段，通過處罰達到教育違法行為人以及他人自覺遵守法律才是行政處罰的目的。因而行為人的行為雖然違反動物衛(wèi)生法律規(guī)范，但其違法行為輕微，而且違法行為人在主觀上有悔改的表現(xiàn)并及時糾正了違法行為，同時該行為沒有造成危害后果，則基于處罰與教育相結(jié)合的原則，《行政處罰法》設(shè)定了此項不予處罰事由。應(yīng)用該事由不予行政處罰時，必須同時具備三個條件，即違法行為輕微、及時糾正且沒有造成危害后果，這三個條件必須同時具備，缺一不可。

此外，根據(jù)《行政處罰法》第二十九條規(guī)定，行政相對人違反動物衛(wèi)生法律規(guī)范的行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予處罰。該內(nèi)容已在《中國動物檢疫》2014年第1期——《追訴時效在動物衛(wèi)生行政處罰中的適用》一文中進行了論述，這里不再贅述。

本案中，某縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所以張某未達到行政責(zé)任年齡為由，對其違法行為決定不予行政處罰，責(zé)令監(jiān)護人嚴(yán)加管教的處理是正確的。在動物衛(wèi)生行政處罰中，處罰機關(guān)在調(diào)查行政相對人違法事實時，首先要確定行政相對人，即查明違法行為主體是公民，法人還是其他組織。違法行為人是公民的還應(yīng)查明該公民的年齡和住址等自然情況，查明年齡的目的是要確定該違法行為人是否達到行政責(zé)任年齡，而查明住址的目的則是為了便于送達文書。在動物衛(wèi)生行政處罰中，當(dāng)事人常以“生活困難”為抗辯理由，要求從輕、減輕甚至免除處罰，但在《行政處罰法》規(guī)定的從輕、減輕、不予處罰的法定情形中，并不包括違法行為人“生活困難”這一情形，因而當(dāng)事人“生活困難”不是從輕、減輕、免除行政責(zé)任的法定理由。動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)作出處罰決定中涉及金錢給付義務(wù)的，如果當(dāng)事人確因“生活困難”無力履行，經(jīng)當(dāng)事人申請并經(jīng)由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構(gòu)批準(zhǔn)，當(dāng)事人可以延期或者分期繳納。

在執(zhí)法實踐中，對于不予行政處罰的案件，是否需要制作法律文書并告知行政相對人有兩種觀點：第一種觀點認(rèn)為，不予行政處罰的案件不需要制作法律文書，也不需要告知行政相對人。理由為，《行政處罰法》第三十九條只規(guī)定了給予行政處罰的案件，應(yīng)當(dāng)制作并送達《行政處罰決定書》。但該法沒有對決定不予行政處罰的案件是否也需要制作法律文書，并告知行政相對人作出規(guī)定。在執(zhí)法實踐中，行政相對人一般不會對不予行政處罰有意見，也沒有出現(xiàn)行政相對人因動物衛(wèi)生行政主體不予行政處罰未告知，而發(fā)生申請行政復(fù)議或訴訟的案件。因此，不予行政處罰的案件不需要制作法律文書，也不需要告知行政相對人。第二種觀點認(rèn)為，不予行政處罰的案件應(yīng)當(dāng)制作法律文書，并告知行政相對人。理由為，《行政處罰法》規(guī)定了三種不予行政處罰的事由，而該不予行政處罰的事由，都是以行政相對人違法為前提，只是由于行相對人符合《行政處罰法》規(guī)定的法定條件，動物衛(wèi)生行政主體才不對其實施行政處罰。但畢竟動物衛(wèi)生行政主體經(jīng)過調(diào)查取證后認(rèn)定行政相對人的行為違法，行政相對人對動物衛(wèi)生行政主體認(rèn)定其行為違法的行政行為，享有知情、陳述申辯等程序性權(quán)利。也不排除行政相對人認(rèn)為動物衛(wèi)生行政主體認(rèn)定其有違法行為錯誤，而提起復(fù)議和訴訟。同時，行政行為是要式行為，也應(yīng)當(dāng)以書面形式表現(xiàn)。因此，根據(jù)《行政處罰法》的公正、公開原則，即使對行政相對人不予行政處罰，仍然需要制作《不予行政處罰決定事先告知書》和《不予行政處罰決定書》，并送達當(dāng)事人。筆者同意第二種觀點。

S851.33

：C

：1005-944X（2014）02-0086-03

1 具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2013年第6期77-78頁，淺析動物衛(wèi)生行政處罰中處罰主體適格的問題；《中國動物檢疫》2013年第7期81-82頁，淺析動物衛(wèi)生行政處罰中行政相對人主體適格的問題。

2 具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2013年第8期83-85頁，淺析動物衛(wèi)生行政處罰中證據(jù)的形式要件。

3 具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2013年第9期80-82頁，淺析動物衛(wèi)生行政處罰中的法律適用。

4 具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2013年第10期80-82頁，淺析動物衛(wèi)生行政處罰中簡易程序的適用；《中國動物檢疫》2013年第11期85-88頁，淺析動物衛(wèi)生行政處罰中一般程序的適用。5 具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2013年第12期71-73頁，淺析動物衛(wèi)生行政處罰中一事不再罰原則的適用。

6 具體內(nèi)容見《中國動物檢疫》2014年第1期86-87頁，追訴時效在動物衛(wèi)生行政處罰中的適用。