對我國動物衛(wèi)生監(jiān)督立法的思考

，

（甘肅省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，甘肅蘭州 730030 ）

行業(yè)信息

對我國動物衛(wèi)生監(jiān)督立法的思考

南玉琴，楊 虎

（甘肅省動物衛(wèi)生監(jiān)督所，甘肅蘭州 730030 ）

本文分析了我國動物衛(wèi)生監(jiān)督立法存在法律體系和結構不夠完善、法律完整性和系統(tǒng)性不強、法規(guī)標準相互重復、職責不清、推諉扯皮等主要問題。指出了分段立法的弊端，提出了健全法律體系、整合法律法規(guī)、厘清部門職責，以及實現(xiàn)行政法規(guī)與技術規(guī)范無縫對接等建議。

動物衛(wèi)生監(jiān)督；法律；立法；建議

1 我國動物衛(wèi)生監(jiān)督工作立法現(xiàn)狀

近年來，國家和相關管理部門圍繞畜禽養(yǎng)殖、獸醫(yī)管理、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和公共衛(wèi)生安全工作，頒布了一系列法律法規(guī)，其中與動物衛(wèi)生監(jiān)督工作密切相關的主要有《動物防疫法》《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《畜牧法》《行政處罰法》《行政許可法》《行政復議法》《傳染病防治法》《進出境動植物檢疫法》《飼料和飼料添加劑管理條例》《生豬屠宰管理條例》《重大動物疫情應急條例》《國務院關于加強食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》《獸藥管理條例》等。在此基礎上，一批與動物衛(wèi)生監(jiān)督法律法規(guī)相配套的規(guī)章、規(guī)范、標準也隨之頒布實施，主要有《動物檢疫管理辦法》《動物防疫條件審查辦法》《執(zhí)業(yè)獸醫(yī)管理辦法》《動物診療機構管理辦法》《鄉(xiāng)村獸醫(yī)管理辦法》《無規(guī)定動物疫病區(qū)評估管理辦法》《病原微生物實驗室生物安全管理辦法》《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序》等。這些法律法規(guī)、部門規(guī)章和技術標準的頒布實施，成為動物衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)督的重要依據(jù)，在執(zhí)法實踐中發(fā)揮了積極作用。

2 我國動物衛(wèi)生監(jiān)督工作立法中存在的主要問題

隨著我國市場經(jīng)濟體制的進一步深化，動物和動物產(chǎn)品大市場、大流通格局的逐步形成，動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法中的新情況、新問題不斷出現(xiàn)，一些法律法規(guī)，既缺少實體法也缺少程序法，已有的法律法規(guī)也暴露出了不少缺陷。

2.1法律體系和結構不夠完善

我國目前沒有專門的動物衛(wèi)生監(jiān)督立法，調(diào)整動物衛(wèi)生監(jiān)督工作的法律法規(guī)散見于調(diào)整動物疫病防控、畜禽養(yǎng)殖、食品安全、進出境檢疫檢驗等法律法規(guī)中，沒有形成完整的動物衛(wèi)生監(jiān)督法律體系，法律結構也不合理。如，官方獸醫(yī)的

管理、除生豬以外的其他畜禽的屠宰管理、“瘦肉精”等違禁藥物和非法添加物的管理等都沒有明確的法律規(guī)定。這既不符合世界動物衛(wèi)生組織的相關規(guī)則，與發(fā)達國家和地區(qū)相比也有較大差距。美國在聯(lián)邦層面上有現(xiàn)行動物衛(wèi)生法律15部、行政規(guī)章134部，調(diào)整內(nèi)容主要涉及獸醫(yī)機構組織、獸醫(yī)管理、動物疫病防控、動物源性食品安全、獸藥與飼料管理和動物福利等方面。加拿大制訂了《動物衛(wèi)生法》，澳大利亞制訂了《檢疫法》，歐盟制訂了《關于確保對飼料和食品法規(guī)以及動物衛(wèi)生和動物福利規(guī)則的符合性驗證的官方控制的第882/2004號條例》，中國香港制訂了《公共衛(wèi)生（動物及禽鳥）條例》等。由此可見，發(fā)達國家和地區(qū)不但法律體系完備，結構也較為合理。

2.2 分段立法導致法律完整性和系統(tǒng)性不強

按照《動物防疫法》的規(guī)定，動物衛(wèi)生監(jiān)督工作涉及動物、動物產(chǎn)品的檢疫，動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸?shù)然顒拥墓芾?。這種檢疫管理活動涉及的環(huán)節(jié)多，內(nèi)容廣，部門多。目前，就農(nóng)業(yè)部門來說，與動物衛(wèi)生監(jiān)督活動有關的就涉及動物防疫、畜牧養(yǎng)殖、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、漁業(yè)等方面。另外，衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督、商務、工商、質(zhì)檢、環(huán)保、公安等部門也與此密切相關。這種分段管理模式導致了各部門對某些管理行為都有所涉及，因而在制訂法律法規(guī)時都站在各自部門角度或出于部門利益規(guī)定了相應的權利義務。例如，作為食品的動物產(chǎn)品，在《動物防疫法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》《食品安全法》《產(chǎn)品質(zhì)量法》中，管理主體各不相同。但在實際操作中，幾個部門看似清楚的管理邊界實際上并不是很清晰。常常出現(xiàn)要么監(jiān)管不到位，出現(xiàn)空白或者死角；要么監(jiān)管越位，管了別的部門該管的事。一旦出現(xiàn)問題則相互推諉扯皮，推卸責任。

2.3 分段立法導致對同一個違法行為，由于管理部門不同，適用法律不同，量罰結果不同

部門分段立法賦予了不同行政機關對動物產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品、食用農(nóng)產(chǎn)品類食品安全的執(zhí)法權，因執(zhí)法主體不同，適用的法律不同，使得執(zhí)法過程中量罰出現(xiàn)明顯差異。如《動物防疫法》第七十六條規(guī)定：違反本法第二十五條規(guī)定，屠宰、經(jīng)營、運輸動物或者生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸動物產(chǎn)品的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構責令改正、采取補救措施，沒收違法所得和動物、動物產(chǎn)品，并處同類檢疫合格動物、動物產(chǎn)品貨值金額一倍以上五倍以下罰款；其中依法應當檢疫而未檢疫的，依照本法第七十八條的規(guī)定處罰（第七十八條：違反本法規(guī)定，屠宰、經(jīng)營、運輸?shù)膭游镂锤接袡z疫證明，經(jīng)營和運輸?shù)膭游锂a(chǎn)品未附有檢疫證明、檢疫標志的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構責令改正，處同類檢疫合格動物、動物產(chǎn)品貨值金額百分之十以上百分之五十以下罰款；對貨主以外的承運人處運輸費用一倍以上三倍以下罰款）?！妒称钒踩ā返诎耸鍡l規(guī)定：違反本法規(guī)定，經(jīng)營病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動物肉類，或者生產(chǎn)經(jīng)營病死、毒死或者死因不明的禽、畜、獸、水產(chǎn)動物肉類的制品；經(jīng)營未經(jīng)動物衛(wèi)生監(jiān)督機構檢疫或者檢疫不合格的肉類，或者生產(chǎn)經(jīng)營未經(jīng)檢驗或者檢驗不合格的肉類制品的，由有關主管部門按照各自職責分工，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品貨值金額不足一萬元的，并處二千元以上五萬元以下罰款；貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額五倍以上十倍以下罰款；情節(jié)嚴重的，吊銷許可證。這就出現(xiàn)了對同一經(jīng)營不合格動物產(chǎn)品的行為，卻因法律依據(jù)或管理部門不同，處理結果也會有較大差異。

2.4 分段立法導致部門之間的法規(guī)標準重復

以肉品質(zhì)量管理為例，目前我國涉及豬肉衛(wèi)生檢驗的產(chǎn)品標準有：《無公害食品豬肉標準》（NY5029-2008）、《生豬屠宰產(chǎn)品品質(zhì)檢驗規(guī)程》（GB/T17996-1999）、《畜禽肉水分限量》（GB18394-2001）、《鮮、凍片豬肉》（GB9959.1-2001）、《分割鮮、凍瘦豬肉》（GB/T9959.2-2008）、《分部位分割凍豬肉》（GB9959.3-1988）、《農(nóng)產(chǎn)品安全質(zhì)量無公害畜禽肉安全要求》（GB18406.3-2001）、《鮮（凍）畜肉衛(wèi)生標準》（GB2707-2005）、《肉與肉制品

衛(wèi)生標準的分析方法》（GB5009.44-2003）、《肉類加工廠衛(wèi)生規(guī)范》等十余項標準，標準過多，內(nèi)容雷同，讓執(zhí)行者無所適從。

2.5 分段管理職責不清，推諉扯皮難以避免

過去我國動物性產(chǎn)品安全監(jiān)管涉及衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)量技術監(jiān)督和食品藥品監(jiān)督等部門。2013年3月通過的《國務院機構改革和職能轉(zhuǎn)變方案》明確農(nóng)業(yè)部負責農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和畜禽屠宰的監(jiān)督管理。根據(jù)《國務院辦公廳關于印發(fā)國家食品藥品監(jiān)督管理總局主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定的通知》（國辦發(fā)〔2013〕24號）規(guī)定：“農(nóng)業(yè)部門負責食用農(nóng)產(chǎn)品從種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)到進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)前的質(zhì)量安全監(jiān)督管理，負責獸藥、飼料、飼料添加劑和職責范圍內(nèi)的農(nóng)藥、肥料等其他農(nóng)業(yè)投入品質(zhì)量及使用的監(jiān)督管理。食用農(nóng)產(chǎn)品進入批發(fā)、零售市場或生產(chǎn)加工企業(yè)后，按食品由食品藥品監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理。農(nóng)業(yè)部門負責畜禽屠宰環(huán)節(jié)和生鮮乳收購環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理?！笨雌饋砀鞑块T的職責已然明確，實際上各部門乃至基層對文件的理解上仍然有較大分歧。例如，對動物產(chǎn)品貯藏環(huán)節(jié)、動物交易市場管理，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構是否涉入均存在分歧。代宰豬肉發(fā)生違法行為時，委托人和代宰者誰是責任主體都沒有明確。

2.6 部門內(nèi)部的法規(guī)標準不銜接

例如，農(nóng)業(yè)部2010年發(fā)布的《動物防疫條件審查辦法》第五條規(guī)定：“動物飼養(yǎng)場（養(yǎng)殖小區(qū)）之間距離不少于500米”。農(nóng)業(yè)部2007年發(fā)布的《高致病性禽流感防治技術規(guī)范》中規(guī)定，“由疫點邊緣向外延伸3公里的區(qū)域劃為疫區(qū)”。疫情處置時要“撲殺疫區(qū)內(nèi)所以家禽，并進行無害化處理，同時銷毀相應的禽類產(chǎn)品”。這樣就出現(xiàn)了按照法規(guī)要求設定的間隔500米的養(yǎng)禽場，在相鄰場發(fā)生疫情時處于3公里的疫區(qū)范圍內(nèi)，即使禽只健康無疫也會被全部撲殺的情形。法規(guī)和技術標準之間的不一致，給生產(chǎn)者帶來了不必要的損失。

2.7 援引法律難以執(zhí)行

例如，《動物防疫法》第七十四條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，對經(jīng)強制免疫的動物未按照國務院獸醫(yī)主管部門規(guī)定建立免疫檔案、加施畜禽標識的，依照《中華人民共和國畜牧法》的有關規(guī)定處罰?！倍缎竽练ā返诹鶙l規(guī)定：“違反本法第四十一條規(guī)定，畜禽養(yǎng)殖場未建立養(yǎng)殖檔案的，或者未按照規(guī)定保存養(yǎng)殖檔案的，由縣級以上人民政府畜牧獸醫(yī)行政主管部門責令限期改正，可以處一萬元以下罰款。”《畜牧法》第六十八條規(guī)定：“違反本法有關規(guī)定，銷售的種畜禽未附具種畜禽合格證明、檢疫合格證明、家畜系譜的，銷售、收購國務院畜牧獸醫(yī)行政主管部門規(guī)定應當加施標識而沒有標識的畜禽的，或者重復使用畜禽標識的，由縣級以上地方人民政府畜牧獸醫(yī)行政主管部門或者工商行政管理部門責令改正，可以處二千元以下罰款?！边@樣就出現(xiàn)了兩種情況：一是“未附具……檢疫合格證明”的違法行為存在多個執(zhí)法主體管理的情況，容易互相推諉。二是“未建立免疫檔案、加施畜禽標識的”，動物衛(wèi)生監(jiān)督機構要移交畜牧獸醫(yī)行政主管部門處理，這在工作實踐中卻難以執(zhí)行。

2.8 法律法規(guī)配套性不強，出現(xiàn)“各自為政”現(xiàn)象

以《動物防疫法》為例，2007年修訂后一直沒有出臺實施細則?！秳游锓酪叻ā泛拖嚓P的法律法規(guī)在許多方面只作做了原則性的規(guī)定，在執(zhí)法實踐中缺乏具體操作的規(guī)范，對一些違法行為的處罰也缺乏依據(jù)。為此，各省區(qū)通過地方立法來進一步完善監(jiān)管措施，增強法律法規(guī)的針對性和操作性。目前，甘肅、湖北、寧夏、浙江和重慶等省區(qū)都制定了本省區(qū)的動物防疫條例，但是，由于各地情況不同，所站的角度不同，地方性法規(guī)制定的措施難免會對其他地區(qū)形成技術壁壘。

3 完善立法的一些思路

我國已經(jīng)加入世界貿(mào)易組織，并在世界動物衛(wèi)生組織恢復了主權國地位，根據(jù)世界動物衛(wèi)生組織《陸生動物衛(wèi)生法典》的規(guī)定，獸醫(yī)執(zhí)法機構應該

能證明其在有關法律支持下全面監(jiān)控動物健康和獸醫(yī)公共衛(wèi)生工作，必須以法律條文形式明確各類獸醫(yī)人員及其職責。我國動物衛(wèi)生監(jiān)督法律體系距此要求尚有距離，目前的法律規(guī)范還無法與國際接軌。為了加快我國養(yǎng)殖業(yè)健康發(fā)展，促進我國動物及其產(chǎn)品出口，應盡早完善我國動物衛(wèi)生監(jiān)督法律體系。具體建議是：

3.1 制訂新法，修訂舊法

3.1.1 健全法律體系，避免法律盲區(qū)。動物衛(wèi)生監(jiān)督法律法規(guī)是管理相對人從事動物、動物產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營活動必須遵守的行為準則，是消費者保護自身合法權益的武器，是實施動物衛(wèi)生監(jiān)督的重要依據(jù)。只有進一步健全動物衛(wèi)生監(jiān)督法律法規(guī)與標準體系，才能有效地開展動物衛(wèi)生監(jiān)督工作。為此，國家動物衛(wèi)生監(jiān)督立法應涉及畜禽養(yǎng)殖、動物疫病控制和撲滅、動物源性食品安全、進出口檢驗、獸藥與飼料管理、獸醫(yī)管理和獸醫(yī)機構職權諸方面。當前除了應修訂《動物防疫法》等法律法規(guī)外，還需借鑒發(fā)達國家經(jīng)驗，制定《動物檢疫法》《動物福利法》《獸醫(yī)法》《動物源性食品安全法》等法律。既要考慮法律體系，又要考慮法律結構，不能留有盲區(qū)。

3.1.2 整合法律法規(guī)，遏制多頭執(zhí)法。對現(xiàn)有法律法規(guī)進行清理，將散存于各項法律法規(guī)中有關動物衛(wèi)生監(jiān)督的內(nèi)容進行整合，形成完整的動物衛(wèi)生監(jiān)督法律框架。既考慮制定動物衛(wèi)生實體法，也考慮制定程序法，盡可能減少和避免立法和執(zhí)法上的沖突。逐步理順動物衛(wèi)生監(jiān)督管理體制，遏制多頭執(zhí)法，保持法制的統(tǒng)一性。在動物衛(wèi)生監(jiān)督立法過程中站在國家大局的高度考慮問題，統(tǒng)籌行業(yè)的整體發(fā)展，避免因部門利益導致執(zhí)法沖突。

3.2 厘清職責，適當集中

目前，我國的動物衛(wèi)生監(jiān)督事業(yè)發(fā)展正處于上升階段，在此期間存在的部門之間權力交叉重疊、法律法規(guī)過于原則、操作性不強等問題一時還難以完全解決。修訂動物衛(wèi)生監(jiān)督立法時要厘清部門職責，劃清農(nóng)業(yè)部門和其他部門之間，獸醫(yī)主管部門和動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法機構之間的監(jiān)管職責?？煽紤]將一些涉及動物衛(wèi)生方面的執(zhí)法權集中賦予動物衛(wèi)生監(jiān)督機構行使，以解決多部門管理存在的相互扯皮、消極推諉現(xiàn)象。

3.3 明確義務，處罰適當

法律對管理部門、官方獸醫(yī)、養(yǎng)殖者和經(jīng)營者的權利義務規(guī)定要具體明確、切實可行，尤其要明確義務主體范圍和義務主體承擔責任的方式。法律責任條款不僅要規(guī)定處罰的適用范圍、有權實施處罰的機關、處罰的種類，而且要規(guī)定具體的處罰情節(jié)、處罰幅度和處罰程序；不僅要規(guī)定違反動物衛(wèi)生監(jiān)督法律法規(guī)和地方規(guī)章者應負的法律責任，而且也要規(guī)定在執(zhí)法過程中濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的單位和個人應負的法律責任。除具體規(guī)定的行政責任、刑事責任外，還要強調(diào)民事責任，使違法者得不到好處，占不到便宜。

3.4 立足國情，注重可操作性

我國目前還處在社會主義初級階段，人們的生活總體上還不富裕，制定動物衛(wèi)生監(jiān)督法律法規(guī)要考慮可行性和可操作性。制定實施的管理措施和處罰標準，應充分考慮企業(yè)、養(yǎng)殖者和執(zhí)法機關等各方面的承受能力和執(zhí)行難度 ，不切實際的立法既難以操作，起不到規(guī)范作用，又會損害法律法規(guī)的權威性和嚴肅性。

3.5 完善現(xiàn)行標準，實現(xiàn)無縫對接

我國已經(jīng)制定和頒布一些動物衛(wèi)生技術標準，但離現(xiàn)實需要還有較大差距。要及時完善現(xiàn)行標準，根據(jù)需要頒布新的標準，并與上位法銜接，實現(xiàn)行政法規(guī)與技術規(guī)范的無縫對接。

3.6 強化監(jiān)督，養(yǎng)管結合

2013年12月召開的中央農(nóng)村工作會議強調(diào)：食品安全“產(chǎn)”出來的，也是“管”出來的。要在動物衛(wèi)生監(jiān)督立法過程中體現(xiàn)動物和動物產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)全過程的監(jiān)管制度和具體措施，建立更為嚴格的監(jiān)管責任制和責任追究制度，使權力和責任緊密掛鉤，從而加大執(zhí)法力度，嚴厲打擊動物衛(wèi)生違法犯罪行為。

Thoughts of Animal Health Supervision and Legislation in Our Country

Nan Yuqin，Yang Hu

（Gansu Institute of Animal Health Supervision Institute，Lanzhou，Gansu 730030）

The main problems of the animal health supervision and legislation were analyzed in the paper，such as the incomplete legal system and structure，unsatisfactory legal integrity and systematicness，repetitive regulations，unclear responsibility，passing the buck and disputing over trif es，etc. And suggestions were proposed，including the improvement of the legislation system as to avoid the blind area，the integration of laws and regulations as to avoid the benef t of the departments，clarif cation of the rights，duties and obligations，proper concentration，and appropriate punishment，easy operation，based on national conditions and improvement of standards in order to make seamless docking.

animal health supervision；law；legislation；suggestion

S851.33

：C

：1005-944X（2014）10-0001-04