全程追溯需突破“分段監(jiān)管”等制度障礙

胡維佳

2010年至今，追溯體系的試點(diǎn)城市從最初的10個(gè)擴(kuò)展到50個(gè)，從“田間到餐桌”的食品監(jiān)控在我們身邊悄然展開。2014年是追溯體系首批試點(diǎn)城市考核驗(yàn)收后正式運(yùn)行的第一個(gè)年頭，同時(shí)也將成為第二批試點(diǎn)城市的考核驗(yàn)收之年。

按照國際慣例，評價(jià)追溯體系的監(jiān)管效率，通常通過“深度、寬度和精確度”三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評價(jià)?！皩挾取敝赶到y(tǒng)所包含的信息范圍，“深度”指可以向前或向后追溯信息的距離，“精確度”則指可以確定問題源頭或產(chǎn)品某種特性的能力。

精確度：追溯信息須增加“預(yù)防功能”

1月初，《新京報(bào)》等京城多家媒體集中報(bào)道了終端機(jī)“黑臉”故障的新聞，但即便是可以使用的終端機(jī)前，一小時(shí)內(nèi)，前來查詢的顧客仍然寥寥。據(jù)了解，“放心肉”工程由于是小范圍試點(diǎn)，每個(gè)城市投資只有幾百萬元，覆蓋的屠宰場、批發(fā)市場、超市等等追溯節(jié)點(diǎn)有限，進(jìn)而造成部分追溯信息不完整、不準(zhǔn)確。

設(shè)備故障、追溯信息不足，使得部分地區(qū)的放心肉追溯體系利用率較低。而“放心肉”遇到的問題，同樣也是肉菜追溯體系將會面臨的問題。

如何解決設(shè)備故障頻發(fā)的問題？在“放心肉”基礎(chǔ)上推出的肉菜追溯體系變革了招標(biāo)采購的方式。負(fù)責(zé)追溯體系招標(biāo)代理的中機(jī)國際招標(biāo)公司第五業(yè)務(wù)部總經(jīng)理岳小川對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，從第三批試點(diǎn)城市開始，追溯體系需要的溯源秤、查詢機(jī)、平臺軟件等開始由15個(gè)試點(diǎn)城市聯(lián)合采購，與此前各城市分散采購相比，不但將價(jià)格整體降低了15%～20%，也為系統(tǒng)的后期維護(hù)提供了保障。

“特別是像青海、甘肅這樣相對偏遠(yuǎn)的省份，很多設(shè)備供應(yīng)商不愿去安裝，后期維護(hù)的積極性也不高?！痹佬〈ū硎?，但15個(gè)城市集中采購，供應(yīng)商想拿“好生意”，就要為其他地區(qū)提供同樣的服務(wù)。

相對聯(lián)合采購這一創(chuàng)新，如何解決追溯信息不足的問題，提高消費(fèi)者主動追溯的積極性，追溯體系選擇了最簡單有效的方式——增加了追溯節(jié)點(diǎn)和覆蓋范圍，以“寬度”帶動“精確度”。據(jù)了解，目前首批10個(gè)試點(diǎn)城市已建成的肉菜追溯體系共覆蓋了3007個(gè)企業(yè)，包括134個(gè)屠宰場、77個(gè)批發(fā)市場、1766個(gè)菜市場、631個(gè)大型連鎖超市、399個(gè)團(tuán)體消費(fèi)單位，基本實(shí)現(xiàn)了主城區(qū)內(nèi)機(jī)械化屠宰場、批發(fā)市場、標(biāo)準(zhǔn)化菜市場及大中型連鎖超市的全覆蓋。

在商務(wù)部看來，增加追溯節(jié)點(diǎn)，形成一定的規(guī)模效應(yīng)，才能保證追溯信息的完整，實(shí)現(xiàn)從“田間到餐桌”的全程追溯，從而提高消費(fèi)者主動追溯的積極性，為食品安全提供保障。

然而專家提醒，除提高覆蓋率外，增強(qiáng)“精確度”的關(guān)鍵在于設(shè)立反向的“預(yù)防功能”。中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院副教授馮力更指出，目前在試點(diǎn)市的農(nóng)貿(mào)市場，消費(fèi)者購買蔬菜的同時(shí)索票，僅可追溯到生產(chǎn)基地和零售攤位號，或商戶姓名、住址、電話等信息，這些信息僅能在出現(xiàn)問題后方便索賠，是反應(yīng)性機(jī)制，而沒有預(yù)防功能。如果根據(jù)蔬菜產(chǎn)品標(biāo)簽上的編碼，在做出購買決定之前，可以實(shí)時(shí)查詢其生產(chǎn)過程，例如包含農(nóng)藥、化肥使用情況等信息，就可以幫助消費(fèi)者貨比三家，做出最佳選擇，避免人力物力損失，減少麻煩。

寬度：先把已有的4批試點(diǎn)城市做好

不過，覆蓋率的提高、追溯節(jié)點(diǎn)的增加，亦存在微妙的平衡點(diǎn)。

商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院研究員梅新育對《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，追溯體系在規(guī)范肉菜食品生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)、保障食品安全的同時(shí)，也可能會提高經(jīng)營者的成本，反映在菜價(jià)上，就會造成肉菜價(jià)格上漲，一些消費(fèi)者追求便宜，可能會從正規(guī)流通渠道之外購買食品。

對此，商務(wù)部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，通過追溯體系解決消費(fèi)信息不對稱問題，促進(jìn)經(jīng)營者規(guī)范經(jīng)營、消費(fèi)者放心消費(fèi)，是政府應(yīng)該提供的公共服務(wù)。在追溯體系的建設(shè)和運(yùn)行過程中，由政府承擔(dān)全部成本，不會加重企業(yè)和經(jīng)營者負(fù)擔(dān)，也不存在對農(nóng)戶、攤位經(jīng)營者不利的情況，相反還能讓合法規(guī)范的經(jīng)營者做大做強(qiáng)，創(chuàng)造放心肉菜渠道品牌。

但“二元市場”的存在是不爭的事實(shí)。一方是可追溯、保安全但價(jià)錢高一點(diǎn)的食品，另一方是沒有嚴(yán)密追溯體系但卻也不一定有危險(xiǎn)并且價(jià)格相對較低的食品。在梅新育看來，短期內(nèi)強(qiáng)行要求所有食品都納入追溯體系并非明智之舉，未嘗不可允許這種“二元市場”存在一段時(shí)間，特別是應(yīng)當(dāng)給農(nóng)民的小規(guī)模生產(chǎn)留有空間。追溯體系在保障食品安全的同時(shí)或許會產(chǎn)生一些副作用，對從事農(nóng)業(yè)的大資本有利，但是對小資本、農(nóng)戶打擊相對較大，不能強(qiáng)迫這些農(nóng)戶在不利的條件下加入追溯體系。

商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作研究院院長霍建國向《中國經(jīng)濟(jì)周刊》表示，建設(shè)追溯體系保障食品安全的方向是對的，在日本，幾乎所有上架商品都帶有條形碼，條形碼與商品一一對應(yīng)，簡單一照就能知道商品的生產(chǎn)商，甚至能追溯到哪個(gè)車間哪個(gè)小組。但具體到中國而言，我們現(xiàn)在大面積普及追溯體系時(shí)機(jī)尚不成熟，一方面部分地區(qū)流通體系基礎(chǔ)設(shè)施還比較落后，另一方面部門的分頭監(jiān)管使得追溯很難一通到底。

“很多菜市場都是露天的，攤販推著車，或者干脆在地上鋪塊布賣農(nóng)產(chǎn)品，還有大量的早市、集市、機(jī)動市場，即使在北京這樣的大都市也很常見，推廣溯源秤連電都找不到?！鄙虅?wù)部一位相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前國內(nèi)各城市市場流通條件還相對落后，若不改善流通體系條件就直接推廣追溯體系這樣的先進(jìn)技術(shù)，必然會遇到很多問題，效果也很難達(dá)到預(yù)期。

2013年11月25日—27日，在青島召開的全國肉菜流通追溯體系建設(shè)試點(diǎn)工作現(xiàn)場會上，舉行了第四批15個(gè)城市加入追溯體系的簽約儀式。第四批試點(diǎn)城市公布后，2015年是否還會擴(kuò)大試點(diǎn)，推出第五批、第六批？

上述商務(wù)部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，商務(wù)部將在重點(diǎn)抓好前四批試點(diǎn)、確保成效的基礎(chǔ)上，視情況擴(kuò)大建設(shè)范圍，形成完整的全國肉菜流通追溯網(wǎng)絡(luò)。

另據(jù)消息人士透露，商務(wù)部原計(jì)劃是要進(jìn)一步推進(jìn)追溯體系建設(shè)，形成一定規(guī)模，然而以目前的試點(diǎn)情況來看，工作的重點(diǎn)是將已試點(diǎn)地區(qū)的工作做好，2014年是否繼續(xù)推動試點(diǎn)，還要看前4批的運(yùn)行情況。對于已完成考核驗(yàn)收的試點(diǎn)城市，要將已建成的追溯體系運(yùn)行好，再在這一基礎(chǔ)上擴(kuò)大覆蓋面。

深度：全程監(jiān)管呼吁標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)并嚴(yán)格執(zhí)行

追溯體系“深度”的關(guān)鍵問題在于突破“分段監(jiān)管”的制度障礙。

2013年，“鎘大米風(fēng)波”引發(fā)廣泛的食品安全之憂。不僅是湖南，國內(nèi)多個(gè)省份出產(chǎn)的稻米被查出鎘超標(biāo)。中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)產(chǎn)品加工研究所特邀專家魏益民表示，之所以產(chǎn)生鎘大米，是因在鎘污染土壤上種植水稻，才導(dǎo)致出產(chǎn)的大米鎘超標(biāo)。

劉恒（化名）是湖南東部攸縣大同橋鎮(zhèn)的一家米廠老板，自從去年廠里出產(chǎn)的大米被檢測出鎘超標(biāo)，他幾乎每晚都輾轉(zhuǎn)反側(cè)。在劉老板看來，廠里出產(chǎn)的大米從收谷、脫殼到最后的包裝都按照標(biāo)準(zhǔn)程序操作，出現(xiàn)鎘超標(biāo)的事情，只能是來自大米的種植環(huán)節(jié)。

對于肉菜食品種植、養(yǎng)殖環(huán)節(jié)出現(xiàn)的安全問題，追溯體系可以在食品進(jìn)入流通環(huán)節(jié)后快速跟蹤，防止其流向餐桌，為追回有問題農(nóng)產(chǎn)品提供必要的依據(jù)。然而專家提醒，要想真正在源頭杜絕食品安全的隱患，還要對農(nóng)產(chǎn)品的種植、飼養(yǎng)環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管，防控生產(chǎn)源頭存在的食品安全風(fēng)險(xiǎn)。

我國食品安全實(shí)行的是“分段監(jiān)督”模式，商務(wù)部、農(nóng)業(yè)部、工商、衛(wèi)生、食品藥品等部門是“鐵路上的警察，各管一段”。在農(nóng)產(chǎn)品“從田間到餐桌”的追溯產(chǎn)業(yè)鏈中，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全監(jiān)控，商務(wù)部則負(fù)責(zé)流通環(huán)節(jié)的監(jiān)控責(zé)任。

然而在現(xiàn)實(shí)中，產(chǎn)銷的緊密結(jié)合使得監(jiān)管很難分家，“分段監(jiān)督”的模式，為類似于追溯體系這樣需要貫穿全產(chǎn)業(yè)鏈的食品安全監(jiān)控機(jī)制帶來了挑戰(zhàn)，常常會引來“九龍治水”的困擾。2013年3月，根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，國務(wù)院組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，負(fù)責(zé)食品安全監(jiān)督管理綜合協(xié)調(diào)，然而據(jù)了解，目前各部委監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)溝通仍然尚有不足。

馮力更表示，追溯體系目前還有不夠完善的地方，對蔬菜生產(chǎn)基地生產(chǎn)過程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)還缺少詳細(xì)記錄，不能有效指導(dǎo)生產(chǎn)，改善蔬菜供應(yīng)環(huán)境。例如以蔬菜農(nóng)殘為例，中間商到產(chǎn)地收購蔬菜，現(xiàn)場僅以比較簡陋的方法粗略檢測農(nóng)殘。

馮力更指出，這種辦法受制于檢測方法的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，檢測操作者個(gè)人的技術(shù)水平及誠信，忽略了蔬菜種植過程灌溉、施肥、殺蟲的原始生產(chǎn)記錄，如果將這些記錄文件，例如使用殺蟲劑名稱、用量、時(shí)間、采收時(shí)間、責(zé)任人等，作為蔬菜收購依據(jù)之一，再以現(xiàn)場農(nóng)殘鑒定抽查，才是比較完善的追溯體系。

在馮力更看來，當(dāng)前應(yīng)支持對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)建立追溯體系，但是有些農(nóng)民勞作辛苦，文化水平低，不了解生產(chǎn)記錄的重要性，往往疏于進(jìn)行生產(chǎn)管理記錄。建議采購農(nóng)產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)或個(gè)人，在與農(nóng)民簽訂收購合同的同時(shí)發(fā)放生產(chǎn)記錄表，一方面可方便農(nóng)民填寫，簡單快捷；另一方面也督促農(nóng)民，增強(qiáng)農(nóng)民的誠信意識，并可通過定期抽查監(jiān)督效果。

此外，追溯體系并不能完全替代對各環(huán)節(jié)的監(jiān)管。馮力更指出，從食品供應(yīng)鏈角度，追溯體系非常重要，但每個(gè)節(jié)點(diǎn)還需有各自的配套規(guī)范，如食品原料的種植、養(yǎng)殖過程要遵循的良好農(nóng)業(yè)規(guī)范；加工企業(yè)實(shí)施食品安全管理體系（HACCP或ISO 22000）；根據(jù)流通領(lǐng)域特點(diǎn)，健全管理規(guī)范等等。從業(yè)人員的誠信固然很重要，但不能完全依賴他們，要明確標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)，違規(guī)必究，違規(guī)必罰。

“我們現(xiàn)在應(yīng)用的這些體系都是從發(fā)達(dá)國家學(xué)來的，美國、歐盟和日本等國最好的經(jīng)驗(yàn)之一就是工作細(xì)致，執(zhí)行度高，法規(guī)嚴(yán)明。”馮力更說。

各國追溯體系建設(shè)掃描

歐盟

2000年，歐盟開始在成員國內(nèi)部建立牛肉產(chǎn)品追溯系統(tǒng)，2002年進(jìn)一步將追溯范圍擴(kuò)大到全部食品，并明確提出禁止進(jìn)口非追溯產(chǎn)品。歐盟各國普遍采用由國際物品編碼協(xié)會（EAN）推出的“EAN·UCC ”系統(tǒng)來開展質(zhì)量安全追溯，要求為每一地塊建立農(nóng)藥、肥料等的使用情況報(bào)備體系，以監(jiān)控有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程。其中英國率先建設(shè)了基于互聯(lián)網(wǎng)的牲畜跟蹤系統(tǒng)（CTS），實(shí)現(xiàn)了牲畜整個(gè)生命周期的情況記錄。

美國

2002 年，美國通過“生物反恐法案”，要求企業(yè)必須建立食品可追溯制度，同時(shí)所有涉及食品運(yùn)輸、配送和進(jìn)口的企業(yè)要建立并保全相關(guān)食品流通的全過程記錄。美國食品藥品監(jiān)督管理局制定農(nóng)場初級原料生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和召回追溯系統(tǒng)、強(qiáng)制召回受污染食品、扣留不安全食品、限制或禁止來自某個(gè)地區(qū)的不安全食品流通以及就可能違規(guī)情況索取相關(guān)數(shù)據(jù)等。

日本

日本引入歐盟所推動的“食品可追溯制度”，于2001 年建立了肉?？勺匪菹到y(tǒng)，隨后逐漸擴(kuò)展到其他農(nóng)產(chǎn)品種類，到目前為止，日本對所有農(nóng)產(chǎn)品均已實(shí)現(xiàn)可追溯管理。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量可追溯系統(tǒng)的應(yīng)用方面，日本不僅制定了相應(yīng)的法規(guī)，而且在零售環(huán)節(jié)，大部分超市已經(jīng)安裝了產(chǎn)品可追溯終端，供消費(fèi)者查詢產(chǎn)品。

澳大利亞

澳大利亞作為一個(gè)畜牧業(yè)大國，于2001 年在國家層面上建立了國家牲畜標(biāo)識計(jì)劃（ NLIS） ，即畜產(chǎn)品質(zhì)量安全追溯系統(tǒng)，采用由NLIS 認(rèn)證的瘤胃標(biāo)識球或耳標(biāo)對牛、羊進(jìn)行標(biāo)識，來實(shí)現(xiàn)對牲畜的標(biāo)識和追溯。

印度

印度于2006 年出臺的《食品安全及標(biāo)準(zhǔn)法案》明確了食品安全追溯制度，要求食品生產(chǎn)者提供食品生產(chǎn)過程信息，提供原材料的企業(yè)信息，同時(shí)必須貼上追溯標(biāo)簽，以確保食品的可追溯性。