城鄉(xiāng)二元制度對農(nóng)民工市民化進(jìn)程的影響與制度創(chuàng)新

國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 黃 錕

城鄉(xiāng)二元制度對農(nóng)民工市民化進(jìn)程的影響與制度創(chuàng)新

國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 黃 錕

以人為本，有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求和重點(diǎn)任務(wù)。本文明確地將影響農(nóng)民工市民化的制度因素歸結(jié)為城鄉(xiāng)分割、城市偏向的城鄉(xiāng)二元制度，并運(yùn)用Logistic回歸模型和入戶調(diào)查數(shù)據(jù)對這一制度對農(nóng)民工市民化進(jìn)程的影響進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)二元制度對農(nóng)民工市民化意愿和市民化能力，進(jìn)而對農(nóng)民工的市民化進(jìn)程具有明顯的阻礙作用。在實(shí)證分析的基礎(chǔ)上，本文還進(jìn)一步提出了未來城鄉(xiāng)二元制度改革的重點(diǎn)和基本思路，并對改革效果不顯著現(xiàn)象進(jìn)行了解釋，分析了協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)二元制度改革中制度沖突的政策選擇。

農(nóng)民工市民化;城鄉(xiāng)二元制度;制度創(chuàng)新

盡管中國農(nóng)村勞動力遷移的第一階段(非農(nóng)化)已經(jīng)幾乎沒有制度障礙，但第二階段，即農(nóng)民工市民化卻依然困難重重。文軍(2004)、姜作培(2002)、劉傳江、徐建玲等(2008)從人口因素、思想觀念、行為方式、社會權(quán)利、生活質(zhì)量和社會參與、制度等多個方面分析了影響農(nóng)民工市民化的因素。簡新華、張建偉(2007)認(rèn)為制度障礙和費(fèi)用來源是妨礙農(nóng)民工市民化的兩個最大的困難。將農(nóng)民工市民化面臨的障礙概括為認(rèn)識障礙、政策障礙、制度障礙和素質(zhì)障礙四個方面。雖然影響農(nóng)民工市民化進(jìn)程的因素是復(fù)雜的、多方面的，但是在這些因素中，制度因素是最重要的、根本的因素，其他因素都在某種程度上受到制度因素的制約(黃錕，2011)。因此，解決農(nóng)民工問題，需要從體制和機(jī)制入手(陸學(xué)藝，2006)。胡鞍鋼(2005)也認(rèn)為包括農(nóng)民工問題在內(nèi)的“四農(nóng)”問題的本質(zhì)很明顯是“一國兩制”問題，即城鄉(xiāng)兩種不同身份居民的制度安排。劉應(yīng)杰(2000)從中國長期對峙而極不合理的城鄉(xiāng)關(guān)系和工農(nóng)關(guān)系，論證了中國農(nóng)民工階層的出現(xiàn)、存在和發(fā)展的重大意義。郭書田、劉純彬等(1991)將這種城鄉(xiāng)關(guān)系概括為二元社會結(jié)構(gòu)，認(rèn)為二元社會結(jié)構(gòu)是由14種具體制度構(gòu)成的，它是中國國情的根本特征和要害。

本文認(rèn)為，從制度、體制或城鄉(xiāng)關(guān)系的角度研究農(nóng)民工市民化的思路無疑是正確的，因?yàn)樗プ×藛栴}的根本。但是這種制度、體制或城鄉(xiāng)關(guān)系究竟怎樣概括才最準(zhǔn)確、清晰?它的內(nèi)涵和特征是什么?這一制度對農(nóng)民工市民化的影響究竟如何，能夠定量分析嗎?農(nóng)民工市民化進(jìn)程①這里用市民化進(jìn)程表示農(nóng)民工市民化的結(jié)果，其中相對于農(nóng)民工個體時表示農(nóng)民工是否已經(jīng)成為市民，相對于農(nóng)民工群體時表示已經(jīng)成為市民的人數(shù)或比例(即市民化率)。沒有預(yù)期的那樣快，或者說，制度創(chuàng)新的預(yù)期效果并不顯著，原因是什么?怎樣調(diào)整下一階段制度創(chuàng)新的重點(diǎn)和基本思路?如何解決制度創(chuàng)新效果不顯著的問題?這一系列問題，都是推進(jìn)農(nóng)民工市民化過程中無法回避的重大問題，需要系統(tǒng)的、深入的研究。本文將阻礙農(nóng)民工市民化的制度因素歸結(jié)為城鄉(xiāng)二元制度，并對上述問題進(jìn)行全面的回應(yīng)。

一、城鄉(xiāng)二元制度概括了農(nóng)民工市民化的特殊制度環(huán)境

城鄉(xiāng)二元制度，簡單地說，就是城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)有別的制度體系。具體來說，城鄉(xiāng)二元制度是指在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中為了加快城市工業(yè)化進(jìn)程和限制勞動力等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動而建立起來的城鄉(xiāng)分割、城鄉(xiāng)有別的制度體系。城鄉(xiāng)二元制度幾乎涉及所有的社會、經(jīng)濟(jì)、政治和文化領(lǐng)域，具體包括戶籍制度、住宅制度、糧食供給制度、副食品與燃料供給制度、生產(chǎn)資料供給制度、教育制度、就業(yè)制度、醫(yī)療制度、養(yǎng)老保險制度、勞動保護(hù)制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等14種制度(郭書田、劉純彬等，1990:29-78)。

城鄉(xiāng)二元制度既是對身份的認(rèn)定，更是對利益關(guān)系的界定，它具有城鄉(xiāng)二元性、城市偏向性和城鄉(xiāng)分割性等基本特征。城鄉(xiāng)二元性有三層含義:一是從城鄉(xiāng)二元制度的內(nèi)涵看，城鄉(xiāng)二元制度規(guī)范的是城市和農(nóng)村或市民和農(nóng)民之間的經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系，是關(guān)于城市和農(nóng)村或市民和農(nóng)民之間經(jīng)濟(jì)社會關(guān)系的制度體系;二是從城鄉(xiāng)二元制度產(chǎn)生和存在的條件看，城鄉(xiāng)二元制度的產(chǎn)生和存在依賴于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的二元性，二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是城鄉(xiāng)二元制度產(chǎn)生和存在的前提條件;三是從城鄉(xiāng)二元制度的影響看，城鄉(xiāng)二元制度一旦形成，它不僅催生了另一個二元結(jié)構(gòu)——二元社會結(jié)構(gòu)，又造成了二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中產(chǎn)值結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的偏差，從而強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的二元性。然而，城鄉(xiāng)二元性僅僅是城鄉(xiāng)二元制度的表面象征，其本質(zhì)特征在于城鄉(xiāng)二元背后不同的權(quán)利和利益規(guī)定。在城鄉(xiāng)權(quán)利和利益的規(guī)定上，城鄉(xiāng)二元制度強(qiáng)調(diào)犧牲農(nóng)村居民的利益，以保障城鎮(zhèn)居民的利益，采取的是農(nóng)業(yè)哺育工業(yè)，農(nóng)村支持城市的戰(zhàn)略，城鄉(xiāng)二元制度就像抽水泵，源源不斷的將農(nóng)業(yè)剩余和農(nóng)民的利益輸送到城鎮(zhèn)。這種城市偏向的城鄉(xiāng)二元制度通過戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障和社會福利制度等具體制度制造了農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在權(quán)利和利益上的巨大差異(見表1)，形成了兩個權(quán)利、地位迥異的社會階層。為了保證城鄉(xiāng)二元存在及其背后城市偏向的利益格局，就必然要求在城鄉(xiāng)二元制度的設(shè)計上限制某些生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動，尤其是要嚴(yán)格限制農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)居民的轉(zhuǎn)化，從而將農(nóng)村和城鎮(zhèn)二元分割開來。但是，這種分割就像是單向的、不可逆轉(zhuǎn)的棘輪，它只允許農(nóng)業(yè)剩余轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，卻不允許城鎮(zhèn)工業(yè)剩余轉(zhuǎn)移到農(nóng)村;只允許城鎮(zhèn)勞動力到農(nóng)村就業(yè)，卻限制農(nóng)村勞動力到城鎮(zhèn)就業(yè)、定居。因此，城鄉(xiāng)二元制度的分割性是片面的、單向的分割，而不是將農(nóng)村和城鎮(zhèn)嚴(yán)格分割、封鎖起來。

城鄉(xiāng)二元制度形成的原因，目前學(xué)術(shù)界主要有以下三種觀點(diǎn):第一種觀點(diǎn)是從國家實(shí)行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)和途徑來解釋。認(rèn)為在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略下，經(jīng)濟(jì)資源向城市重化工業(yè)集中，政府實(shí)行農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷政策、人民公社制度和戶籍制度等來嚴(yán)格控制人口的流動，實(shí)行城鄉(xiāng)分割(林毅夫、蔡昉、李周，2002:38-49)。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)民雖然人數(shù)眾多，但因居住分散而導(dǎo)致的集體行動中過高的溝通成本，以及由于單個農(nóng)民的產(chǎn)品只是農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的微小份額，造成免費(fèi)搭車現(xiàn)象，因而缺乏政治力量。由此便形成農(nóng)民人數(shù)眾多而政治影響力微弱這種所謂“數(shù)量悖論”(M.Olson，1965:53-65)。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，我國上級政府對下級政府的政績考核方式導(dǎo)致了城市偏向的經(jīng)濟(jì)政策和城鄉(xiāng)二元制度(陸銘、陳釗，2004)。以上三種觀點(diǎn)只是從不同的側(cè)面解釋了城鄉(xiāng)二元制度的成因，然而，城鄉(xiāng)二元制度決不是某一種因素獨(dú)立作用的結(jié)果，而是多種因素共同作用形成的。除了上述因素外，城鄉(xiāng)二元制度產(chǎn)生和存在還有其經(jīng)濟(jì)條件，即二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu);體制基礎(chǔ)，即計劃經(jīng)濟(jì)體制;以及人口因素，即巨大的人口壓力。

表1 改革開放前城鄉(xiāng)二元制度造成的農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民的待遇差異

改革開放以來，中國政府曾經(jīng)采取了許多政策措施，以不斷調(diào)整和改革城鄉(xiāng)二元制度。盡管中間經(jīng)歷了反復(fù)和倒退，但從總體趨勢上看，城鄉(xiāng)二元制度是朝著有利于改善城鄉(xiāng)關(guān)系和促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的方向改革和演進(jìn)的(藍(lán)海濤，2005)。經(jīng)過三十余年的改革和演進(jìn)，城鄉(xiāng)二元制度發(fā)生了巨大的變革，尤其是在放松勞動力流動限制，加強(qiáng)農(nóng)民和農(nóng)民工社會保障方面取得了較大進(jìn)步。但是，從整體上看，其制度性特征并沒有發(fā)生根本的改變。這些制度特征不僅使城鄉(xiāng)收入差距出現(xiàn)擴(kuò)大化的趨勢，而且還限制了農(nóng)村剩余勞動力的徹底轉(zhuǎn)移，即市民化。

完整的農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移應(yīng)該包含兩個基本含義(周叔蓮、郭克莎，1996:84):一是產(chǎn)業(yè)間轉(zhuǎn)移，即農(nóng)業(yè)勞動力由農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移(非農(nóng)化);二是地域間轉(zhuǎn)移，即農(nóng)業(yè)勞動力由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移(城市化)。從農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移的國際經(jīng)驗(yàn)看，農(nóng)業(yè)勞動力的非農(nóng)化和人口城市化大體是同步的。而中國農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移卻呈現(xiàn)不同的特征。

如圖1所示，除個別年份外，隨著工業(yè)化的推進(jìn)，第二產(chǎn)業(yè)增加值占GDP的比重逐漸提高，由1952年的20.9%提高到2007年的44.9%。與此同時，農(nóng)業(yè)勞動力比重也隨之下降，非農(nóng)就業(yè)人口比重(即非農(nóng)化率)和城市人口比重也逐步提高。但是，城市人口比重一直低于非農(nóng)化率，而且從總體態(tài)勢上看城市人口比重提高的幅度更是低于農(nóng)業(yè)勞動力比重下降的幅度和非農(nóng)化率提高的幅度。1952年，非農(nóng)就業(yè)比率是16.5%，城市人口比重是12.46%，前者是后者的1.32倍。到了1995年，非農(nóng)就業(yè)比率提高了31.3個百分點(diǎn)，達(dá)到47.8%;而城市人口比重為29.04%，僅提高了16.58個百分點(diǎn)，兩者的偏差達(dá)到了1.65倍。1996年之后，城市化與非農(nóng)化的差距才開始逐漸縮小，但直到2005年，二者的比率仍然高達(dá)1.26。這種巨大的偏差向我們提出了一個問題:從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移出來的數(shù)量龐大的勞動力卻沒有帶來城市人口的相應(yīng)增加，城市化與非農(nóng)化的巨大偏差到底意味著什么?它的經(jīng)濟(jì)含義是什么?

圖1 城市化率與工業(yè)化率和非農(nóng)化率的偏差

從表面上看，中國城市化落后于農(nóng)業(yè)勞動力比重下降速度和非農(nóng)化率提高的速度。進(jìn)一步的深層含義是:與國際常態(tài)的農(nóng)村勞動力遷移不同，由于存在獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元制度，中國農(nóng)村勞動力的非農(nóng)化和人口城市化發(fā)生了脫節(jié)，即農(nóng)村勞動力遷移不是一次完成的，他們在完成產(chǎn)業(yè)間轉(zhuǎn)移的同時沒有完成真正的地域間轉(zhuǎn)移，也就是說，他們雖然隨著工業(yè)化的推進(jìn)而由農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門就業(yè)，但是他們中的絕大多數(shù)在城市非正規(guī)部門就業(yè)，不僅工資待遇很差，而且沒有城市戶口，沒有在城市定居，更沒有融入城市，他們是“候鳥型”的遷移者，閑暇時進(jìn)城打工，農(nóng)忙時返鄉(xiāng)繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。因此，嚴(yán)格說來，他們甚至沒有徹底從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)部門。對于這種在城鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的不穩(wěn)定就業(yè)，而往返于城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間，身份仍然是農(nóng)民的特殊群體，人們稱之為農(nóng)民工。農(nóng)民工要想成為城市居民，還必須突破種種障礙。這就是中國勞動力轉(zhuǎn)移的特殊過程(見圖2)。可見，農(nóng)民工是在中國獨(dú)特的城鄉(xiāng)二元制度環(huán)境下農(nóng)村勞動力遷移過程中的一個過渡性的特殊群體，是農(nóng)村勞動力非農(nóng)化和人口城市化不同步的結(jié)果;農(nóng)民工市民化則是非農(nóng)化的延續(xù)，而幾乎所有的農(nóng)民工問題都是在這一過程中浮現(xiàn)來的。因此，城鄉(xiāng)二元制度概括了農(nóng)民工市民化的特殊制度環(huán)境。

圖2 城鄉(xiāng)二元制度環(huán)境下中國農(nóng)村勞動力遷移的特殊過程

二、城鄉(xiāng)二元制度對農(nóng)民工市民化進(jìn)程的影響

農(nóng)民工的市民化進(jìn)程實(shí)際上受到農(nóng)民工的市民化意愿和市民化能力的雙重約束，只有既有市民化意愿，又有市民化能力的農(nóng)民工才能實(shí)現(xiàn)市民化。因此，為了全面考察城鄉(xiāng)二元制度對農(nóng)民工市民化進(jìn)程的影響，本文分別將農(nóng)民工的市民化意愿、市民化能力、①由于農(nóng)民工市民化一般主要是以家庭為單元，而農(nóng)民工的配偶或子女可能并沒有外出務(wù)工，所以為了更接近現(xiàn)實(shí)，應(yīng)該將農(nóng)民工的工資乘以一個百分?jǐn)?shù)(如70%)，因此農(nóng)民工市民化能力凈值=農(nóng)民工工資×70%-城鎮(zhèn)居民家庭人均總支出。市民化進(jìn)程作為因變量，將自變量劃分為基于農(nóng)民工個體特征的一般性變量和基于城鄉(xiāng)二元制度特征的制度性變量，其中一般性變量包括農(nóng)民工的性別(SEX)、教育程度(EDU)和打工時間(TIME);制度性變量包括分別反映就業(yè)制度、戶籍制度、社會保障制度、土地制度等城鄉(xiāng)二元制度因素，包括找工作時是否使用過親戚熟人(TW)、從事的行業(yè)(EI)、勞動保護(hù)狀況(LP)、戶籍制度是否是阻礙市民化的因素(HI)、是否愿意參加當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ?SSI)以及打工期間土地處置方式(FI)。這樣，影響農(nóng)民工市民化意愿、市民化能力、市民化進(jìn)程的Logistic回歸模型可以共同表示為:

根據(jù)2007年23月武漢大學(xué)《農(nóng)民工問題研究》課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)②該調(diào)查共發(fā)放問卷1000份，收回問卷812份，有效問卷741份，接受調(diào)查的農(nóng)民工的就業(yè)地分布在19個省市，輸出地分布在28個省市。調(diào)查嚴(yán)格遵循隨機(jī)抽樣原則，樣本量較大，具有較為廣泛的代表性。和Eviews6.0軟件得出的回歸結(jié)果如下(見表2)。

表2 影響農(nóng)民工市民化的Logistic模型回歸結(jié)果

續(xù)表

由模型1可見，行業(yè)因素和勞動保護(hù)因素對市民化意愿具有顯著影響(分別在10%和5%水平顯著)。其中，行業(yè)值越高，市民化意愿越弱，由描述性統(tǒng)計結(jié)果可知，制造業(yè)、運(yùn)輸、倉儲業(yè)和建筑業(yè)三個行業(yè)的農(nóng)民工的市民化意愿較高，而其他行業(yè)農(nóng)民工的市民化意愿較低;勞動保護(hù)越好，市民化意愿越強(qiáng);參加當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ系囊庠敢灿幸欢ㄓ绊?，大約在10%水平顯著，正的系數(shù)顯示，社保意愿越強(qiáng)，市民化意愿越強(qiáng);其他因素都沒有顯著影響。其中戶籍因素對農(nóng)民工市民化意愿影響不顯著，這可能與人們的認(rèn)識有所出入，但卻與同為本次調(diào)查的其他結(jié)果相一致。在農(nóng)民工不希望成為市民的原因中排在前四位的依次是“城市壓力大，不如農(nóng)村生活舒適”、“城市就業(yè)風(fēng)險大，害怕失業(yè)后生活沒有保障”、“城市房價太高，買不起住房”、“城市生活費(fèi)用太高”，分別占 22.7%、21.9%、14.6%、11.2%，而選擇“沒有城市戶口，享受不到市民待遇”的農(nóng)民工比例僅為1.7%，這說明農(nóng)民工市民化的障礙主要來自城市的工作、生活壓力和風(fēng)險，而不是戶籍因素。與農(nóng)民工不希望成為市民的原因的調(diào)查結(jié)果相類似，農(nóng)民工的最大愿望同樣不是“得到城鎮(zhèn)戶口，成為市民”(僅占3.6%)，而是“增加工資”、“擁有穩(wěn)定職業(yè)”、“子女能正常上學(xué)”和“在城里擁有自己的住房”(分別占37.8%、33.1%、16.9%、8.7%)。這些調(diào)查結(jié)果說明農(nóng)民工對是否取得城鎮(zhèn)戶口并不看重，因此戶籍因素對農(nóng)民工市民化意愿的影響就不可能顯著。

由模型2可見，性別、教育程度、外出打工時間和勞動保護(hù)狀況對農(nóng)民工的市民化能力具有顯著影響(1%水平顯著)。其中，樣本為男性、教育程度越高、外出打工時間越長和勞動保護(hù)越好，則農(nóng)民工的市民化能力越強(qiáng);而土地處置方式在10%水平上顯著，對土地越不重視(如無償轉(zhuǎn)包或拋荒)，市民化能力越強(qiáng)。因?yàn)楦鶕?jù)該調(diào)查顯示，男性、教育程度越高、外出打工時間越長和勞動保護(hù)越好的農(nóng)民工，其工資收入就越高。農(nóng)民工對土地越不重視，也從另一個側(cè)面反映的農(nóng)民工在城鎮(zhèn)的打工收入較高，否則農(nóng)民工一定會選擇由家人耕種或有償轉(zhuǎn)包。當(dāng)然無償轉(zhuǎn)包或拋荒只是農(nóng)民工在農(nóng)村土地制度難以流轉(zhuǎn)制度或交易成本較高的情況下做出的次優(yōu)選擇，但無償轉(zhuǎn)包或拋荒畢竟不能為農(nóng)民工帶來任何收益，這也在一定程度上制約了這一部分農(nóng)民工的市民化能力的進(jìn)一步提高。是否使用過親戚熟人、從事行業(yè)、戶籍因素對農(nóng)民工市民化能力的影響沒有通過顯著性檢驗(yàn)。合理的解釋可能是絕大多數(shù)農(nóng)民工(85.3%)在外出就業(yè)時都借助過親戚熟人的幫助，而他們從事的行業(yè)基本上都是非正規(guī)部門而且其就業(yè)性質(zhì)基本屬于非正規(guī)就業(yè)，因此農(nóng)民工在這兩個方面的差距并不明顯，但是這種狀況恰恰反映了農(nóng)民工在就業(yè)方面亟須解決的問題。而這種狀況主要是由于戶籍歧視造成的，因此戶籍因素對農(nóng)民工市民化能力的影響也不顯著。

由模型3可見，在市民化進(jìn)程方面，是否使用過親戚熟人、從事行業(yè)、土地處置方式對其有顯著影響，它們在1%的水平上顯著。其中，教育程度越高，市民化進(jìn)程越高，使用過親戚熟人找到工作的農(nóng)民工的市民化進(jìn)程低于沒有使用過親戚熟人找到工作的農(nóng)民工;行業(yè)值越高，市民化程度越低;對土地越不重視(如無償轉(zhuǎn)包或拋荒)，市民化能力越強(qiáng)。此外，教育程度對農(nóng)民工市民化進(jìn)程也具有顯著影響(10%水平顯著)。但性別、外出打工時間、勞動保護(hù)狀況、戶籍因素和參加當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ弦庠笇r(nóng)民工市民化的影響均不顯著。

公式(5)中，當(dāng)S≤τ時，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新速度的彈性系數(shù)為θ2，當(dāng)S＞τ時，產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新速度的彈性系數(shù)為θ1，所以它本質(zhì)上是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新速度的兩段函數(shù)。這里僅以單門檻效應(yīng)為例進(jìn)行說明，實(shí)際情況中會存在多個門檻的可能，需引入更多的虛擬變量。

通過以上分析，可以得出如下幾點(diǎn)重要結(jié)論:

第一，城鄉(xiāng)二元制度對農(nóng)民工市民化意愿有著重要影響。在城鄉(xiāng)二元制度下，我國農(nóng)業(yè)剩余勞動力被迫采取農(nóng)民工的就業(yè)模式，即身份轉(zhuǎn)變和職業(yè)轉(zhuǎn)換相背離。在這種情況下，農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移不能像其他國家那樣一次性完成，而是被分割為兩個階段。而且農(nóng)民工在城市受到各種歧視性待遇，在就業(yè)和生存狀況方面都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如城鎮(zhèn)職工，成為漂浮在城鄉(xiāng)之間的“邊緣人”。正是這種獨(dú)特的農(nóng)民工就業(yè)模式、生存狀態(tài)和勞動力轉(zhuǎn)移過程的分割，反過來又降低了他們自身的市民化預(yù)期凈收益，從而減弱了市民化動力和意愿，成為造成農(nóng)民工市民化的障礙。

第二，城鄉(xiāng)二元制度對農(nóng)民工市民化能力也有著重要影響。在城鄉(xiāng)二元制度下，由于就業(yè)歧視等制度性歧視的存在，大多數(shù)農(nóng)民工只能在城鎮(zhèn)次屬勞動力市場上就業(yè)，而次屬勞動力市場就業(yè)穩(wěn)定性差，勞動強(qiáng)度大，工資和社會福利、社會保障待遇差。因而，與不存在城鄉(xiāng)二元制度相比，實(shí)際就業(yè)率下降，實(shí)際工資性收入和非工資性收入也低得多。因此，在市民化經(jīng)濟(jì)門檻不變的情況下，城鄉(xiāng)二元制度導(dǎo)致了農(nóng)民工市民化能力凈值的下降，從而制約了農(nóng)民工市民化。

第三，具有市民化意愿和市民化能力，以及已經(jīng)成為市民的農(nóng)民工的比例呈明顯的下降趨勢。這說明，一方面，農(nóng)民工具有比較強(qiáng)烈的市民化愿望，但另一方面，由于受到市民化能力的制約，絕大多數(shù)農(nóng)民工無法轉(zhuǎn)化為市民。因此盡快提高農(nóng)民工的市民化能力成為促進(jìn)農(nóng)民工市民化的關(guān)鍵。

第四，既然城鄉(xiāng)二元制度是影響農(nóng)民工市民化的重要因素，因此加快城鄉(xiāng)二元制度的變革，對于促進(jìn)農(nóng)民工市民化具有重大意義。

三、未來城鄉(xiāng)二元制度改革的重點(diǎn)和基本思路

目前，城鄉(xiāng)二元制度改革正在加速推進(jìn)，或者說，已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵階段。然而，從實(shí)踐看，改革的目標(biāo)還不夠明確，思路也不甚清楚，制度安排也比較混亂和存在沖突，甚至制度創(chuàng)新中還經(jīng)常出現(xiàn)反復(fù)。因此，在這一關(guān)鍵階段，必須明確城鄉(xiāng)二元制度改革的重點(diǎn)和基本思路。

(一)城鄉(xiāng)二元制度改革的重點(diǎn)。

在現(xiàn)有的很多文獻(xiàn)中，戶籍制度幾乎成為眾矢之的，好像農(nóng)民工市民化受阻都是戶籍制度造成的，而城鄉(xiāng)二元制度的改革自然應(yīng)該以戶籍制度改革為突破口和重點(diǎn)。但從上面的實(shí)證分析看，目前，戶籍因素對農(nóng)民工市民化意愿、能力和進(jìn)程的影響都不顯著，影響農(nóng)民工市民化的制度性因素主要是嵌入到戶籍制度中的就業(yè)、社會保障、土地、教育等福利性的制度安排。這說明與2005年以前，尤其是20世紀(jì)90年代以前相比，隨著戶籍制度的逐步放開，尤其是一些地方將允許農(nóng)民工取得城鎮(zhèn)戶口(如藍(lán)印戶口)與享受市民待遇脫鉤以來，阻礙農(nóng)民工市民化的因素已經(jīng)從形式化的戶籍制度(即顯性戶籍墻)轉(zhuǎn)化為對農(nóng)民工的預(yù)期和收入等權(quán)利和待遇具有實(shí)質(zhì)性影響的制度安排(即隱性戶籍墻)，如就業(yè)制度、社會保障制度等。因此，未來城鄉(xiāng)二元制度改革的重點(diǎn)不能再繼續(xù)停留在形式化的戶籍制度層面，而應(yīng)該盡快切換到對農(nóng)民工的預(yù)期和收入等權(quán)利和待遇具有實(shí)質(zhì)性影響的就業(yè)制度、社會保障制度、土地制度上來。如逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，消除就業(yè)歧視，加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)，加強(qiáng)勞動保護(hù)，逐步提高農(nóng)民工的工資標(biāo)準(zhǔn)和福利待遇;改革和完善土地產(chǎn)權(quán)制度、流轉(zhuǎn)制度和征地制度，在解除土地對農(nóng)民工市民化束縛的同時，提高農(nóng)民工合法的土地承包、土地流轉(zhuǎn)和土地補(bǔ)償收益，這也在一定程度上有利于提高農(nóng)民工的市民化能力;盡快建立適合農(nóng)民工的社會保障體系，并逐步縮小與城鎮(zhèn)社會保障水平的差距，提高農(nóng)民工的參保意愿和參保率，為農(nóng)民工市民化消除后顧之憂;戶籍制度的創(chuàng)新主要是繼續(xù)將就業(yè)、社會保障等福利性制度從戶籍制度中剝離出來，盡快確立國民待遇原則。此外，加強(qiáng)農(nóng)村教育，普及農(nóng)村九年制義務(wù)教育，發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，強(qiáng)化農(nóng)民工的職業(yè)技能培訓(xùn)和其他多種形式的成人教育、繼續(xù)教育，提高農(nóng)民和農(nóng)民工的教育程度，對與提升農(nóng)民工的市民化能力，促進(jìn)市民化進(jìn)程也具有十分重要的意義。

(二)城鄉(xiāng)二元制度改革的基本思路。

為了準(zhǔn)確處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系，順利推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程，城鄉(xiāng)二元制度的改革應(yīng)該堅(jiān)持一元化方向、漸進(jìn)式改革、分類型實(shí)施、整體性推進(jìn)的基本思路，即在不損害城鎮(zhèn)居民既得利益和現(xiàn)代化進(jìn)程的前提下，根據(jù)實(shí)際情況，通過對城鄉(xiāng)二元制度的改革，分階段、有區(qū)別地逐步扭轉(zhuǎn)和取消城鄉(xiāng)分割、城市傾向的制度安排，最終形成有利于城鄉(xiāng)良性互動、和諧發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化的制度體系，為農(nóng)民工市民化提供必要的制度保障。

2.漸近式改革。從階段上看，由于制度慣性、利益集團(tuán)的阻礙以及城市的財政等承受能力等因素，農(nóng)民工市民化很難一步到位，必然要經(jīng)歷農(nóng)民工—準(zhǔn)市民的準(zhǔn)市民化階段，再從準(zhǔn)市民—市民的完全市民化階段;①所謂準(zhǔn)市民是指已經(jīng)取得了市民身份或城鎮(zhèn)戶口，但還不能與原市民享有完全相同的權(quán)利和待遇，但差距將逐步縮小;隨著市民化條件的完全成熟，準(zhǔn)市民將逐步取得與原市民完全相同的權(quán)利和待遇，這時準(zhǔn)市民將成為完全意義上的市民。從時間上看，由于農(nóng)民工市民化不能一步到位，而是要經(jīng)歷農(nóng)民工—準(zhǔn)市民，再從準(zhǔn)市民—市民等兩個階段，所以農(nóng)民工市民化不可能隨主觀愿望，一蹴而就，而是在條件成熟的情況下才能實(shí)現(xiàn)，所以農(nóng)民工市民化必然要經(jīng)歷一個相對較長的過程。因此，農(nóng)民工市民化的制度創(chuàng)新也不可能一步到位，而必然采取漸進(jìn)的方式。在漸進(jìn)式改革過程中，與農(nóng)民工市民化的兩階段相對應(yīng)，制度創(chuàng)新也應(yīng)分為兩個階段:即過渡性制度安排和最終制度安排。前者對應(yīng)的是從農(nóng)民工到準(zhǔn)市民的準(zhǔn)市民化階段，后者對應(yīng)的是從準(zhǔn)市民到市民的完全市民化階段。

3.分類型實(shí)施。在漸近式改革中，還要區(qū)別情況，根據(jù)城市大小、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、農(nóng)民工群體差異，分類型實(shí)施制度創(chuàng)新和決定創(chuàng)新進(jìn)程。(1)根據(jù)城市大小，分類型實(shí)施。城市大小不同，人口壓力、生活費(fèi)用、對農(nóng)民工素質(zhì)的要求都會存在很大差異，從而對農(nóng)民工市民化的成本、意愿、能力都會產(chǎn)生很大的影響，并最終影響到不同城市的市民化進(jìn)程。市民化進(jìn)程的快慢將對農(nóng)民工市民化制度創(chuàng)新的差異產(chǎn)生重要影響。一般來說，大城市的人口壓力大、生活費(fèi)用高、市民化成本高，對農(nóng)民工素質(zhì)和市民化能力要求也高;中小城市的城市人口壓力小、生活費(fèi)用低、市民化成本低，對農(nóng)民工素質(zhì)和市民化能力要求也低。因此，大城市的農(nóng)民工市民化和市民化制度創(chuàng)新的阻力較大，中小城市的農(nóng)民工市民化和市民化制度創(chuàng)新的阻力較小。所以，應(yīng)該重點(diǎn)推進(jìn)中小城市的農(nóng)民工市民化進(jìn)程，中小城市的市民化制度創(chuàng)新的進(jìn)程也要相對快些。(2)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，分類型實(shí)施。地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，農(nóng)民工就業(yè)機(jī)會、就業(yè)穩(wěn)定性、收入、企業(yè)和政府提供市民化待遇的能力就存在較大差異。一般來說，發(fā)達(dá)地區(qū)的就業(yè)機(jī)會多、就業(yè)較穩(wěn)定、農(nóng)民工收入穩(wěn)定而較高、企業(yè)和政府提供市民化待遇的能力強(qiáng)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的就業(yè)機(jī)會少、就業(yè)穩(wěn)定性差、農(nóng)民工收入不穩(wěn)定且較低、企業(yè)和政府提供市民化待遇能力弱。因此，應(yīng)該重點(diǎn)推進(jìn)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民工市民化進(jìn)程，加快發(fā)達(dá)地區(qū)的市民化制度創(chuàng)新進(jìn)程。(3)根據(jù)農(nóng)民工群體差異，分類型實(shí)施。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，農(nóng)民工群體出現(xiàn)了社會分層。李培林(1996)根據(jù)擁有資本和雇傭方式的不同，將農(nóng)民工分為三個不同的社會階層:占有相當(dāng)生產(chǎn)資本并雇用他人的業(yè)主(老板)、占有少量資本的自我雇用的個體工商業(yè)者(個體戶)和完全依賴打工的受薪者(打工仔)。前兩個群體屬于高收入群體，他們的素質(zhì)較高、工作較穩(wěn)定、收入水平較高、居住條件較好、社會地位較高，因而市民化能力較強(qiáng);占農(nóng)民工群體中絕大多數(shù)的第三部分人的素質(zhì)較低屬于低收入群體，他們的素質(zhì)較低、工作不穩(wěn)定、收入水平低、市民化能力較弱，他們處于城市社會的最底層或?qū)儆诔鞘猩鐣A層之外的邊緣性群體。因此，應(yīng)該重點(diǎn)推進(jìn)高收入群體的市民化進(jìn)程，市民化制度創(chuàng)新應(yīng)該主要立足于高收入群體的市民化。

4.整體性推進(jìn)。由于農(nóng)民工市民化制度創(chuàng)新是一個復(fù)雜性社會系統(tǒng)工程，涉及各種利益集團(tuán)、各個社會層面、各項(xiàng)社會制度。如果農(nóng)民工市民化制度創(chuàng)新采取單兵突進(jìn)的方式，不注意其他制度的配合和協(xié)調(diào)，則必然會與其他社會制度產(chǎn)生沖突，也會受到其他利益集體的阻止。因此，在農(nóng)民工市民化制度創(chuàng)新過程中，必須注重整體性推進(jìn)。

整體性推進(jìn)有兩層含義或?qū)哟?一是城鄉(xiāng)二元制度自身的整體性制度創(chuàng)新，即是要加強(qiáng)城鄉(xiāng)二元制度內(nèi)部的協(xié)調(diào)和配合。二是其他配套性制度與城鄉(xiāng)二元制度的整體性制度創(chuàng)新，即是要加強(qiáng)其他制度創(chuàng)新與城鄉(xiāng)二元制度創(chuàng)新的協(xié)調(diào)和配合，在創(chuàng)新城鄉(xiāng)二元制度的同時，還要同時推進(jìn)配套改革，如加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，加快城市化進(jìn)程和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實(shí)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，改革財政體制等。

四、城鄉(xiāng)二元制度改革中制度沖突的協(xié)調(diào)

近幾年來，隨著和諧社會、科學(xué)發(fā)展觀和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展等理念的陸續(xù)提出，城鄉(xiāng)二元制度改革出現(xiàn)了加速的趨勢，但是農(nóng)民工市民化率提高的速率并沒有城鄉(xiāng)二元制度改革的進(jìn)展那么快，改革的實(shí)際效果并不明顯。這似乎成為“改革—效果悖論”。為什么會造成這種局面，或改革的實(shí)際效果不理想的原因是什么，這是農(nóng)民工市民化及其制度創(chuàng)新中必須解決的重大理論問題和現(xiàn)實(shí)問題。對于這一問題，青木昌彥(2001)似乎早有預(yù)料。他在集大成的著作《比較制度分析》指出了制度關(guān)聯(lián)和相互依賴對實(shí)施效果的意外影響。本文將造成“改革—效果悖論”的原因歸結(jié)為“制度關(guān)聯(lián)和相互依賴對實(shí)施效果的意外影響”，即城鄉(xiāng)二元制度改革中的制度沖突。

城鄉(xiāng)二元制度改革中的制度沖突主要表現(xiàn)在兩個方面:一是戶籍制度與嵌入其中的就業(yè)和社會福利性制度的制度沖突。在城鄉(xiāng)二元制度中，戶籍制度成為整個制度體系的核心制度，而其他制度如社會福利性制度(包括土地制度、①這里將土地制度作為社會福利性制度，因?yàn)樵诔青l(xiāng)二元制度下，城鎮(zhèn)居民獲得了就業(yè)和社會保障等，而農(nóng)民只獲得了土地，所以土地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，也是其最主要的福利和社會保障。就業(yè)制度、社會保障制度、教育制度等)則成為嵌入戶籍制度的制度安排。由于戶籍制度的創(chuàng)新進(jìn)程較快，很多地方已經(jīng)打破了城鄉(xiāng)戶籍的界限，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，但由此帶來了一個不容忽視的問題是:一方面，統(tǒng)一了城鄉(xiāng)戶籍，農(nóng)民工獲得了城鎮(zhèn)戶口;但是另一方面，嵌入戶籍制度的其他福利性制度卻沒有跟上，如就業(yè)歧視和城市勞動力市場分割狀況依然沒有存在，農(nóng)民工社會保障與城鎮(zhèn)職工的社會保障存在較大差異。這樣，農(nóng)民工雖然取得了城鎮(zhèn)戶口，但并沒有取得與城鎮(zhèn)居民相同的權(quán)利和待遇，所以他們?nèi)〉玫某擎?zhèn)市民身份也與原有市民有著很大的區(qū)別，如有的地方將其有區(qū)別的稱作“準(zhǔn)市民”或“新市民”。從而實(shí)際上又在城鎮(zhèn)形成了新的二元結(jié)構(gòu)和二元制度。二是社會保障制度與土地制度、就業(yè)制度的制度沖突。社會保障制度與土地制度、就業(yè)制度雖然是不同域的三項(xiàng)不同的制度，但它們的功能(社會保障功能)卻發(fā)生了重疊，如果處理不當(dāng)，就難免發(fā)生沖突。這一制度沖突主要是由農(nóng)民工社會保障制度創(chuàng)新的滯后性造成的。

如何協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)二元制度改革中的制度沖突，這需要針對造成制度沖突的原因分別選擇相應(yīng)的對策。具體包括:

1.改革目標(biāo)選擇沖突的協(xié)調(diào)。一要建立利益沖突協(xié)調(diào)機(jī)制，包括利益表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)商機(jī)制、利益獲取機(jī)制和利益補(bǔ)償機(jī)制等，以縮小不同利益主體的制度創(chuàng)新凈收益的差距，協(xié)調(diào)利益差別，從而減小沖突的程度;二是要充分發(fā)揮政府在改革中的作用，確保制度公正。在改革目標(biāo)選擇中，政府必須要發(fā)揮其作為全局利益的代表者、協(xié)調(diào)者，從全局出發(fā)，統(tǒng)籌兼顧各方利益，確保制度不是服務(wù)于特權(quán)階層，確保制度創(chuàng)新不為強(qiáng)勢人群所左右，成為少數(shù)人維護(hù)和擴(kuò)大自身利益的工具;三是要發(fā)展壯大公民社會，改變農(nóng)民和農(nóng)民工的弱勢地位。

2.改革進(jìn)程快慢沖突的協(xié)調(diào)。在改革的過程中是有時滯的，也就是說在潛在利潤出現(xiàn)和使?jié)撛诶麧檭?nèi)部化的制度創(chuàng)新之間存在一定的時間間隔。中國的改革是一種漸進(jìn)式改革。因此，改革所經(jīng)歷的時間間隔可能會很長，而且時間間隔長短也會有很大的差異。如初級行動團(tuán)體的形成基于潛在利潤的發(fā)現(xiàn)，因此能否發(fā)現(xiàn)潛在利潤，對潛在利潤大小的判斷，以及發(fā)現(xiàn)潛在利潤所需要的時間成為制約形成初級行動團(tuán)體的重要因素。新的改革方案的提出和方案的評估、選擇也可能會因認(rèn)知方面的原因而需要很長的時間。再者，各個過程的轉(zhuǎn)換和銜接單純靠民間力量和地方政府與組織可能也需要更長的時間。因此為了縮短時間間隔，需要中央政府發(fā)揮其組織和引導(dǎo)作用，如幫助潛在利潤的發(fā)現(xiàn)，參與新的改革方案的提出、評估、選擇和實(shí)施，并且盡快推動各個過程的轉(zhuǎn)換和銜接。

3.改革階段性重點(diǎn)定位沖突的協(xié)調(diào)。首先，要根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、農(nóng)民工市民化所面臨的主要制度障礙、城鄉(xiāng)二元制度各項(xiàng)子制度的利益關(guān)系的復(fù)雜程度及其在城鄉(xiāng)二元制度體系中的地位和作用，明確不同階段的改革重點(diǎn)。其次，要處理好重點(diǎn)制度的改革與其他制度的關(guān)系。由于城鄉(xiāng)二元制度內(nèi)部子制度的制度關(guān)聯(lián)性和相互依賴性很強(qiáng)，因此在某個階段除了需要對重點(diǎn)制度的改革外，還需要其他子制度的配套改革，這樣才能推進(jìn)城鄉(xiāng)二元制度的整體性改革，避免制度沖突。最后，要加強(qiáng)階段性重點(diǎn)制度改革的更替和切換。當(dāng)社會經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生了變化，勞動力轉(zhuǎn)移或農(nóng)民工市民化的任務(wù)或階段發(fā)生了轉(zhuǎn)換，制度創(chuàng)新的重點(diǎn)也要隨之更替和切換。

4.地區(qū)差異沖突的協(xié)調(diào)。一要加強(qiáng)對地區(qū)利益差異的協(xié)調(diào)。這包括通過制度的整體性設(shè)計，盡量從制度上協(xié)調(diào)地區(qū)的利益訴求，以及在制度設(shè)計之外對受損的地區(qū)進(jìn)行利益補(bǔ)償，最終達(dá)到利益的基本平衡。二要加強(qiáng)中央政府的統(tǒng)一規(guī)劃、指導(dǎo)和監(jiān)督。三要加快欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小地區(qū)發(fā)展不平衡。

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