約束性考核促進(jìn)了官員的減排激勵(lì)嗎

袁凱華，李后建，林章悅

(1.廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建廈門361005;2.四川農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，四川成都625014;3.天津財(cái)經(jīng)大學(xué)中國濱海金融協(xié)同創(chuàng)新中心，天津300222)

一、引 言

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出高速增長的態(tài)勢，被世人稱為“增長的奇跡”。目前對(duì)于中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡，市場維護(hù)型財(cái)政聯(lián)邦主義和政治晉升錦標(biāo)賽理論給予了很好的經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋。然而，在中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡的背后，發(fā)達(dá)國家上百年工業(yè)化所導(dǎo)致的環(huán)境問題，卻在中國短短30年的快速發(fā)展中集中出現(xiàn)。根據(jù)國家環(huán)境規(guī)劃院的估算，中國2004－2010年間環(huán)境退化成本的增速已達(dá)13.7%，遠(yuǎn)超經(jīng)濟(jì)增長速度。因此，如何有效協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境保護(hù)之間的兩難沖突、提升環(huán)境治理激勵(lì)、避免西方國家“先污染、后治理”的傳統(tǒng)弊端已經(jīng)成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。而面臨緊迫的環(huán)境問題，繼2007年首次將SO2(二氧化硫)與COD(化學(xué)需氧量)列為約束性考核目標(biāo)之后，中央政府進(jìn)一步將NOX(氮氧化物)、NO2(二氧化氮)列入“十二五”規(guī)劃的約束范圍，以走出當(dāng)前的污染困境。同樣針對(duì)環(huán)境問題，理論界亦進(jìn)行了廣泛而深入的探討。

最早的污染假說將環(huán)境問題視為經(jīng)濟(jì)增長的副產(chǎn)品(Meadows et al.，1972)［1］。為了進(jìn)一步對(duì)羅馬俱樂部假說進(jìn)行修正說明，Grossman＆Krueger(1995)提出了環(huán)境庫茨涅茨曲線(Environmental Kuznets Curve，EKC)［2］，成為不少學(xué)者實(shí)證研究的起點(diǎn)。但是，當(dāng)形態(tài)設(shè)定過于簡單的EKC曲線與復(fù)雜的國內(nèi)減排情形相遇時(shí)，其穩(wěn)定性頗受質(zhì)疑。包群與彭水軍(2006)［3］雖然利用 1996 －2000(“九五”期間)的省際面板數(shù)據(jù)，論證了環(huán)境庫茨涅茨曲線在工業(yè)粉塵、煙塵以及二氧化硫?qū)用娴暮侠硇?但是當(dāng)面板數(shù)據(jù)擴(kuò)展到2002年(“十五”期間)時(shí)，二氧化硫與工業(yè)粉塵的排放總量卻呈現(xiàn)出N型轉(zhuǎn)變(彭水軍與包群，2006)［4］。而這一時(shí)間擴(kuò)展下“倒U型”假說脆弱性的現(xiàn)象，似乎揭示了當(dāng)前的污染排放受制于政策變動(dòng)(五年規(guī)劃)的特點(diǎn)。繼EKC形態(tài)爭議之后，監(jiān)管政策成為環(huán)境污染研究的焦點(diǎn)。利用外國資本的不斷流入可能帶來骯臟產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移的“污染天堂”假說(Markusen，1999)［5］，劉渝琳等(2007)［6］發(fā)現(xiàn)低環(huán)境規(guī)制雖然吸引了大量外資流入，卻同時(shí)帶來了高額的污染排放，我國正在淪為跨國資本的“污染避難所”。但是伴隨著FDI的研究深入到區(qū)域?qū)用?，鄧玉萍和許和連(2012)［7］指出FDI僅在環(huán)境規(guī)制較低的中西部地區(qū)加重了污染排放，污染天堂假說并不具備普適性。不難看出，如果環(huán)境規(guī)制構(gòu)成了決定污染天堂假說的關(guān)鍵因素，那么政府行為才是影響污染排放的根源所在。

事實(shí)上，分權(quán)競爭的文獻(xiàn)較早的對(duì)政府環(huán)境行為做出了回應(yīng)。通過引入官員需求的分權(quán)理論，Qian Yingyi(1997)［8］指出政府官員存在著尋求自身的利益而做出與轄區(qū)居民愿望相悖的決策動(dòng)機(jī)，比如降低環(huán)境規(guī)制，從而吸引高污染的企業(yè)進(jìn)入。在分權(quán)理論的基礎(chǔ)上，楊瑞龍與章泉(2007)［9］通過財(cái)政激勵(lì)作為切入視角，驗(yàn)證了財(cái)政分權(quán)程度與環(huán)境污染之間正向關(guān)聯(lián)的結(jié)論。而為了更加深入刻畫政治官員的晉升激勵(lì)，Jia(2012)［10］巧妙地將政治關(guān)系納入分析框架，發(fā)現(xiàn)了與中央政治局常委的關(guān)聯(lián)程度刺激了地方政府犧牲環(huán)境、謀取晉升的動(dòng)機(jī)。盡管立足于官員激勵(lì)角度的文獻(xiàn)受到了廣泛關(guān)注與認(rèn)可，但此類研究卻未真正涉及晉升與污染之間的關(guān)系，同樣忽略了約束性考核帶來的激勵(lì)變化的特點(diǎn)使其結(jié)論是否有效伴隨了很大程度的不確定性。

根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)不斷深化推進(jìn)的趨勢，可以發(fā)現(xiàn)雖然官員晉升激勵(lì)帶來的環(huán)境難題已成為越來越多研究的共識(shí)，但是針對(duì)政策激勵(lì)、尤其是約束性考核這一首次明確列為官員晉升重要標(biāo)準(zhǔn)的政策研究卻相對(duì)鮮見，使得激勵(lì)不足加重污染的結(jié)論存在著一定的局限，更對(duì)當(dāng)前的環(huán)境政策是否有效、進(jìn)一步的減排政策應(yīng)該如何推行等問題無法有效解答。同樣，面對(duì)“十一五”期間約束性減排任務(wù)的順利完成，中央政府進(jìn)一步將“十二五”期間的約束性考核范圍擴(kuò)大，約束性政策似乎成為扭轉(zhuǎn)生態(tài)惡化的關(guān)鍵所在，但頗具諷刺意味的是，2011年之后各大城市紛紛上演的“十面霾伏”似乎又給當(dāng)前的污染減排一記重重的耳光。為何作為霧霾主要來源的二氧化硫?qū)崿F(xiàn)減排的同時(shí)，霧霾現(xiàn)象卻日趨惡化?“十一五”減排是否僅僅帶來個(gè)別污染物的有效控制、約束性指標(biāo)是否導(dǎo)致“污染之手”伸向其他非考核物的問題值得深思。因此，科學(xué)評(píng)估當(dāng)前的環(huán)境政策將為“十二五”規(guī)劃的進(jìn)一步減排治理提供合理參考。

鑒于現(xiàn)有理論對(duì)環(huán)境污染問題無法提供較好的解釋，本文試圖立足于政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度提出一個(gè)新的假說機(jī)制:我們認(rèn)為不斷強(qiáng)化的約束性考核壓力雖然在一定程度上提升了官員治理環(huán)境物品的積極性，但是由于強(qiáng)外溢物品存在著既無法清楚界定責(zé)任歸屬、又無法將污染成本內(nèi)部化的弊端，地方官員往往傾向于有選擇的強(qiáng)化本地約束性物品的治理，致使約束性考核物品形成差異化的減排格局;而在官員晉升這場零和博弈之中，單維GDP考核與環(huán)境壓力的雙重約束，使得地方官員為了最大程度的提升晉升概率而將“污染之手”伸向非考核、強(qiáng)外溢性物品之上，從而造就了當(dāng)前“霧霾”現(xiàn)象的日益惡化。本文將以上行為視為約束性考核政策下，激勵(lì)不足帶來的策略性減排困境，并為這一理論提供一個(gè)豐富的邏輯框架。同時(shí)考慮到晉升官員在政治錦標(biāo)賽中的示范效應(yīng)以及約束性考核帶來的晉升規(guī)則變化的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)事實(shí)，本文將通過倍差(DID)模型為策略性減排假說提供合理的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。

本文的主要貢獻(xiàn)可能有以下幾點(diǎn):首先，本文試圖提供一種關(guān)于中國環(huán)境污染的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋，即所謂環(huán)境的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，在這種解釋中，我們強(qiáng)調(diào)中國解決政府官員激勵(lì)和政府治理問題的獨(dú)特方式，豐富了我們對(duì)中國環(huán)境治理問題的理解;其次，本文基于約束性考核這一首個(gè)明確列為官員晉升標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)，兼顧外溢性差異造就的減排分化，基于倍差模型，客觀評(píng)估了當(dāng)前環(huán)境激勵(lì)政策的效用，為進(jìn)一步的減排治理提供了借鑒與參考;最后，本文驗(yàn)證了雙重約束下的激勵(lì)不足假說而非其他環(huán)境污染理論構(gòu)成了當(dāng)前污染排放惡化尤其是“霧霾天氣”的主因，未來的環(huán)境政策在強(qiáng)化激勵(lì)約束的同時(shí)，更應(yīng)合理把握不同公共物品的外溢特性、有效規(guī)避環(huán)境治理中的策略性排放的短視行為。

根據(jù)以上思路，余后部分安排如下:第二部分為約束性考核下策略性減排假說的提出;第三部分為本文的研究設(shè)計(jì);第四部分進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)分析;最后為總結(jié)性評(píng)論與政策建議。

二、策略性減排假說的提出

(一)單維任務(wù)下的環(huán)境問題

為了改變早期的窮困落后局面，作為委托人的中央政府長期實(shí)行GDP單維考核的晉升體系，這種方式雖然極大地提升了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情，卻也加劇了代理人(地方政府)的行為扭曲(周黎安，2007)［11］。單維任務(wù)體系下，中央政府無法了解地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真實(shí)成本，地方官員存在著以犧牲環(huán)境為代價(jià)最大限度換取增長的激勵(lì)，形成了經(jīng)濟(jì)增長替代社會(huì)發(fā)展的畸形模式，從而也造就了“染色的中國奇跡”(聶輝華與李金波，2007)［12］。

實(shí)際上，早在改革開放初期，中央政府便已意識(shí)到了合理保護(hù)環(huán)境的重要性，并起步編制了國家第一個(gè)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃。但是1996年之前的環(huán)境類規(guī)劃，多是中央環(huán)境領(lǐng)導(dǎo)小組的計(jì)劃或建議性文件，缺乏相對(duì)的政治效力。為了匡正經(jīng)濟(jì)增長中的環(huán)境問題，國務(wù)院中央不僅在1997年的環(huán)境規(guī)劃中首次將環(huán)境保護(hù)上升到了國家層面，更進(jìn)一步提出了控制污染物總量為主線，實(shí)現(xiàn)二氧化硫、塵(煙塵及工業(yè)粉塵)、化學(xué)需氧量、氨氮、工業(yè)固體廢物等主要污染物10%的減幅目標(biāo)。遺憾的是，在環(huán)境激勵(lì)的缺失下，作為代理人的地方政府存在著偏離中央政策的動(dòng)機(jī)，導(dǎo)致了“十五”環(huán)境規(guī)劃的基本破產(chǎn)——無論是化學(xué)需氧量的2.1%①第二部分的相關(guān)減排數(shù)據(jù)均來自于歷年的環(huán)境狀況公報(bào)或環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒。的微弱變化還是二氧化硫27.8%的巨幅增加，都與“十五”規(guī)劃的削減10%目標(biāo)相距甚遠(yuǎn)，扭轉(zhuǎn)這一不利局面亟待考核力度的進(jìn)一步強(qiáng)化。

(二)雙重約束下的減排困境

正是基于這一背景，“十一五”環(huán)境規(guī)劃明確將總量減排列為約束性考核指標(biāo)，試圖改變當(dāng)前的環(huán)境激勵(lì)不足問題。為了進(jìn)一步將考核方法可操作化，中央政府2007年出臺(tái)的《主要污染物總量減排考核辦法》，將SO2與COD的總量減排作為對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部晉升考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，實(shí)行問責(zé)制和“一票否決”制。這一政策的出臺(tái)不僅表明了中央政府環(huán)境治理方面更為強(qiáng)烈的決心，更從體制方面彌補(bǔ)了地方官員在環(huán)境投入任務(wù)方面約束不足的缺陷，對(duì)于扭轉(zhuǎn)以往唯GDP是瞻而置環(huán)保于不顧的晉升行為具有重大意義。為了避免約束性指標(biāo)完成不足而被淘汰出局的風(fēng)險(xiǎn)，省級(jí)政府在任務(wù)制定上層層加碼(周雪光與練宏，2012)［13］，對(duì)于市縣兩級(jí)實(shí)行了更為嚴(yán)苛的考核總量，形成了為“及格”而努力的另類“達(dá)標(biāo)競賽”格局(Zhou et al.，2013)［14］。遺憾的是，層層加碼的環(huán)境壓力雖然增強(qiáng)了地方政府治理污染的約束性，使得地方政府面臨經(jīng)濟(jì)增長與環(huán)境發(fā)展的雙重考核任務(wù)，但多重任務(wù)的委托代理模型中，代理人顯然存在著任務(wù)選擇上的偏好之別(Mathias Dewatripont et al.，2000［15］;Kahn et al.，2013［16］)，從而造就了當(dāng)前的策略性排放困境。

拋開不同時(shí)點(diǎn)上的技術(shù)、結(jié)構(gòu)差異，僅從2007年前后的約束性指標(biāo)排放總量的變化來看，任務(wù)考核使得工業(yè)SO2與工業(yè)COD的治理取得了長足性進(jìn)展，但其減排效果因類而異:在核密度分布方面，盡管工業(yè)SO2與工業(yè)COD均實(shí)現(xiàn)了左移之勢，但工業(yè)COD排放的移動(dòng)速度更為明顯;在減排環(huán)比變化方面，工業(yè)SO2與工業(yè)COD均實(shí)現(xiàn)了考核以后的同步減排，但在減排速度上工業(yè)COD明顯優(yōu)于工業(yè)SO2。分化明顯的減排差異表明，外溢性特征可能成為影響減排工作的重要因素(Oates，1982)［17］。工業(yè)COD強(qiáng)烈致癌、本地污染、責(zé)任界定明顯以及為本地經(jīng)濟(jì)增長帶來損失較重的特性，強(qiáng)化的環(huán)境壓力更易驅(qū)使其成為減排目標(biāo)首選，但相比而言，強(qiáng)腐蝕性卻外溢性明顯、污染責(zé)任難以界定的工業(yè)SO2卻使政治官員原本較低的環(huán)境激勵(lì)受到了更進(jìn)一步的抑制、打壓。

由此，我們提出本文的第一個(gè)研究假說。

H1:約束性考核給予了官員避免考核失敗、從而喪失晉升資格的壓力，使得片面追求經(jīng)濟(jì)增長的短視行為得到了部分糾正，但受外溢性差異的影響，污染源難以界定、污染責(zé)任難以追究的約束性指標(biāo)面臨著更低減排激勵(lì)，致使晉升官員在約束性指標(biāo)的減排方面因外溢性不同而呈現(xiàn)策略性分化的特點(diǎn)。

遺憾的是，約束性考核政策的不足不僅僅局限于此。與經(jīng)濟(jì)增長的實(shí)質(zhì)利益與減排考核的強(qiáng)制約束相比而言，未被例如指標(biāo)范圍的物品更易遭受這種選擇行為的沖擊。一方面，達(dá)標(biāo)競賽難以撼動(dòng)GDP晉升競賽的主導(dǎo)地位，環(huán)保事業(yè)的投資雖然可以顯著改善區(qū)域環(huán)境，但與基礎(chǔ)設(shè)施投資帶來的財(cái)稅收益與晉升利益相比差距甚遠(yuǎn)，使得以晉升為目的的政治官員缺乏投資環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力不足(Wu et al.，2013)［18］。另一方面，未被列入考核范圍的公共物品面臨著寬松的減排壓力，而強(qiáng)外溢性的環(huán)境物品的無界性，進(jìn)一步激勵(lì)著政治官員將“污染之手”轉(zhuǎn)向此類物品之上，以同時(shí)滿足政治晉升與達(dá)標(biāo)考核的雙重任務(wù)。

表1 四類污染物的減排變化

圖1 1997、2006、2007與2012年四類污染物排放的核密度分布函數(shù)

而這一猜想與當(dāng)前的差異化減排特征十分契合。由于COD的強(qiáng)力致癌與SO2的高度致腐特點(diǎn)，工業(yè)廢水、工業(yè)廢氣雖然同樣對(duì)地方環(huán)境造成了創(chuàng)傷，但受限于種類構(gòu)成較多的緣故，一直在考核范圍邊緣徘徊。缺乏有效考核的此類物品，更易成為粗放型經(jīng)濟(jì)模式之下的犧牲品。對(duì)比主要污染物在約束性考核前后時(shí)期的環(huán)比變化與主要年份的核密度分布差異，可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有污染物排放因是否考核、是否具有外溢性而呈現(xiàn)出以下特點(diǎn):首先，無論是約束性考核政策出臺(tái)之前階段(1997－2006)還是約束性考核出臺(tái)之后的時(shí)期(2007－2012)，工業(yè)化學(xué)需氧量與工業(yè)二氧化硫的排放量明顯好于工業(yè)廢水與工業(yè)廢氣，表明著當(dāng)前的地方政府雖然存在著犧牲環(huán)境的動(dòng)機(jī)，但在選擇上因是否考核而呈現(xiàn)差異分化;其次，無論是哪一時(shí)期，工業(yè)化學(xué)需氧量的減排速度總要好于工業(yè)二氧化硫、工業(yè)廢水的減排速度總是優(yōu)于工業(yè)廢氣的現(xiàn)象，意味著強(qiáng)外溢性的公共物品容易成為犧牲環(huán)境發(fā)展模式的首選;最后，比較四類污染物不同時(shí)期的污染排放，可以發(fā)現(xiàn)即使在環(huán)境壓力最為嚴(yán)厲的階段，工業(yè)廢氣排放仍在有增無減的不斷惡化，表明考核相對(duì)寬松、外溢較為明顯的污染物面臨著更為艱巨的治理難度。

基于這一特征，本文提出約束考核下的第二個(gè)策略性減排假說。

H2:不斷強(qiáng)化的考核指標(biāo)雖然給予了一定的任務(wù)壓力，但在尚未改變的單維晉升體系下，未被列入考核范圍卻有呈現(xiàn)強(qiáng)外溢性的公共物品，更易成為最大限度謀取晉升同時(shí)完成達(dá)標(biāo)任務(wù)的犧牲品，致使污染減排陷入“東拆西補(bǔ)”的泥潭。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)模型設(shè)定

為了驗(yàn)證前文的理論假說，本文將借助于倍差模型進(jìn)行實(shí)證分析。

倍差法又名雙重差分，是政策評(píng)估中的一種常用計(jì)量手段。其基本思路在不可觀測的因素不隨時(shí)點(diǎn)變動(dòng)成立的基礎(chǔ)上，通過選擇一個(gè)不受政策變化影響的對(duì)照組(Control Group)和一個(gè)受到政策影響的處理組(Treat Group)進(jìn)行某項(xiàng)指標(biāo)變化量的對(duì)比，以此反應(yīng)政策變化的凈效應(yīng)(Ashenfelter and Card，1985)［19］。由于其理論清晰、數(shù)據(jù)要求相對(duì)較低，在氣候變化(Miguel，2004)［20］、官員晉升(徐現(xiàn)祥等 2007)［21］、以及公共政策(周黎安等，2005)［22］方面得到了廣泛的應(yīng)用。

我們認(rèn)為，借鑒這一模型進(jìn)行約束性考核政策效應(yīng)的評(píng)估具有如下優(yōu)勢。首先，在已有的中國環(huán)境污染研究中，片面的晉升激勵(lì)的導(dǎo)致地方官員主動(dòng)降低管制以吸引外資、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、謀取晉升的短視行為已經(jīng)成為越來越多的共識(shí)。但是，正如前文所述，過多的研究依賴于財(cái)政分權(quán)程度進(jìn)行晉升激勵(lì)的衡量。分權(quán)指標(biāo)的缺陷在于其僅僅衡量了地方政府財(cái)政收支方面的變化，財(cái)政激勵(lì)難以直接準(zhǔn)確衡量地方官員的晉升激勵(lì)。與此相反，約束性考核作為晉升官員必須滿足的任務(wù)，利用官員升遷的數(shù)據(jù)可以直接測量官員晉升與環(huán)境污染之間的關(guān)聯(lián)。其次，以約束性考核為分界點(diǎn)，通過比較晉升組與非晉升組兩類樣本的污染行為，我們得以精確的評(píng)估約束性考核是否改變了晉升官員的政治激勵(lì)。以環(huán)境污染為例，除了減排考核外，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、外商直接投資等都起到了重要的影響，難以將考核的單獨(dú)作用剝離開來，從而導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的偏誤。更為重要的是，環(huán)境治理還受到眾多不可觀測變量的沖擊，例如社會(huì)公眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量的關(guān)注力度，進(jìn)一步弱化了政策評(píng)估的準(zhǔn)確性(包群等，2013)［23］。而通過對(duì)比處理組與參照組排污變化的雙重差分，我們能較好的控制可觀測與不可觀測因素的影響。

具體地講，我們把全樣本分為兩組——發(fā)生晉升的省份與未發(fā)生晉升的省份，對(duì)應(yīng)于自然實(shí)驗(yàn)中的實(shí)驗(yàn)組與控制組，再按約束性考核政策的出臺(tái)時(shí)間將全部年份分為改革前(1997年－2006年)與改革后(2007年－2012年)兩個(gè)階段，這樣就可以通過對(duì)比實(shí)驗(yàn)組與控制組在兩期的變化研究改革政策的效果。按照這一設(shè)想，本文將采用公式(1)作為基本的估計(jì)方程。其中，lnP為排污量，利用地區(qū)工業(yè)COD、工業(yè)SO2、工業(yè)廢水以及工業(yè)廢氣年度排放量的對(duì)數(shù)衡量;dT為約束性考核前后時(shí)期的虛擬變量，dT=1代表約束性考核以后的時(shí)期，dT=0代表約束性考核實(shí)施之前的時(shí)期，dT的統(tǒng)計(jì)系數(shù)代表約束考核時(shí)期對(duì)排污量的作用力度;dP為各個(gè)省份的官員晉升情況①依據(jù)陶然(2010)［24］定義的晉升標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。，dP=1代表處理組，即發(fā)生官員晉升的省份，dP=0代表對(duì)照組，即沒有晉升的省份，dP的統(tǒng)計(jì)系數(shù)代表官員晉升對(duì)排污量的影響;dT和dP的交互作用表示實(shí)施約束性考核政策對(duì)晉升官員環(huán)境激勵(lì)的凈影響，它在統(tǒng)計(jì)學(xué)上等于處理組在事件年前后的差異減去對(duì)照組在事件年前后的差異，即所謂的“雙重差分”;ε為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)。需要說明的是，盡管工業(yè)廢水、工業(yè)廢氣并非約束性考核指標(biāo)，本文同樣利用倍差分模型進(jìn)行處理的目的在于檢驗(yàn)政策變化下策略性污染轉(zhuǎn)移假說的合理性。

表2 倍差法的基本原理

由于雙重差分模型的有效性可能受到變量缺失的威脅，我們在遵循現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上加入控制變量CV以及利用官員外生特征的工具變量IV進(jìn)行2SLS(兩階段最小二乘)估計(jì)?？刂谱兞緾V主要包括:地方經(jīng)濟(jì)增長率dlngdp，為了避免不同時(shí)點(diǎn)下環(huán)境庫茲涅茨曲線的形態(tài)差異以及過度引入高次項(xiàng)帶來的共線性偏誤，我們利用省市GDP的對(duì)數(shù)差分值進(jìn)行經(jīng)濟(jì)增長因素的衡量替代;地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)second，為第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重進(jìn)行衡量，以控制產(chǎn)業(yè)差異對(duì)排污量的影響;外商直接投資水平lnfdi，為各省市利用外商直接投資總額的對(duì)數(shù)，以考慮“污染天堂”假說的影響。因此，將加入控制變量后的模型擴(kuò)展為:

同時(shí)基于工具變量選擇上的外生性與相關(guān)性準(zhǔn)則，本文主要利用官員的年齡age以及教育背景school(高中及以下為0，大專及本科為1，碩士及以上為2)進(jìn)行工具變量的構(gòu)造:首先，根據(jù)常識(shí)性判斷，官員的個(gè)體特征是嚴(yán)格外生的，一般不會(huì)對(duì)地方排污量構(gòu)成直接影響;其次，基于我國吏治改革的年輕化與知識(shí)化潮流，官員的年齡與教育背景都是政治官員順利晉升的重要籌碼(喬坤元，2013)［25］;第三，選擇多個(gè)工具變量可以根據(jù)Sargan檢驗(yàn)，以驗(yàn)證工具變量是否具有嚴(yán)格外生的特性。由此，我們選擇以上兩個(gè)工具變量進(jìn)行潛在內(nèi)生性偏誤的修正。

(二)數(shù)據(jù)來源與變量描述性統(tǒng)計(jì)

考慮到城市層面的污染數(shù)據(jù)相對(duì)匱乏，本文選擇省際層面的樣本作為主要觀測對(duì)象。由于重慶在1997之后開始直轄，西藏自治區(qū)在環(huán)境污染方面的遺漏統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)較多。因此，本文選用了1997－2012年除西藏以外的大陸30個(gè)省市作為觀測樣本。在污染物樣本選擇上，限于工業(yè)固體廢棄物、工業(yè)煙塵與工業(yè)粉塵等主要污染指標(biāo)的排放量自2010年以后不再統(tǒng)一公布，考慮到工業(yè)廢水與工業(yè)COD、工業(yè)廢氣與工業(yè)SO2之間的從屬關(guān)系，本文選擇以上四類污染物作為模型檢驗(yàn)的主要樣本。而在官員晉升的樣本選擇上，按照張莉等(2013)［26］的觀點(diǎn)市委書記與市長雖然同樣作為地區(qū)首長，書記側(cè)重于人事工作，而市長則主管行政命令的下達(dá)、負(fù)責(zé)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)轉(zhuǎn)，我們選用各地省長作為官員樣本。需要說明的是，官員晉升為本文的重要核心變量，但是晉升與否取決于任期內(nèi)的長期結(jié)果，并非晉升當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)或環(huán)境行為，因此本文僅采用了截止當(dāng)今已發(fā)生省長升遷的省份作為觀測樣本。以福建省省長蘇樹林為例，由于其從2011年7月至今一直擔(dān)任福建省省長而未發(fā)生變遷，無法對(duì)其未來的晉升做出預(yù)期，本文將此類樣本剔除在外。而限于省長更替數(shù)據(jù)尚無官方統(tǒng)計(jì)，我們對(duì)此進(jìn)行手工搜集。具體而言，有關(guān)省長年齡、教育水平以及工作升遷的數(shù)據(jù)都是我們查閱《中華人民共和國職官志》、人民網(wǎng)(www.people.com.cn)，新華網(wǎng)(www.xinhuanet.com)和“百度百科”(http://baike.baidu.com)，并經(jīng)過反復(fù)核對(duì)而獲得的。除此之外，其他數(shù)據(jù)均來自于《中國環(huán)境年鑒》、《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》與中國經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)。

四、經(jīng)驗(yàn)分析

遵循研究設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，本文的經(jīng)驗(yàn)分析主要從基于雙重差分的考量、工具變量的進(jìn)一步糾偏處理以及替換被解釋變量的穩(wěn)健性分析等方面入手。

(一)倍差模型的初步檢驗(yàn)

根據(jù)歷年環(huán)境規(guī)劃考核物的不同，本文將自“九五規(guī)劃”以來一直列為考核物品的工業(yè)COD與工業(yè)SO2和長期未受重視的工業(yè)廢水、工業(yè)廢氣帶入式(2)進(jìn)行倍差模型的檢驗(yàn)。

表3 基于分類污染物的倍差模型檢驗(yàn)

表3的結(jié)果顯示:

1.從約束性考核物層面的核心解釋變量上看，官員晉升dP僅對(duì)工業(yè)SO2的排放有著明顯的抑制作用，而政策變化dT與交互項(xiàng)系數(shù)dP·dT僅對(duì)工業(yè)COD起到了約束性考核作用。根據(jù)這一結(jié)果，我們推斷，由于考核指標(biāo)的敏感性，具有晉升概率的官員不敢在此類物品上貿(mào)然排放，同時(shí)相對(duì)于工業(yè)SO2的排放責(zé)任難以追究、治理收益與成本不對(duì)成的特性(周權(quán)雄，2009)［26］，弱外溢性、本地危害較重且排放責(zé)任容易界定的工業(yè)COD治理顯然具有更強(qiáng)的全體樣本激勵(lì)性，從而造就了晉升僅對(duì)SO2排放顯著;而時(shí)期系數(shù)dT僅在工業(yè)COD排放上具有統(tǒng)計(jì)意義的原因在于約束性政策的出臺(tái)僅僅帶動(dòng)了全體官員治理本地物品的積極性;而僅在工業(yè)COD方面負(fù)向顯著的交互項(xiàng)系數(shù)dP·dT同樣進(jìn)一步宣判了當(dāng)前的約束性考核政策的部分失效，即約束性政策指標(biāo)僅僅加強(qiáng)了本地物品的治理，而對(duì)工業(yè)SO2方面的治理基本無效。約束性考核物品在減排激勵(lì)上的差異，意味這一政策雖然提升了對(duì)于本地經(jīng)濟(jì)增長危害較重、影響晉升概率物品的環(huán)境激勵(lì)，但“達(dá)標(biāo)競賽”下強(qiáng)外溢性物激勵(lì)不足問題仍然難以扭轉(zhuǎn)，外溢性差異帶來的約束性減排策略政策差異化假說1得到了初步驗(yàn)證。

2.而對(duì)于非約束性考核物層面:工業(yè)廢水的交互項(xiàng)dP·dT與工業(yè)廢氣的政策變動(dòng)dT雖然均在10%水平上顯著，但其作用符號(hào)卻呈現(xiàn)兩極分化之勢。強(qiáng)外溢性物品的公共治理難度的結(jié)果雖與李永友和沈坤榮(2008)［27］的結(jié)果有著一定程度的相似性，但雙重差分系數(shù)以及時(shí)期虛擬變量的差異卻進(jìn)一步揭示了當(dāng)前公共物品治理層面的策略性分化:工業(yè)廢水的本地性使其受到了約束性考核政策的惠及，地方政府在減控約束性指標(biāo)的同時(shí)，亦強(qiáng)化了本地物品的治理，使得工業(yè)廢水的排放呈現(xiàn)收斂之勢;不幸的是，受限于強(qiáng)外溢性與非考核指標(biāo)的雙重劣勢，工業(yè)廢氣排放不但沒有因約束性考核的出臺(tái)而呈現(xiàn)削減趨勢，反而成為晉升激勵(lì)與減排約束雙重壓力下的政治犧牲品。我們認(rèn)為，相對(duì)于考核指標(biāo)，非考核指標(biāo)方面的雙重差分結(jié)果初步顯示了假說2的合理性，即受制于GDP導(dǎo)向的“晉升競賽”與約束性指標(biāo)的“達(dá)標(biāo)競賽”雙重影響，非考核、強(qiáng)外溢性物品更容易成為環(huán)境約束下最大限度謀取晉升的理想替代品，“東拆西補(bǔ)”的減排困境難以避免，激勵(lì)不足帶來的短視行為被進(jìn)一步扭曲放大。

3.在控制變量上，始終顯著為正的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)second符合預(yù)期，但作用趨異的經(jīng)濟(jì)增長dlngdp與外商投資lnfdi，進(jìn)一步為當(dāng)前的策略性減排提供了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。列(1)到列(4)中的經(jīng)濟(jì)增長變量dlngdp在工業(yè)COD與工業(yè)廢水方面為負(fù)，卻在外溢性物品工業(yè)二氧化硫與工業(yè)廢氣上顯著為正，表明當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增長更多的是以犧牲強(qiáng)外溢性物品的模式進(jìn)行發(fā)展;差異化明顯的外商直接投資lnfdi，雖然在弱外溢性物品排放上顯著地起到抑制作用、卻對(duì)強(qiáng)外溢性物品工業(yè)二氧化硫以及工業(yè)廢氣顯著為正的特征與賀文華(2010)［28］研究結(jié)果部分類似，顯示了外商直接投資同樣在環(huán)境污染方面呈現(xiàn)策略性分化的特征。分化明顯的統(tǒng)計(jì)系數(shù)以及作用方向，不僅僅是對(duì)以往增長極限假說與污染天堂假說的挑戰(zhàn)，同樣證明了地方政府在經(jīng)濟(jì)增長與引資過程中更加重視本地弱外溢性物品的治理，政治官員的經(jīng)營動(dòng)機(jī)才是決定污染發(fā)生與否的重要原因(鄧玉萍與許和連，2013)［7］，而其他假說僅僅是是一個(gè)晉升體系下的表面現(xiàn)象。

結(jié)合以上實(shí)證結(jié)果我們發(fā)現(xiàn)考慮到約束性政策帶來的時(shí)點(diǎn)變化后，官員晉升雖未直接加劇了污染排放，但這并不意味著激勵(lì)不足帶來的環(huán)境惡化局面已經(jīng)徹底改善:在不斷強(qiáng)化的環(huán)境壓力與高度競爭的晉升體制下，強(qiáng)約束性的考核物品使得政府不得不為避免晉升資格的喪失而付諸一定程度減排努力，而晉升誘惑以及強(qiáng)外溢性物品的排放責(zé)任難以界定，使得理性的官員在強(qiáng)化本地物品、考核指標(biāo)治理的同時(shí)，部分程度弱外強(qiáng)外溢、非考核物品的治理，甚至刻意降低此類污染物治理門檻，從而實(shí)現(xiàn)減排約束下最大程度謀取晉升的目的。至此，不難發(fā)現(xiàn)，減排效果因是否考核與是否具有強(qiáng)外溢性而呈現(xiàn)出策略性分化的假說得到了全面驗(yàn)證，為達(dá)標(biāo)而努力的減排模式難以從根本上解決晉升激勵(lì)下的環(huán)境問題。

(二)基于2SLS的內(nèi)生性修正

根據(jù)現(xiàn)有研究，晉升錦標(biāo)賽下官員存在著降低環(huán)境規(guī)制、增加污染排放的短視行為，而一旦這一策略成功，其他省份的最優(yōu)反應(yīng)勢必是紛紛效仿，以謀取晉升博弈中的利益最大(陳剛，2009)［29］，從而導(dǎo)致了環(huán)境污染的“逐底競爭”。由此，理論上存在著晉升導(dǎo)致污染、而污染又進(jìn)一步加快晉升的可能。為了削減二者互為因果帶來的內(nèi)生性偏誤，我們有必要引入合理的工具變量進(jìn)行2SLS的糾偏參數(shù)估計(jì)。考慮到合理的工具變量既要滿足外生性、又要符合相關(guān)性的準(zhǔn)則，對(duì)其篩選往往是件棘手之事。遵循現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，本文將官員外生的年齡(age)與教育背景(school)變量引入，利用工具變量的相關(guān)性檢驗(yàn)，以達(dá)到修正偏誤的目的。

由表4的結(jié)果可以看出，無論是識(shí)別不足檢驗(yàn)(Underidentification test)、弱工具變量檢驗(yàn)(Weakidentification test)還是外生性檢驗(yàn)(Sargan statistic)，我們的工具變量都達(dá)到了相應(yīng)的準(zhǔn)則。

表4 基于2SLS的內(nèi)生性偏誤修正

基于工具變量有效性驗(yàn)證的基礎(chǔ)上，我們對(duì)表4的結(jié)果進(jìn)行一一闡述。首先，在約束性考核指標(biāo)方面，列(1)與列(2)的回歸結(jié)果顯示，核心變量僅有工業(yè)COD的交互項(xiàng)dP·dT與工業(yè)SO2的晉升變量dP依舊顯著。這一結(jié)果表明在控制了潛在的內(nèi)生性后，政策變革為約束性考核指標(biāo)帶來的變化僅有本地物品減排激勵(lì)的強(qiáng)化，而對(duì)提升強(qiáng)外溢性污染方面的環(huán)境激勵(lì)基本無效。其次，在非考核性指標(biāo)層面，與工業(yè)廢水無一顯著的核心變量形成鮮明對(duì)比的是工業(yè)廢氣關(guān)鍵變量統(tǒng)計(jì)意義的凸顯。在工業(yè)廢水方面，我們?nèi)詿o法找到約束性考核政策、官員晉升對(duì)其影響力度的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。恰恰相反的是，對(duì)于具備強(qiáng)外溢性特征的工業(yè)廢氣，雖然負(fù)向逆轉(zhuǎn)的晉升變量表明在節(jié)能減排的公眾壓力不斷強(qiáng)化下、地方首長的晉升可能存在著與減排工作的正向關(guān)聯(lián)(Zheng Siqi et al.，2013)［30］，但是時(shí)期虛擬變量 dT與交互項(xiàng)dP·dT的正向顯著，意味著和前一時(shí)期相比，廢氣排放日趨惡化、晉升官員抑制廢氣排放的積極性受到打壓，進(jìn)一步印證了政治官員存在著向非考核、強(qiáng)外溢性產(chǎn)品轉(zhuǎn)移污染假說的合理性，從而也在一定程度上解釋了不斷強(qiáng)化的環(huán)境問責(zé)壓力下，以“霧霾”為代表的廢氣污染日趨惡化的原因。

結(jié)合以上核心解釋變量的變化，我們發(fā)現(xiàn)雖然普通面板的估計(jì)系數(shù)的確存在著一定程度的低估甚至方向逆轉(zhuǎn)的偏誤，但在控制了內(nèi)生性問題后，本文的研究假說得到了更為有力的支撐:約束性考核因環(huán)境物品的外溢性差異，難以有效地帶動(dòng)考核指標(biāo)的全面減排;而減排激勵(lì)不足與GDP導(dǎo)向的雙重約束，使得政治官員轉(zhuǎn)移性增排傾向更為強(qiáng)化，減排行動(dòng)陷入“東拆西補(bǔ)”的困境。

(三)剔除規(guī)模效應(yīng)后的穩(wěn)健性檢驗(yàn)

由于排污量是一個(gè)地區(qū)污染排放總數(shù)的變化，地區(qū)之間的規(guī)模差異可能使得真實(shí)結(jié)果收到潛在沖擊(Jia，2012)［10］。為了增強(qiáng)研究假說的合理性，我們進(jìn)一步通過人均變量將被解釋變量的規(guī)模效用進(jìn)行剝離。

表5 剝離規(guī)模效用后的穩(wěn)健性分析

考慮到人均變量雖然削弱了規(guī)模效用，但對(duì)內(nèi)生性控制問題意義不大，為了避免潛在偏誤，本文依舊采用2SLS進(jìn)行估計(jì)。與表4相比，剝離規(guī)模效應(yīng)的回歸結(jié)果無論是在核心解釋變量還是控制變量上，其統(tǒng)計(jì)符號(hào)與統(tǒng)計(jì)意義均無明顯改變，本文的研究結(jié)論十分穩(wěn)健。

五、結(jié)論與建議

為了應(yīng)對(duì)片面追求增長下日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，中央政府先后多次出臺(tái)規(guī)劃政策，以糾正激勵(lì)不足帶來的環(huán)境治理難題。但遺憾的是現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)其效用的評(píng)估鮮少，從而無法對(duì)于當(dāng)前的環(huán)境政策進(jìn)行合理評(píng)價(jià)。為了彌補(bǔ)這一缺陷，本文立足于2007年出臺(tái)的約束性考核政策，利用官員是否晉升這一基本準(zhǔn)則，對(duì)四類污染物品進(jìn)行考核政策進(jìn)行基于雙重差分模型的效用評(píng)估。

經(jīng)驗(yàn)分析發(fā)現(xiàn)，在未能改變的單維GDP晉升體系下，約束性考核不能徹底糾正當(dāng)前政治官員的激勵(lì)不足下的短視行為:由于約束性考核僅僅作為一個(gè)達(dá)標(biāo)任務(wù)，這一政策雖然提升了晉升官員在弱外溢性、損害本地經(jīng)濟(jì)增長的工業(yè)COD方面治理積極性，但受工業(yè)SO2排放責(zé)任的難以界定影響，未能對(duì)強(qiáng)外溢性約束指標(biāo)的環(huán)境激勵(lì)提升產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性效用;不幸的是，考核政策的局限遠(yuǎn)非如此，在追尋最大化產(chǎn)出以謀求政治晉升的激勵(lì)下，繼續(xù)強(qiáng)化的約束性考核政策使得地方政府將“污染之手”轉(zhuǎn)向非考核的強(qiáng)外溢性公共物品之上，從而造就了當(dāng)前的大氣污染日趨惡化的局面;而相對(duì)于以往的單純認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長或外商投資的污染假說，環(huán)境激勵(lì)不足帶來的策略選擇才是造就當(dāng)前污染分化的重要原因，即使考慮到了變量的內(nèi)生性以及排放物的規(guī)模效應(yīng)以后，我們的結(jié)論依舊十分穩(wěn)健。

本文的實(shí)證結(jié)果意味著，當(dāng)下的約束性考核政策僅僅帶來了局部策略性減排，單純依賴這種政策將很難扭轉(zhuǎn)激勵(lì)不足帶來的環(huán)境問題。基于本文的以上結(jié)論，我們提出以下政策建議:

首先，政策考核雖然具有一定的局限性，但其對(duì)本地物品治理仍十分有效，在環(huán)境治理中應(yīng)堅(jiān)持合理區(qū)分、適度推廣的政策，進(jìn)行污染減排的控制。盡管“十二五”規(guī)劃進(jìn)一步將氨氮和氮氧化物作為考核指標(biāo)列入，但和張力軍司長①資料來源:“十二五”增加減排指標(biāo) 控制氮氧化物排放難度大，http://www.china.com.cn/news/env/2011－03/12/content_22118995.htm.的觀點(diǎn)一致，我們認(rèn)為外溢性物品單純的約束性考核很難使得此類物品的減排取得長久的進(jìn)展。針對(duì)此類外溢性物品，中央政府需要進(jìn)一步強(qiáng)化廢氣排放層面的責(zé)任人落實(shí)制度，避免外溢物品排放責(zé)任難以追究的尷尬境地。其次，以激勵(lì)替代約束，糾正當(dāng)前激勵(lì)不足下政治官員策略性減排的扭曲行為，以從根本上提高官員治理污染排放的積極性。雖然污染排放是一種可量化的指標(biāo)，不存在難以量化的困境，符合周黎安(2007)［11］提出的改進(jìn)當(dāng)前官員晉升體系指標(biāo)設(shè)計(jì)的原則，但遺憾的是盡管此類建議提出已久，為了避免發(fā)展過程中的“政績”落后、影響晉升，真正付諸實(shí)踐的地方政府為之甚少。對(duì)此，中央層面不能僅將“綠色發(fā)展”停留在概念層面，需要將污染排放納入晉升激勵(lì)范圍，賦予適當(dāng)權(quán)重，以進(jìn)一步從激勵(lì)源頭上糾正當(dāng)前的官員短視行為，強(qiáng)化減排政策的激勵(lì)力度。再次，外溢性污染物品一直因?yàn)橹卫淼氖找娉杀静粚?duì)稱性，形成了政策治理的盲區(qū)。改變外溢性物品的治理，需要提倡區(qū)域合作的共同治理、共同考核，以避免治理過程中的相互推諉。慶幸的是，府際合作已經(jīng)成為了越來越多的共識(shí)。由國家發(fā)改委組織推動(dòng)的《京津冀地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)整體方案》章程已于2014年6月初次通過了內(nèi)部決議，為統(tǒng)一限行、統(tǒng)一限排、統(tǒng)一油品質(zhì)量、統(tǒng)一環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)等一系列府際合作措施的貫徹實(shí)施提供了政策性保障。雖然這一方案尚未具體出臺(tái)實(shí)施，但這一嘗試將對(duì)未來減排工作的改革方向提供有效地參考。

遺憾的是，受核心變量缺失所限，本文采用的非平衡面板數(shù)據(jù)無法考量污染排放之間的空間依賴。因此，如何將空間因素納入非平衡面板，將對(duì)未來的政策評(píng)估具有極大改進(jìn)意義。

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