新公共治理理論的形成、演進及進路探析

王連偉 夏文強

“在當代公共行政中，治理是人們經(jīng)常使用的一個概念，治理是這樣一個詞語和概念，它使公共行政與政治、政府、官僚體制在言辭上保持一定程度的距離”[1]71。那么，在公共行政領域為什么會發(fā)生公共行政的治理轉(zhuǎn)向，這一轉(zhuǎn)向?qū)Ξ斍暗墓残姓嵺`會產(chǎn)生什么樣的影響？弗雷德里克森認為，“如今的時代不僅是一個反官僚的時代，也是一個反政府、抗稅、反制度的時代。當代政治學的一些信條和術(shù)語反映、放大或夸大了當今時代的反抗特征。因而，對于公共行政來說，這是個艱辛的時代。盡管環(huán)境如此，公共行政已經(jīng)表現(xiàn)出相當?shù)倪m應能力和創(chuàng)造性。新型的管理理論、組織理論和管理技術(shù)的發(fā)展。實際上反映了公共行政的適應性和創(chuàng)造性的提高”[1]70。

實際上，新公共治理理論之所以能夠成為當代公共行政實踐過程中的主導性理論，在于它從傳統(tǒng)公共行政及新公共管理理論的實踐中吸收了經(jīng)驗和教訓。因此，如果我們想要對新公共治理理論有一個比較深刻的認識，就需要了解公共行政的演進邏輯，即當代公共行政經(jīng)歷了傳統(tǒng)公共行政→新公共管理理論→新公共治理理論的一個邏輯演進過程。通過對各個時期公共行政的實踐及理論范式進行分析，我們就能夠?qū)π鹿仓卫砝碚撛谖磥淼墓残姓嵺`及其完善有一個科學的把握。

我們認為，不論是作為一門學科的公共行政學，還是公共行政實踐，都沒有從根本上去反思和解決公共行政所面臨的現(xiàn)實困境。公共行政學者在科學理性主義的指導下已將公共行政科學發(fā)展為公共行政技術(shù)學。不過，先進的公共行政技術(shù)手段在面對人的復數(shù)性的時候都將顯得能力不足。你若需要必要的論據(jù)，請回首公共行政的發(fā)展史，我們的技術(shù)手段可以說是日新月異，而我們的公共行政現(xiàn)狀卻并未好轉(zhuǎn)。在這個意義上，新公共治理理論能否解決公共行政的困境尚且存疑。

一、新公共治理理論的形成

“治理、公共治理是二十世紀八九十年代開始在西方國家強調(diào)并在二十一世紀變得引人注目的一個公共管理概念”[2]。這一概念強調(diào)在公共行政過程中的多主體參與，它既不同于傳統(tǒng)公共行政中的政府作為公共服務的提供者主體，也不同于新公共管理理論中市場作為公共服務產(chǎn)品的配置主體，它“強調(diào)決策過程中的正式和非正式的行動者，以及正式和非正式的達成決定和執(zhí)行決定的結(jié)構(gòu)?！盵2]它主張多元主體的互動，在一個公共場域中公共行政的利益相關方進行多主體的協(xié)商和合作，其實質(zhì)是一個公共行政網(wǎng)絡。之所以會出現(xiàn)越來越多的學者提倡多元主體的參與式治理，是因為“在奧斯本看來，今天的國家更應該被稱為多組織國家和多元主義國家。這種國家使得公共政策執(zhí)行和公共服務提供產(chǎn)生了日益增長的復雜性、多元性和破碎性”[2]。因此，傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論已經(jīng)難以應對當今這個多元主義社會，必須對傳統(tǒng)公共行政及新公共管理理論所強調(diào)的行政—管理、政府—市場、平等—效率的二分法進行超越，走出傳統(tǒng)公共行政和新公共管理之間的理論搖擺的困境。

在奧斯本看來，“新公共治理是對行政—管理兩分法的超越，它不是公共行政的一部分，也不是新公共管理的一部分，而是具有自身特點的可供選擇的話語。它建立在一個多元的國家之上，旨在理解在這種背景下公共政策的確立和執(zhí)行”[2]。有的學者認為，公共行政其實質(zhì)等同于治理，因為從古到今公共行政事務都是繁雜多變的，而在公共行政過程中，政府也從來沒有缺席過，就算在最低限度的國家中，政府也是公共行政過程中的主要參與者。因此，新公共治理理論并不像他們所宣稱的那樣超越了行政—管理二分法。筆者認為，新公共治理理論是新自由主義思想在公共行政領域的變體，是對后現(xiàn)代文化的妥協(xié)。

(一)新公共治理理論是新自由主義思想的產(chǎn)物

從治理理論的興起來看，它是隨著政府的失靈而被推上公共行政的舞臺的。“公共管理是對公共事務的管理，是對公共物品和公共服務的生產(chǎn)與供給的管理。在西方國家，基本政治秩序確立以后，政府與市場交融在一起，輪流充當公共管理的主體。19世紀末20世紀初，‘行政國家’出現(xiàn)，其鼎盛時期的標志是20世紀70年代的‘福利國家’。而政府的供給失敗致使人們認識到更少的政府，更多的治理成為必要”[3]。在這一時期，治理理論尚且處于萌芽時期，其只是主張“更少的政府，更多的治理”，而根源于新自由主義思想的新公共管理理論則明確地提出了最低限度的國家前提下的新公共管理理論，將市場作為配置公共服務產(chǎn)品的主體。毫無疑問，新自由主義思想很快深入到每個人的心靈中，新公共管理理論在當時也獲得了前所未有的成功。

新自由主義實踐并未像新自由主義烏托邦那樣按照理論設計發(fā)展，新公共管理理論之所以開始遭到質(zhì)疑，其根本原因在于新自由主義實踐的失敗。在新公共管理理論的指導下，市場的失靈及資本的不受限制的流動對社會造成的破壞要遠比政府失靈所造成的破壞大得多。只不過這種破壞是在人們處于麻醉狀態(tài)下進行的。在這種背景下，新公共治理理論應運而生。它混雜了傳統(tǒng)公共行政、新公共管理及新公共服務理論中的諸多要素，儼然成為一個理論的大熔爐。它最根本的特征是多元治理，正是面對我們這個多元社會的應對之策。實際上，多元社會正是新自由主義思想的必然產(chǎn)物。在新自由主義社會中，后現(xiàn)代文化是我們這個社會最突出的特征。新公共治理理論家如同很多后現(xiàn)代主義者一樣順應后現(xiàn)代文化而動，還高調(diào)地宣稱是對啟蒙思想的超越，然而，新公共治理理論只是對后現(xiàn)代社會的妥協(xié)，而后現(xiàn)代主義也是啟蒙思想的延續(xù)，或者可以說是啟蒙主義的高潮。我們確實需要超越啟蒙主義，但后現(xiàn)代主義似乎很難做到。

(二)新公共治理理論是對后現(xiàn)代文化的妥協(xié)

“多元”是新公共治理理論的核心詞匯，它同時也揭示了我們這個社會的主要特征。所謂的多元，在新自由主義者看來是指人的復數(shù)性在社會領域的體現(xiàn)，是權(quán)力的分散。而在保守主義者看來，多元意味著價值的喪失和社會的碎片化。價值相對主義既是多元的表現(xiàn)，也是多元社會產(chǎn)生的原因。價值相對主義的結(jié)果則是社會的失序、公共價值觀與美德的喪失。而這正是新自由主義立論的出發(fā)點。在新自由主義者看來，人類的自我保存能力已經(jīng)歷史地得到了證明，自生自發(fā)秩序才是人類社會的客觀存在，只有維持自生自發(fā)秩序才是實現(xiàn)自由的最大保障。任何想追求良善生活和改善人性的理想主義都被認為是一種徒勞。他們的格言是：去追隨自己的本能生活吧、去享樂吧、自由就在你身邊。在《后現(xiàn)代狀況——關于知識的報告》一書中，讓-弗朗索瓦·利奧塔向我們描述了后現(xiàn)代的狀況，“后現(xiàn)代科學對以下事物關切備至：模棱兩可的、測不準的、因資訊匱缺所導致的沖突對抗，支離破碎的，災變，語用學的悖論等”[4] 172。利奧塔是從人類知識的角度來論述后現(xiàn)代的碎片化的現(xiàn)狀的，這里的知識要遠比意識形態(tài)更加地深入現(xiàn)代人的心靈。而島子在譯后記中則告訴我們：“后現(xiàn)代主義告別了整體性和統(tǒng)一性，因為，以往那種維系語言結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)的統(tǒng)一性上的總體性的普遍邏輯已不奏效。”[4]228以往關于宏大的敘事結(jié)構(gòu)已經(jīng)徹底地為多元化所取代。

“后現(xiàn)代主義中的多元性與過去相比具有如下特點：

1)它不再是某個統(tǒng)一整體中的內(nèi)部現(xiàn)象，而構(gòu)成一切知識領域、社會生活和文學藝術(shù)活動的本質(zhì)。在任何知識、生活領域，以往那種一體性、封閉性和規(guī)范性都已成為陳跡。

2)這種多元性強調(diào)的不是抹殺或取消差異，而是主張不同的范式并行不悖，相互競爭，因此，它是一種‘無條件的多元性’。

3)它不僅僅滿足于抽象思維，而且開始深入并影響西方后工業(yè)社會的整個社會現(xiàn)實。

4)對后現(xiàn)代主義而言，不存在一種包容一切、規(guī)范一切、限定一切的元語言，換言之，它不肯定任何壓倒性模式,就后現(xiàn)代的‘Ism’(主義)本身來說，它也并不代表任何美學思想的主流。利奧塔在接受意大利一家藝術(shù)雜志訪問時，亦謙遜(或是吊詭)地表示他的工作實際上是指尋找什么是后現(xiàn)代主義，但是他仍不知道答案。

5)后現(xiàn)代主義的核心精神是蔑視一切威權(quán)主義的元語言，而企圖在社會和文化領域中徹底鏟除‘詞語的暴政’”[4]230。

以上就是新公共治理理論形成的思想基礎。通過對新公共治理理論形成過程的分析，我們就能夠跳出名目繁多的治理理論的森林，從上空俯瞰治理理論產(chǎn)生的根源，并對其效用進行預測。

二、新公共治理理論的演進邏輯分析

后現(xiàn)代學者以對啟蒙思想進行徹底的解構(gòu)為出發(fā)點而順應時代潮流，并且宣稱是對啟蒙主義的超越。這無疑是一種后現(xiàn)代學者的傲慢，是深層次的啟蒙理性在作祟。有的學者以時移世易為理由進而否認偉大思想的跨時空性，然而，人類文明的延續(xù)是一個連續(xù)的過程，政治思想更是存在于過去與未來之間。我們認為，作為公共行政的三個主流范式的傳統(tǒng)公共行政、新公共管理及新公共治理之間存在一個啟蒙意義上的演進邏輯。

(一)傳統(tǒng)公共行政范式

“在公共行政思想史上，美國學者伍德羅·威爾遜和德國學者馬克斯·韋伯是公認的重量級經(jīng)典作家。伍德羅·威爾遜于1887年發(fā)表的《行政研究》一文往往被看做是美國公共行政研究的起點。雖然有許多學者持不同的看法。而韋伯的地位則在于其對官僚制理論的研究。威爾遜和韋伯的理論，實際上構(gòu)成了美國甚至世界公共行政思想的主流基礎”[5]2。不論是威爾遜的以追求行政效率為目的的政治—行政二分法，還是韋伯對官僚理性的推崇，都存在一個啟蒙思想的基礎，這就是隨著人類在科學領域的大踏步進步，人類對科學的崇拜來到了一個新的高度，以至于人文社會科學也不得不進行科學化的轉(zhuǎn)變。

從公共行政解決實際問題的角度出發(fā)，威爾遜看到了美國公共行政中廣泛存在的政黨分肥制度造成的公共行政效率低下的現(xiàn)實，這實質(zhì)上是美國的三權(quán)分立的政治建構(gòu)所出現(xiàn)的必然結(jié)果。如果對三權(quán)分立的政治設計發(fā)起挑戰(zhàn)必然會遇到極大的阻力，而隨著民主理論的不斷演進，三權(quán)分立的政治建構(gòu)也早已深入人心，但若出于對公共行政效率的追求而進一步提高行政權(quán)則壓力要小得多。傳統(tǒng)公共行政之所以最終出現(xiàn)在美國，不僅是威爾遜對歐洲大陸一些國家的較高的公共行政效率的羨慕，而且是民主制度不斷發(fā)展的結(jié)果。正如托克維爾在《論美國的民主》中所預測的：民主制發(fā)展到極致的結(jié)果是強大的中央集權(quán)，這其中當然有著近代民族國家崛起的原因。托克維爾認為，身份平等是民主制的核心特征，由于人與人之間獲得了法律基礎上的平等權(quán)，因此，必然會更多地求助于政府，其結(jié)果就是作為個體的人在公權(quán)力面前愈發(fā)脆弱。隨之，民主就走向了它的反面。此時，關于民主制下公共行政效率低下的詬病又此起彼伏，“在科學管理運動的影響下，‘效率’已成為美國的主流觀念。1860—1890年間股份有限公司塑造了現(xiàn)代美國。公司不僅支配者美國人的生活，決定人們擁有什么，而且公司也影響著人們的思想觀念”[6]。

在傳統(tǒng)公共行政理論的指導下，政治—行政二分法的理念很快成為一種潮流。政治—行政二分法一方面是為了繼續(xù)維持民主制度的價值；另一方面，是為了提高公共行政效率，即想要在公平與效率之間取得一個平衡，談何容易。在漫長的傳統(tǒng)公共行政史上，資本主義本身蘊含的對社會秩序的破壞性也在客觀上推動了官僚制行政的壯大。特別是資本主義內(nèi)部難以克服的經(jīng)濟危機一次次地打擊著脆弱的社會和個體，1933年的經(jīng)濟危機及隨后的第二次世界大戰(zhàn)對整個世界造成了極大的破壞，作為公共價值的維護者和公共利益的提供者，政府被人們寄予厚望。伴隨著二戰(zhàn)后凱恩斯主義的盛行，傳統(tǒng)公共行政理論迎來了一個高峰，而其中以20世紀六七十年代興起的福利國家制度為最盛。

韋伯的官僚制行政理論源于對科學理性的崇拜及對群氓政治的不信任。對群氓政治的不信任是由于對普通民眾所擁有的有限理性的懷疑。對韋伯來說，“官僚制是現(xiàn)代文明所內(nèi)涵的維持法律、經(jīng)濟和技術(shù)理性的必要條件或組織手段。準確、速度、知識、連續(xù)性、靈活、統(tǒng)一、嚴格的服從，摩擦力、物力和人力成本低，是嚴格的官僚制行政的屬性。官僚制強調(diào)以可計算的規(guī)則為根據(jù)的客觀的組織活動，不顧及人。官僚機構(gòu)的官員行事不涉及愛憎，形式上不對個人，把規(guī)則應用于實際的情境”[5]37-38。韋伯所說的作為官僚機構(gòu)的理性機器實際上和柏拉圖理想國中的哲學王很像，居于洞穴之外，擁有著智慧之光，指導著洞穴內(nèi)人們的生活。而實際上，韋伯想要實現(xiàn)的官僚理性是一種理想的狀態(tài)，官僚制是一種理想的組織類型。在韋伯看來，官僚機構(gòu)和普通大眾構(gòu)成了一和多的關系。作為普通大眾的個體由于都同等地服從作為“一”的官僚機構(gòu)，因此，所有人又都是平等的。在這里，韋伯筆下的官僚理性成為盧梭筆下的公意的化身。

隨著民族國家的發(fā)展、各國中央集權(quán)的加強、資本主義經(jīng)濟危機的爆發(fā)，傳統(tǒng)公共行政理論走向了公共行政的舞臺并長期占據(jù)著公共行政領域的主流地位，直到它的難以避免的弊端不斷地顯現(xiàn)之后，才被新公共管理理論取代。

(二)新公共管理范式

對于世界歷史來說，20世紀七八十年代是世界社會史的一個轉(zhuǎn)折點。看起來沒有發(fā)生什么重大的事件，但思想領域的悄然轉(zhuǎn)變很可能改變了世界歷史的走向。經(jīng)濟領域的凱恩斯主義的落幕，以哈耶克為代表的一批新自由主義理論家走到了前臺。而公共行政領域傳統(tǒng)公共行政范式指導下的福利國家的弊端日益明顯。官僚制行政本身是為了追求公共行政效率，現(xiàn)在卻成為效率低下的主要障礙。在政治領域，隨著官僚機構(gòu)的不斷膨脹，行政權(quán)也不斷地擴張以至于威脅到民主制傳統(tǒng)的趨勢，這種情況很快引起了一些理論家和普通民眾的不滿，早已做好理論準備的新自由主義就第一時間站了出來。在新自由主義理論成為占主導地位的意識形態(tài)的過程中，普通民眾只是成為無意識的推動者。在這里，我們還無意指出新自由主義實踐給整個人類社會和人類精神所帶來的不可逆的狀態(tài)的結(jié)果的好壞，只想指出新公共管理理論在取代傳統(tǒng)公共行政范式過程中的思想基礎。

在以哈耶克為首的新自由主義理論家看來，有限理性是人類的客觀存在，自生自發(fā)秩序是人類社會的客觀存在。任何試圖改善人性和改造社會的嘗試都是對自由的最大威脅，其結(jié)果也只能是適得其反?！靶伦杂芍髁x首先是一種政治經(jīng)濟實踐的理論，即認為通過在一個制度框架內(nèi)——此制度框架的特點是穩(wěn)固的個人財產(chǎn)權(quán)，自由市場、自由貿(mào)易——釋放個體企業(yè)的自由和技能，能夠最大程度地促進人的幸福。國家的角色是創(chuàng)造并維持一種適合于此類實踐的制度框架”[7]2。與古典經(jīng)濟學傳統(tǒng)不同的是，新自由主義不僅主張最弱意義的國家，而且主張將倫理道德從經(jīng)濟學領域驅(qū)趕出去。在公共行政領域，西蒙率先發(fā)起了對傳統(tǒng)公共行政的挑戰(zhàn)，西蒙認為，“效率標準指在給定資源條件下取得最大結(jié)果的選擇。那里產(chǎn)出得到了具體說明，效率標準確定何種組織形式最好。運用效率標準，西蒙批評性地考察了傳統(tǒng)上認可的行政原則，并說明了這些原則并不必然是正確的。提高專業(yè)化水平并不必然提高效率，只有在給定有效資源條件下改善績效的專業(yè)化水平提高，才有助于效率提高”[5]49-50。西蒙的挑戰(zhàn)雖然依舊發(fā)生在傳統(tǒng)的政治—行政二分法的內(nèi)部，但政府作為提高公共行政效率的主體已經(jīng)遭到了拋棄，官僚理性被當作一種烏托邦神話而遭到了否定。

一些以維護美國的民主制傳統(tǒng)和個人自由的經(jīng)濟學家建立了新公共管理理論。在他們看來，作為個體的人在現(xiàn)實社會中表現(xiàn)為理性的經(jīng)濟人，個人比作為公共組織的官僚機構(gòu)更清楚地知道自己的利益所在?！袄硇缘慕?jīng)濟人”同樣也是防止暴政的最有力的工具。這些主張與新自由主義思想不謀而合，也正好迎合了20世紀七八十年代興起的波西米亞式的后現(xiàn)代文化。在新公共管理范式下，市場作為傳統(tǒng)上公認的資源配置的有效手段再次占據(jù)了主導地位。我們之所以用“再一次”來形容市場在資源配置中的命運的沉浮，是因為在資本主義興起之初，它也取得了神靈一般的地位，而之后由于資本主義世界頻仍的經(jīng)濟危機及馬克思主義的挑戰(zhàn)，它也被丑化了很長的時間。如今隨著新自由主義的崛起并再次走進人們的心靈實屬不易。在市場成為有效配置資源手段的背景下，公共行政領域政府的民有化改革及國有企業(yè)的私有化改革在整個世界范圍內(nèi)開展了起來。政府不再作為提供公共服務的主體，而成為市場上購買公共服務的買主。如何成為精明的買主成為新公共管理范式下公共行政的主要目的。

在新公共管理范式下，公共服務的質(zhì)量和效率是否有所提高呢？我們普通人很容易被時代進步中的繁榮迷住雙眼。如何鑒別公共行政的困境也成為公共行政領域的一大問題。價值和效率的二元對立從根本上主導著公共行政的發(fā)展。在沃爾多看來，缺少了價值導向的效率純屬海市蜃樓?！凹僭O我們能夠有效率地完成所有的目標，這當然是不可能，至少是不道德的。因為有些目標是令人厭惡。此外將‘行政科學’建立在效率的基礎上，這一提議是有待商榷的，因為效率沒有真正標示出這門科學的特殊性，在完成手頭的工作時，要盡可能縮小現(xiàn)實性與可能性的差距，這在所有實際的人類活動中，都是一個重要的考量，行政是這樣，種地和扇舞也是這樣”[8]249。

如果說沃爾多關于價值與效率的論述還不能揭示出新公共管理范式指導下效率至上主義的公共行政的困境的話，那么，大衛(wèi)·哈維對新自由主義的批判則更直觀地告訴我們新公共管理范式下公共行政的困境。大衛(wèi)·哈維認為，新自由主義的轉(zhuǎn)向?qū)嶋H上是一個階級重建的過程。檢驗公共行政的困境要看到至少有一部分人在政治共同體內(nèi)生活得并不幸福。階級重建的過程意味著財富向少部分人流去。而社會的繁榮則以犧牲社會上所有人的心靈自由換來的。德國的新生代哲學家韓炳哲認為，在新自由主義社會里，不論是富人，還是窮人，都處于一種自我剝削的社會狀態(tài)中。“新自由主義釋放了自我和效率激勵，形成了新的社會秩序，導致了愛欲的消亡。積極社會中，死亡的消極性逐漸隱去，社會中僅存徒勞的生命之焦慮，唯一的目標是‘確保在無序中茍活下來’”[9]46?？傊?，新公共管理范式下的公共行政實踐極大地忽略了對價值的追求，而作為效率的價值本身卻又產(chǎn)生不出公共價值來，這是我們今天所面臨的公共行政的現(xiàn)實困境。

(三)新公共治理范式

大衛(wèi)·哈維認為，“從政府管理(獨立的國家權(quán)力)到治理(更寬泛的國家構(gòu)造和市民社會中的核心要素)的轉(zhuǎn)變，便是在新自由主義下完成的”[7]88。大衛(wèi)·哈維說得有道理,新自由主義理論指導下的自生自發(fā)秩序并不是無政府狀態(tài)，新公共管理范式影響下的人們剛從國家權(quán)力的奴役下解脫出來，卻又掉進了市場的陷阱中。所謂的無形的手意味著資本的力量，在將越來越多的公共服務商品化的同時，也將普通民眾的命運交給了資本，而資本是沒有人文關懷的功能的。

最初的關于治理的理論是伴隨著新自由主義思想登上歷史舞臺而產(chǎn)生的，只不過它和新公共管理理論的出發(fā)點不同。主張治理的理論家是從我們這個時代的多元性出發(fā)來思考公共行政的。在他們看來，不論是作為公共服務的提供者的政府，還是作為公共服務資源的配置者的市場，都不能單獨地應對我們這個多元性的社會。公共行政事務實在是太復雜和繁巨了。因此，新公共治理理論家將“社會”引進了公共行政領域。可以說，新公共治理理論試圖對傳統(tǒng)公共行政及新公共管理理論中由來已久的國家中心主義和市場至上主義的抽象對立進行超越，所以又在公共行政實踐中引入了社會這一要素。從根本上看，這也揭示了多元社會中公共事務權(quán)威及權(quán)力運作方式發(fā)生了改變，實際上我們現(xiàn)在已經(jīng)不能繼續(xù)忽視社會的力量，它將對公共權(quán)力配置和運作產(chǎn)生較大的影響，從而治理也必然表現(xiàn)出多種形式。

因此，新公共治理理論則適時地站出來對新公共管理范式下的公共行政困境展開了批判。有了傳統(tǒng)公共行政和新公共管理分別在公共行政實踐中表現(xiàn)出來的政府失靈和市場失靈的經(jīng)驗，新公共治理理論決心超越這兩個范式的局限。“當前，治理實踐正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，從運用國家權(quán)力進行統(tǒng)治，逐漸轉(zhuǎn)向政府和非政府多個主體通過協(xié)商協(xié)作完成各種政策指令”[9]3。當奧斯本在《新公共治理？》一書中反問新公共治理理論是一種范式嗎？我們認為，他是以一種謙卑的姿態(tài)來討論新公共治理理論。從目前治理理論在不同學科及不同領域的廣泛應用來看，從事實層面反證了新公共治理理論是一種范式，或者說應該作為一種范式來解釋我們當今時代的現(xiàn)實。在新公共治理理論學者看來，傳統(tǒng)公共行政中政府管得過多使得官僚機構(gòu)不斷膨脹直至失去了公共服務效率，而新公共管理理論中政府又管得過少以至于喪失了宣揚公共價值觀與美德的能力。畢竟作為社會契約意義上的政治共同體，只有政府是為著公益的目的而產(chǎn)生的。

政治哲學家漢娜·阿倫特認為，我們生存的社會是一個公共領域和私人領域都缺失的社會，我們生活在一個“同質(zhì)化”的社會中，這一同質(zhì)化的社會是市民社會的極致狀態(tài)。也就是說除去傳統(tǒng)意義上的公共領域和私人領域之后，社會領域是一個新生的領域，它是隨著現(xiàn)代通信手段的不斷進步而產(chǎn)生的，特別是數(shù)字媒體時代的到來和智能手機走進我們的生活，作為個體人類之間的距離縮短為零距離。而零距離意味著最遠的距離。零距離成為現(xiàn)實使得社會領域侵蝕了公共領域和私人領域，所有的人都被暴露在網(wǎng)絡空間的陽光下，我們既是網(wǎng)絡資訊的消費者，也是資訊的生產(chǎn)者和分享者?！巴该骰薄巴该魅恕笔俏覀冞@個時代和個體人類的典型標志，然而，同質(zhì)化的個體都被社會裹挾，卻又同床異夢，不具有分享公共價值觀與美德的能力。零距離的社會是一個相互隔離的社會。毫無疑問，公共領域意味著“善治”存在的空間。私人領域象征著自由存在的空間，社會領域的突然闖入使得政治共同體一方面面臨失序的無力感；另一方面，存在同質(zhì)化的事實。

新公共治理理論在對社會現(xiàn)狀的認識上還是比較清醒的。從啟蒙意義上分析從傳統(tǒng)公共行政—新公共管理—新公共治理范式的演進邏輯，我們發(fā)現(xiàn)新公共治理理論范式是期望在不改變現(xiàn)存的新自由主義秩序的前提下恢復政府提供公共價值觀與美德的能力。它希望兼具政府和市場的優(yōu)點而避免它們各自存在的缺點，進而完成對傳統(tǒng)公共行政和新公共管理理論的超越。這中間反映出一個從事實向價值回歸的邏輯，但這種回歸是一種變異了的回歸。新公共治理理論家試圖重提沃爾多的行政國家關于價值的討論，但又不愿跳出新自由主義的邏輯。從本質(zhì)上看，新公共治理理論同許多后現(xiàn)代理論一樣宣稱超越啟蒙主義，而事實上是啟蒙理性的延續(xù)。后現(xiàn)代學者嘗試對啟蒙理論和思想進行徹底的解構(gòu)，卻沒辦法建構(gòu)新的理論體系來指導人們的未來。或者如他們所宣稱的解構(gòu)本身就是建構(gòu)。只要社會存在，自由還能為人類所擁有，解構(gòu)一切就沒什么不行的。

三、新公共治理能否解決公共行政的困境

在不長的公共行政學研究史上，有著汗牛充棟的公共行政研究文獻，然而，一個不可否認的事實是：無論是沃爾多路徑或是西蒙路徑，不論是傳統(tǒng)公共行政理論范式、新公共管理理論范式還是新公共治理理論范式(這是一個正在實踐著的理論范式)，都沒有很好地解決公共行政的困境。原因何在？沃爾多在其著作中說過一句很有名的話：“如果一個人沒有任何公共事務的重要體驗而被允許教授政治科學，這將是令人震驚的?！盵8]3這是一句深深打上了美國烙印的自大的話。他忽視了政治學科的科學化本身使得它難以指引我們文明社會的發(fā)展。從整體上看，這句話又深深烙上了政治科學的實證主義傳統(tǒng)，而沃爾多本人卻是以研究公共行政領域的規(guī)范價值而著稱的。歷史性地看待公共行政學的發(fā)展和近一百多年的公共行政實踐，我們發(fā)現(xiàn)行政學或行政管理學作為從政治學分離出來的學科，它不再關注政治學傳統(tǒng)中的宏大敘事，何況政治科學本身也拋棄了這一敘事傳統(tǒng)。近代公共行政學科的發(fā)展史是在一個后啟蒙主義的時代背景下發(fā)展的。雖然沃爾多路徑反復強調(diào)公共價值的重要性，但它同樣難以上升到對人類美好生活的指導上來。因為這條路徑的出發(fā)點依舊在啟蒙理性的范疇之內(nèi)，對人類的心靈難以真正形成觸動。

在這一部分的標題上加了一個問號，是因為新公共治理理論是一種正在實踐著的理論，而且從目前治理理論家對它的追捧來看，它似乎真的會成為解決公共行政困境的一劑良藥，但事實真會如此嗎？在討論新公共治理理論范式能否解決公共行政所面臨的困境之前，我們應該對公共行政的困境有個準確的認識。在一般的公共行政研究中，傳統(tǒng)公共行政的困境在于政府失靈，新公共管理理論的困境在于市場失靈。如今，新公共治理理論的產(chǎn)生正是為了解決前兩種范式下曾出現(xiàn)過的政府失靈和市場失靈的問題。無論是政府失靈，還是市場失靈，都只是作為學科術(shù)語的公共行政困境。公共行政實踐的現(xiàn)實困境還要追尋到普通公民對公共行政實踐的體驗，只有真實的體驗才能更直觀地被感知，然而，這種關于公民對公共行政實踐的體驗絕不單單源于公共行政實踐領域，在我們這個時代，公民體驗到的不幸福更多地源于現(xiàn)代性困境。

何謂現(xiàn)代性困境？在美國政治哲學家艾倫·布魯姆看來，價值相對主義是我們這個時代最突出的特征。“有一件事情教授們必須絕對明確：幾乎每個學生進入大學時都相信，或自稱他們相信，真理是相對的”[10]17。而在政治哲學家口中的價值相對主義，正是新公共治理理論家所說的多元社會的價值觀。新公共治理理論面對的多元的社會主張順勢而為，提倡多主體、多中心的多元治理或政策網(wǎng)絡治理。斯托克指出，“治理的關鍵在于：政府內(nèi)外的制度和行為體；作用和責任的界限變得模糊；機構(gòu)之間關系的權(quán)力依賴；眾多自組織網(wǎng)絡；通過使用新技術(shù)去‘掌控和引導’而非用‘命令’來治理”[11]6。一方面，這種多主體之間協(xié)商式的治理無法在政治共同體內(nèi)形成公共價值觀與美德。盧梭認為，在一個政治共同體內(nèi)有著很多利益相同的小團體聚集在一起，這些小團體的利益的聚合形成了眾意。不過，眾意的存在卻是公意的阻礙。因此，在眾多的多主體、多中心的組織網(wǎng)絡之間總是會矛盾重重以至于難以調(diào)和，最終也不利于不斷提高人民生活的幸福感和尊嚴感。另一方面，新公共治理理論家所說的組織網(wǎng)絡中的多主體參與者是包括政府、企業(yè)組織、非政府組織等。從組織網(wǎng)絡的構(gòu)成上看，成員基本上都是社會精英。在大衛(wèi)·哈維看來，即便是那些以反對新自由主義實踐所帶來的諸如環(huán)境破壞和貧富分化的公益組織也都是由精英組成的，并最終成為固化階層流動的幫兇。因此，這些名目繁多的自組織在為普通民眾謀取福利方面的能力是值得懷疑的。而“好的行政，能幫助那些需要政府幫助的人們，通過自身努力獲得正義、安全、更穩(wěn)定的就業(yè)、更好的生活與工作條件，以及持續(xù)分享文明的成果”[8]85。新公共治理理論所主張的多主體參與的協(xié)商式治理模式不僅不會解決政府失靈和市場失靈的困境，而且很可能加重普通民眾的被剝離感。

針對價值相對主義盛行的現(xiàn)代性困境，即新公共治理理論家所說的多元社會的困境。阿倫特認為，所謂的多元社會也可以說是一種碎片化的社會，這種碎片化的社會更讓人苦惱的地方還在于出于自我保存的目的而覺醒的個人私欲的膨脹。個人主義的盛行使得公共價值觀與美德遭到了嚴重的破壞。新公共治理理論主張重提沃爾多的行政國家，將政府作為創(chuàng)造公共價值的主體?！皞鹘y(tǒng)公共行政主要關注效率，新公共管理既關注效率，又關注效能，這個新興的途徑則將價值先于效率和效能來追求、討論、挑戰(zhàn)并評估”[10]108?！斑@個新途徑的中心是公民、公民權(quán)利和民主，這可以回溯到德懷特·沃爾多對行政民主理論的持久興趣。這個途徑主張更為權(quán)變且實用的合理性，超越了赫伯特·西蒙行政人和微觀經(jīng)濟人的形式合理性。公民被視為有能力參與到協(xié)商式問題解決當中，使其能夠發(fā)展出托克維爾探討正確理解自利時所提到的19世紀30年代的美國公共精神”[10]111。當然了，有不少新公共治理理論家認為，“公共價值觀與公共價值并非政府的專有領域，政府也不是具有公共價值責任的唯一機構(gòu)，盡管明顯政府對保證公共價值觀具有特別的作用”[10]111。從這一點來看，新公共治理理論對公共價值觀與美德的主張是西方政治思想史上價值與事實反復較量并互占上風的一個縮影。重新回歸公共價值觀與美德是新公共治理理論的一個可取之處，而且真正讓公民參與到協(xié)商式治理中去也是完善公共行政實踐的一個必由之路。不過，新公共治理理論能否解決公共行政的困境則需要在實踐中進行檢驗了。